文／鄭春榮

英國(guó)的養(yǎng)老金體系是根據(jù)1942 年《貝弗里奇報(bào)告》建立起來(lái)的，后經(jīng)多屆政府修改，形成了目前多支柱的養(yǎng)老金體系，其中最重要的部分是基本養(yǎng)老金（basic State Pension）。在工作期間繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)到最低年限的參保人，在達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡后均可開始領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金的數(shù)額人人一致，與工作期間工資高低無(wú)關(guān)。

按照世界銀行的養(yǎng)老保障三支柱理論，英國(guó)的基本養(yǎng)老金屬于第一支柱養(yǎng)老金，特點(diǎn)是對(duì)繳費(fèi)年限達(dá)到要求的養(yǎng)老金領(lǐng)取者實(shí)施均一給付，以保證基本生活需求為目標(biāo)，養(yǎng)老金替代率較低。2018/2019 財(cái)年，全額的基本養(yǎng)老金為每周125.95 鎊，占同期英國(guó)平均工資的18.6%。

英國(guó)養(yǎng)老金計(jì)劃的基本理念是?；尽?qiáng)激勵(lì)，?；臼侵刚Ｕ侠夏耆说幕旧钪С鲂枨?，強(qiáng)激勵(lì)是指政府鼓勵(lì)社會(huì)公眾通過(guò)市場(chǎng)方式以私人養(yǎng)老金解決更多的養(yǎng)老需求。換句話說(shuō)，一方面政府只保溫飽水平，英國(guó)的養(yǎng)老金替代率低于經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家的平均水平；另一方面，政府以較低的支出水平實(shí)現(xiàn)了較高的養(yǎng)老保障覆蓋面，應(yīng)保盡保。

上調(diào)機(jī)制的歷史沿革

首先需要指出的是，均一給付型養(yǎng)老金、收入掛鉤型養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制原理有所不同。均一給付型養(yǎng)老金的上調(diào)是面向包括初次領(lǐng)取者在內(nèi)的所有養(yǎng)老金領(lǐng)取者；而收入掛鉤型養(yǎng)老金的上調(diào)只影響已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人，初次領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人是按計(jì)發(fā)辦法領(lǐng)取的，不受上調(diào)機(jī)制影響。從這個(gè)角度來(lái)看，均一給付型養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制對(duì)國(guó)家和參保人的影響更深。

在過(guò)去的40 年里，基本養(yǎng)老金的上調(diào)原則已多次變更：

——在1974 年以前，基本養(yǎng)老金的上調(diào)是不定期的。例如，1969 年11月，政府將養(yǎng)老金從每周4.5 鎊提高到5 鎊。此后，養(yǎng)老金一直保持不變，直到1971 年9 月，增加至6 鎊。

——從1974—1979 年，養(yǎng)老金上調(diào)幅度采用社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率與零售價(jià)格指數(shù)（RPI）兩者中的較大者。

——從1980—2000 年，撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政以后，把養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI 掛鉤，以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。其中，1980—1983 年，養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI的預(yù)測(cè)值掛鉤；從1983 年起，養(yǎng)老金上調(diào)幅度與RPI的歷史值掛鉤。1992年，英國(guó)出臺(tái)《社會(huì)保障管理法案》，正式建立養(yǎng)老金法定調(diào)整機(jī)制。主要規(guī)則是，從1992 年起，基本養(yǎng)老金在每年4 月開始上調(diào)，上調(diào)幅度為上年度9 月份之前的12 個(gè)月RPI 指數(shù)。

——2001 年英國(guó)政府再次改革，基本養(yǎng)老金上調(diào)幅度是：RPI 與2.5%的更高者，即如果RPI 低于2.5%，養(yǎng)老金增幅就為2.5%；如果RPI 高于2.5%，養(yǎng)老金增幅就為RPI。

——2010 年，卡梅倫政府在當(dāng)年6 月出臺(tái)緊急預(yù)算案，宣布從2011 年4 月開始，基本養(yǎng)老金的上調(diào)幅度是：社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率、消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）以及2.5%三者中的最高者。英國(guó)政府把它稱為“三重保護(hù)”（triple lock）。

——2016 年4 月，英國(guó)政府實(shí)施了近一個(gè)世紀(jì)最大的養(yǎng)老金改革，將基本養(yǎng)老金計(jì)劃和國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃（S2P）合為一體，形成單一養(yǎng)老金計(jì)劃，改革中三重保護(hù)制度得以保留。

實(shí)施效果與存在的爭(zhēng)議

2010 年“三重保護(hù)”機(jī)制出臺(tái)以來(lái)的實(shí)施效果。從1979 年起，基本養(yǎng)老金上調(diào)幅度與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率不再掛鉤，只與RPI 掛鉤。由于RPI 通常低于社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率，基本養(yǎng)老金增幅相應(yīng)低于社會(huì)平均工資增幅。雖然養(yǎng)老金每年都有所增加，但同社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率相比，它的相對(duì)貶值是非常明顯的，養(yǎng)老金替代率由1977 年的24.9%降至2010 年的16.3%。

