閆琰 ，王東陽 ，王濟(jì)民 ，王秀東 ，劉旭

（1. 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京100081；2. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081；

3. 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，北京100081；4. 中國工程院，北京 100088）

一、前言

糧食是關(guān)系國計(jì)民生的特殊商品，也是重要的戰(zhàn)略物資。我國糧食連年增產(chǎn)的同時(shí)面臨著資源、市場、氣候、生態(tài)等各方面的挑戰(zhàn)，實(shí)施新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略勢在必行。本項(xiàng)目在國際化和綠色化背景下，將我國劃分成六個(gè)區(qū)域，分析如何充分發(fā)揮自然稟賦優(yōu)勢和市場決定性作用，促進(jìn)資源、環(huán)境和現(xiàn)代生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，形成人口分布、食物生產(chǎn)布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的食物生產(chǎn)格局。

二、我國區(qū)域食物安全現(xiàn)狀

（一）食物安全整體格局

改革開放以來，我國食物總量供需基本平衡，一方面食物綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，居民營養(yǎng)健康狀況得到改善；另一方面在國際化背景下，外貿(mào)依存度提高，大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易全部轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口；農(nóng)業(yè)面源污染問題嚴(yán)重，綠色發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

1. 食物生產(chǎn)能力逐步增強(qiáng)，質(zhì)量安全水平穩(wěn)定提升

我國糧食生產(chǎn)整體呈現(xiàn)出產(chǎn)量持續(xù)上升、單產(chǎn)不斷提高的趨勢。糧食產(chǎn)量從1978年的3.05×108t增加到2018年的6.58×108t，增長了116%，糧食作物單產(chǎn)從2527.3 kg/hm2增加到5607.4 kg/hm2。增長近2.22倍。同期糖料產(chǎn)量增加4.01倍，油料產(chǎn)量增加5.58倍，蔬菜產(chǎn)量增加1.73倍，肉類產(chǎn)量增加7.12倍，奶制品產(chǎn)量增加近40.0倍，水產(chǎn)品產(chǎn)量增加12.89倍，水果產(chǎn)量增加38.10倍（見圖1），其中動物產(chǎn)品產(chǎn)量（包括肉、蛋、奶和水產(chǎn)品）年均增長達(dá)到7.1%。隨著質(zhì)量安全監(jiān)控力度不斷加大，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況正在逐年改善，抽檢總體合格率連續(xù)多年穩(wěn)定在95%以上。2018年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢總體合格率為97.5%，其中蔬菜、水果、茶葉、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品合格率分別為97.2%、96.0%、97.2%、98.6%和97.1%，畜產(chǎn)品“瘦肉精”抽檢合格率為99.7%，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平持續(xù)向好。

圖1 1978—2018年我國主要食物產(chǎn)量增加倍數(shù)

2. 食物消費(fèi)水平進(jìn)一步提高，居民營養(yǎng)狀況明顯改善

食物生產(chǎn)帶動了農(nóng)民增收和生活水平的改善。隨著居民收入水平的提高，恩格爾系數(shù)的降低，城鄉(xiāng)居民膳食結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改善，2017年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)糧食（原糧）109.7 kg、食用油10.7 kg、蔬菜106.7 kg、肉類29.2 kg、禽類9.7 kg、水產(chǎn)品14.8 kg、蛋類10.9 kg、奶類16.5 kg、干鮮瓜果59.9 kg；農(nóng)村居民人均消費(fèi)糧食154.6 kg、食用油10.1 kg、蔬菜90.2 kg、肉類23.6 kg、禽類7.9 kg、水產(chǎn)品7.4 kg、蛋類8.9 kg、奶類6.9 kg、干鮮瓜果35.1 kg（見圖2）。整體看來，我國居民營養(yǎng)水平已居發(fā)展中國家前列。

3. 外貿(mào)依存度增高，大宗農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口，東部地區(qū)進(jìn)口額超八成

加入世界貿(mào)易組織以來中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展，貿(mào)易格局顯著變化，2017年外貿(mào)依存度超過20%（農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比），近年來在大豆、棉花、植物油進(jìn)口繼續(xù)保持高位，食糖、乳制品大幅增加的同時(shí)，主要糧食作物全部轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口[1]。大多數(shù)產(chǎn)品進(jìn)口量增加是由于內(nèi)外價(jià)差所致。分區(qū)域看，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍以東部地區(qū)為主，2017年東部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品出口額占全國的比重為68.1%、進(jìn)口額占81.7%，前五大出口農(nóng)產(chǎn)品分別為水產(chǎn)品、蔬菜、畜產(chǎn)品、水果和飲品類，五大進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品分別為食用油籽、畜產(chǎn)品、谷物、水產(chǎn)品和食用植物油。

4. 內(nèi)源性環(huán)境問題日漸突出，化肥農(nóng)藥施用強(qiáng)度仍然較大

我國是世界第一大化肥生產(chǎn)與使用國，農(nóng)用化肥施用量快速增長。當(dāng)前，我國以約占世界8%的耕地面積消費(fèi)了約35%的世界化肥消費(fèi)總量，過量和不合理的化肥施用造成了嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。由于有害生物的抗藥性不斷增加，加之農(nóng)民施藥的粗放性，導(dǎo)致農(nóng)藥使用量繼續(xù)加大，但2016年已經(jīng)在全國實(shí)現(xiàn)了農(nóng)藥使用量的零增長。

圖2 2017年城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均主要食物消費(fèi)量

（二）區(qū)域食物安全變動狀況

1. 生產(chǎn)區(qū)域格局發(fā)生變化，生產(chǎn)重心由南向北、由東西部向中部轉(zhuǎn)移

（1）南北方、東中西部糧食作物生產(chǎn)布局變化

北方糧食產(chǎn)量于2005年全面超過南方糧食產(chǎn)量，“北糧南運(yùn)”成為糧食生產(chǎn)南北布局的新特征。與此同時(shí)，東、中和西部糧食生產(chǎn)布局也發(fā)生了明顯變化，東部和西部比重下降明顯，中部比重提高較快。

（2）六大區(qū)域糧食作物生產(chǎn)布局變化情況

1978年，我國六大區(qū)域的糧食作物產(chǎn)量最多的是華中地區(qū)，其次是華北地區(qū)、西南地區(qū)、東南地區(qū)、東北地區(qū)和西北地區(qū)。隨著改革開放的推進(jìn)，各個(gè)產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)情況發(fā)生了巨大的變化，直接改變了我國的糧食生產(chǎn)布局（見圖3）。2017年，華中地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的比重為23.84 %，是我國糧食產(chǎn)量最高的地區(qū)。華北、東北、西南、西北和東南地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國糧食產(chǎn)量的比重分別為24.16%、21%、13.8%、13.4%和3.8%。其中，東南區(qū)是全國六大區(qū)域中唯一一個(gè)糧食總產(chǎn)量下降的區(qū)域。

圖3 我國六大地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重變動圖（1978—2017年）

2. 區(qū)域食物自給率不均，東北、華北、華中地區(qū)較高，西南、東南地區(qū)較低

本研究把食物分為三個(gè)層次，一是口糧，包括稻谷和小麥；二是谷物，包括稻谷、小麥和玉米；三是糧食，包括口糧和將肉蛋奶折算為飼料糧的部分。根據(jù)課題組的測算，2015年全國人均消費(fèi)量，口糧為248 kg/人、谷物為424 kg/人、糧食為450 kg/人。以此測算出的各區(qū)域口糧、谷物和糧食的產(chǎn)需缺口和自給率見表1。可以看出，我國區(qū)域食物自給率分布不均，東北、華北、西北地區(qū)較高，華中、西南、東南地區(qū)較低。西南、西北、東南地區(qū)口糧自給率小于1；華中、西南、東南地區(qū)谷物自給率小于1；除東北外其他地區(qū)糧食自給率均小于1；華中、西南、東南地區(qū)食物自給率小于1。