根據(jù)英國(guó)財(cái)政部的預(yù)測(cè)（見下表），2012—2022 年共11 年，有3 年的CPI是最高的，有5 年的社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率是最高的，還有3 年的CPI 和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率均低于2.5%，因此最后選擇2.5%作為上調(diào)幅度。由此可見“三重保護(hù)”機(jī)制使得養(yǎng)老金上調(diào)幅度超過(guò)了歷年CPI 和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率。在2010 年新的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制出臺(tái)以后，基本養(yǎng)老金扭轉(zhuǎn)持續(xù)相對(duì)貶值的勢(shì)頭，到2018 年，養(yǎng)老金替代率回升至18.50%，這是自20 世紀(jì)80 年代末以來(lái)的最高水平。

對(duì)“三重保護(hù)”機(jī)制的批評(píng)。對(duì)“三重保護(hù)”機(jī)制的批評(píng)主要是認(rèn)為這一上調(diào)機(jī)制矯枉過(guò)正，其上調(diào)慷慨程度是發(fā)達(dá)國(guó)家所罕見的，將導(dǎo)致養(yǎng)老金增幅過(guò)快，超過(guò)了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。2016年10 月，英國(guó)前就業(yè)和養(yǎng)老金大臣伊恩·鄧肯·史密斯表示，“三重保護(hù)”政策將導(dǎo)致代際差距日益增大，對(duì)退休人員的過(guò)度慷慨導(dǎo)致在職者的過(guò)度負(fù)擔(dān)。另有多位英國(guó)官員認(rèn)為應(yīng)取消2.5%的規(guī)定，轉(zhuǎn)而實(shí)行“雙重保障”。2018 年11 月，國(guó)際貨幣基金組織出版的英國(guó)國(guó)別報(bào)告也對(duì)英國(guó)的“三重保護(hù)”制度提出了批評(píng)。

英國(guó)財(cái)政研究所在2015 年提出了改革方案，認(rèn)為養(yǎng)老金上調(diào)可以依照兩個(gè)原則：一是從長(zhǎng)期角度，應(yīng)保證養(yǎng)老金上漲幅度不低于CPI 和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率；二是在實(shí)際操作中可以將養(yǎng)老金上調(diào)幅度與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率掛鉤，如果某年社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率低于CPI，則改為按CPI 臨時(shí)上調(diào)養(yǎng)老金，等以后社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率提高了，再將臨時(shí)上調(diào)的養(yǎng)老金增幅去除，保證養(yǎng)老金增幅與社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率持平。

總的來(lái)講，目前“三重保護(hù)”機(jī)制的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)開始顯現(xiàn)，但英國(guó)尚未啟動(dòng)新一輪改革。2017 年5 月，英國(guó)時(shí)任首相特蕾莎·梅在競(jìng)選中提出，要取消飽受爭(zhēng)議的養(yǎng)老金“三重保護(hù)”計(jì)劃。特蕾莎·梅表示，此政策制定時(shí)退休者正處境堪憂，而如今年輕一代更需擔(dān)憂。養(yǎng)老金將繼續(xù)上漲，雖然取消了“三重保護(hù)”，但仍有“雙重保護(hù)”，養(yǎng)老金會(huì)隨社會(huì)平均工資和CPI 中較高者上調(diào)。不過(guò)特蕾莎·梅當(dāng)選以后，又承諾不進(jìn)行改革，“三重保護(hù)”機(jī)制將至少保留至本屆議會(huì)任期結(jié)束（2022 年）。

對(duì)我國(guó)的啟示

英國(guó)近幾十年面臨老齡化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)較重等挑戰(zhàn)，不斷進(jìn)行養(yǎng)老金計(jì)劃的改革，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我國(guó)借鑒。

一是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)與養(yǎng)老金類型有關(guān)。養(yǎng)老金的類型不同，上調(diào)機(jī)制的參照物也有所不同。通常，?；镜亩~養(yǎng)老金目標(biāo)是維持基本生活需要，其上調(diào)與CPI 掛鉤，即只要保證養(yǎng)老金的購(gòu)買力不受物價(jià)上漲的侵蝕就行了；與繳費(fèi)基數(shù)掛鉤的收入型養(yǎng)老金則更傾向與在職職工工資增長(zhǎng)率掛鉤，其目標(biāo)是維持與退休前大致相當(dāng)?shù)纳钏健?/p>