表1 2017年我國各區(qū)域口糧、谷物、糧食和食物自給率%

3. 谷物各品種消費(fèi)的區(qū)域特征明顯

稻谷消費(fèi)主要集中于華東、中南和西南地區(qū)，玉米主要集中在中南、華東和西南地區(qū)，小麥主要集中于華東、中南和華北地區(qū)。

從區(qū)域看，受飲食習(xí)慣等因素影響，稻谷消費(fèi)主要集中于華東、中南和西南地區(qū)，2000—2017年，三個(gè)地區(qū)消費(fèi)比重變化不大，始終在80%以上，但消費(fèi)數(shù)量減少41.77%；玉米消費(fèi)主要集中在中南、華東和西南地區(qū)，消費(fèi)量增加188.84%，消費(fèi)比重增加8.88%；小麥消費(fèi)主要集中于華東、中南和華北地區(qū)，三個(gè)地區(qū)消費(fèi)量占比為70.99%，中南地區(qū)小麥消費(fèi)逐漸減少。

4. 糧食區(qū)域供需不平衡加劇，流通格局發(fā)生重大改變

我國糧食區(qū)域供需格局發(fā)生變化，出現(xiàn)了生產(chǎn)更加集中、產(chǎn)銷加劇分化的局面，這種分化使得原本省內(nèi)和地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)銷銜接轉(zhuǎn)化為跨省、跨地區(qū)的產(chǎn)銷平衡，最終導(dǎo)致區(qū)域性糧食流通格局由“南糧北運(yùn)”向“北糧南運(yùn)”的轉(zhuǎn)變，并且這一格局在進(jìn)一步增強(qiáng)。三種類型糧食流通區(qū)域基本形成，六大跨省物流通道保障區(qū)域產(chǎn)銷平衡。目前，全國已經(jīng)形成三個(gè)類型的糧食流通區(qū)域：糧食凈輸出地區(qū)，包括東北地區(qū)和黃淮海地區(qū)；稻谷輸出區(qū)和玉米輸入?yún)^(qū)，包括長江中下游地區(qū)（湖北、湖南、江西，以及江蘇北部和安徽南部），既是稻谷輸出區(qū)，又是玉米輸入?yún)^(qū)；糧食凈輸入地區(qū)，包括東南沿海地區(qū)、華南地區(qū)、京津地區(qū)。我國重點(diǎn)建設(shè)六條主要跨省糧食物流通道，保障區(qū)域間糧食產(chǎn)銷平衡。糧食流出通道為：東北地區(qū)（內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江）糧食（玉米、大豆和稻谷）流出通道、黃淮海地區(qū)（河北、河南、山東、安徽）小麥流出通道、長江中下游地區(qū)(四川、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇)稻谷流出通道，匯集了全國14個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)的糧食；糧食流入通道為：華東沿海主銷區(qū)糧食流入通道、華南主銷區(qū)糧食流入通道、長江中下游玉米流入通道以及京津主銷區(qū)糧食流入通道。

三、 綠色化國際化背景下區(qū)域食物安全面臨問題

（一）區(qū)域食物安全中存在的普遍性問題

1. 農(nóng)產(chǎn)品普遍國際競爭力不足

當(dāng)前我國積極推動新型開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正在主動融入并適應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則。但是我國農(nóng)產(chǎn)品成本和價(jià)格普遍不具有競爭力，品質(zhì)競爭力仍然不高。近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上漲，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剛性上升。并且優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)難以滿足需求，品質(zhì)競爭力不足。國內(nèi)大米品質(zhì)研究相對落后，優(yōu)異育種材料短缺。