表 各年CPI、社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率與三重保護(hù)機(jī)制

在（?；镜模┗攫B(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制方面，目前與CPI 掛鉤是主流。根據(jù)經(jīng)合組織2007 年的統(tǒng)計(jì)，比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、日本、墨西哥、波蘭、西班牙和英國(guó)采取了與CPI 掛鉤，只有盧森堡、荷蘭、挪威、冰島、愛爾蘭等國(guó)采取與工資增長(zhǎng)率掛鉤，此外還有匈牙利、新西蘭等國(guó)則采取CPI 與工資增長(zhǎng)率的組合掛鉤。

從這個(gè)角度來(lái)看，筆者認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（即統(tǒng)籌養(yǎng)老金）的上調(diào)機(jī)制可以考慮與CPI 掛鉤。

二是養(yǎng)老金上調(diào)的參照物必須具有科學(xué)性和代表性。養(yǎng)老金上調(diào)的參照物主要是物價(jià)指數(shù)與社會(huì)平均工資。為了使養(yǎng)老金上調(diào)幅度公平公正，勢(shì)必要求這些參照物在統(tǒng)計(jì)上具有科學(xué)性和廣泛的代表性。

RPI 是英國(guó)最古老的物價(jià)指數(shù)，雖然其概念深入人心，但并不科學(xué)，容易高估通貨膨脹率。與CPI 不同的是，RPI 包含對(duì)家庭所得稅以及與住房成本有關(guān)的費(fèi)用測(cè)算，諸如抵押貸款利息、房屋保險(xiǎn)、土地租金，以及其他成本（不動(dòng)產(chǎn)代理費(fèi)和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費(fèi)）等費(fèi)用。RPI 漲幅高于CPI，往往是因?yàn)橛?guó)房地產(chǎn)價(jià)格上漲所致。由于英國(guó)基本養(yǎng)老金與RPI 掛鉤，導(dǎo)致部分年份養(yǎng)老金上調(diào)幅度過(guò)高。英國(guó)費(fèi)了很長(zhǎng)時(shí)間，才把參照物由RPI 改為CPI。

由此，筆者認(rèn)為我國(guó)的CPI 在權(quán)重設(shè)計(jì)上、社會(huì)平均工資的統(tǒng)計(jì)范圍上也存在一定缺點(diǎn)，可能造成誤差，導(dǎo)致養(yǎng)老金調(diào)整幅度也出現(xiàn)偏差，需要進(jìn)一步完善。

三是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段。首先，養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整。包括英國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，都傾向于將上調(diào)機(jī)制與社會(huì)平均工資掛鉤，讓老年人與年輕人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長(zhǎng)階段以后，養(yǎng)老金過(guò)快增長(zhǎng)可能帶來(lái)繳費(fèi)率過(guò)高，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)就業(yè)率，因此養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制更可能與CPI 掛鉤。

其次，養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)需要考慮國(guó)家的承受能力。如前所述，當(dāng)前不少人認(rèn)為英國(guó)基本養(yǎng)老金的上調(diào)機(jī)制過(guò)于慷慨，將給國(guó)家?guī)?lái)較高的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于養(yǎng)老金的可持續(xù)性。此外，英國(guó)人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將在本世紀(jì)40 年代末期推遲至69 歲。屆時(shí)，英國(guó)將成為退休年齡最高的國(guó)家之一。英國(guó)在提高養(yǎng)老金待遇的同時(shí)，大幅度提高了養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金收支平衡，但此舉遭到批評(píng)，原因是低收入者可能因預(yù)期壽命較低而難以享受到養(yǎng)老金。

四是養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的改革要廣泛聽取意見，穩(wěn)步推進(jìn)。養(yǎng)老金上調(diào)機(jī)制的改革涉及所有的養(yǎng)老金領(lǐng)取者以及一些臨近退休人員的切身利益，因此改革方案需要廣泛征求意見，謹(jǐn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，或者由官員、專家、雇主與雇員代表組成改革委員會(huì)醞釀改革方案，以最大化凝聚社會(huì)共識(shí)，而且最好有一定的時(shí)間提前量，讓養(yǎng)老金領(lǐng)取者有時(shí)間調(diào)整養(yǎng)老規(guī)劃，否則容易影響社會(huì)安定。例如，2011 年為了降低財(cái)政支出，英國(guó)政府將公職人員養(yǎng)老金上調(diào)參照指數(shù)從RPI 變?yōu)镃PI，結(jié)果導(dǎo)致大量公務(wù)員舉行了近30 年英國(guó)最大規(guī)模的罷工潮。據(jù)英國(guó)工會(huì)估算，2011 年6 月30 日約有75 萬(wàn)人走上街頭，主要是英國(guó)全國(guó)教師工會(huì)、教師和講師協(xié)會(huì)的會(huì)員，也有其他工會(huì)組織的支持，如大學(xué)和學(xué)院工會(huì)以及公共與商業(yè)服務(wù)工會(huì)。罷工持續(xù)24 小時(shí)，英國(guó)數(shù)千所學(xué)校關(guān)閉，政府部門停止辦公，給社會(huì)生活帶來(lái)了嚴(yán)重影響。