2. 資源環(huán)境約束綠色發(fā)展日益趨緊

盡管科技貢獻(xiàn)率在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐年提高，但農(nóng)業(yè)發(fā)展長期靠拼資源、拼投入的粗放增長方式并沒有得到根本性改變，農(nóng)業(yè)資源短缺，開發(fā)過度、面源污染嚴(yán)重，局部地區(qū)存在農(nóng)藥殘留、重金屬等超標(biāo)現(xiàn)象，糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題越來越突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境受到嚴(yán)重污染，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。

（二）區(qū)域食物安全區(qū)域性主要問題

1. 各區(qū)域面臨不同模式資源環(huán)境制約綠色發(fā)展

盡管全國各地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都面臨著資源環(huán)境壓力日益加大，但是各個(gè)區(qū)域所面臨的資源環(huán)境問題各有不同。

（1）東北地區(qū)黑土地流失嚴(yán)重、地下水資源過度開發(fā)和地表徑流利用不足并存。根據(jù)水利部松遼水利委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，東北平原耕地黑土層已下降60～70 cm，水土流失嚴(yán)重。目前西遼河已超過水資源的承載力，黑龍江干流、綏芬河等水資源開發(fā)利用程度僅10%左右。

（2）華北地區(qū)地下水漏斗問題嚴(yán)重，適水農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)規(guī)模嚴(yán)重超過了水資源承載能力。華北平原灌溉節(jié)水技術(shù)推廣成效不足，需灌溉水較多的作物種植比例持續(xù)增加。目前，華北平原農(nóng)業(yè)規(guī)模遠(yuǎn)超過水資源可承載力，嚴(yán)重威脅區(qū)域灌溉農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（3）華中地區(qū)化肥農(nóng)藥的施用量不斷加大，土地污染嚴(yán)重。2015年華中地區(qū)化肥的施用量達(dá)到1.382×107t、農(nóng)藥使用量達(dá)到5.2×105t、農(nóng)用塑料薄膜使用量達(dá)到4.2×105t。耕地質(zhì)量整體下降，高產(chǎn)田逐年減少，中低產(chǎn)田不斷增加。

（4）西北地區(qū)自然環(huán)境制約，干旱缺水嚴(yán)重。西北地區(qū)資源性缺水和工程性缺水并存，水資源總量約占全國水資源總量的10%，用水粗放和管理無序?qū)е滤Y源過渡利用和不合理利用，放大了匱乏的水資源對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約作用。

（5）西南地區(qū)災(zāi)害多、耕地少、生態(tài)脆弱。西南地區(qū)常年受災(zāi)面積達(dá)6.294×106hm2，占耕地總面積的27.71%。而耕地總面積僅占土地總面積的9.6%，占全國耕地總面積的18.2%?？λ固氐孛埠褪蔀槲髂系貐^(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和食物安全的極大障礙，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，人地矛盾尖銳。

2. 西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的局面沒有得到根本改觀

西北、西南地區(qū)較低的投入水平制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提升，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展正處于起步階段，基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展滯后、體系不全。西北地區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)機(jī)械投入及機(jī)耕比例無明顯提高，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田規(guī)劃建設(shè)面積占耕地比例不足。信息化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐作用尚未充分顯現(xiàn)，現(xiàn)代種業(yè)自主創(chuàng)新能力不足，農(nóng)技推廣體系不健全，科技示范體系成果并不顯著。

3. 食物安全區(qū)域間協(xié)同發(fā)展問題仍然存在

（1）利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全擴(kuò)大食物安全區(qū)域間不平衡

糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益分配不合理，主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)不增收。當(dāng)前由于種糧比較效益下降，糧食價(jià)格倒掛、糧食補(bǔ)貼機(jī)制不合理，而在目前直補(bǔ)資金來源結(jié)構(gòu)下，糧食補(bǔ)貼資金來源造成了主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了主銷區(qū)糧食安全成本的現(xiàn)象，致使糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)利益分配不均。

（2）種糧比較效益差放大區(qū)域食物安全發(fā)展利益差距

主產(chǎn)區(qū)糧食連年增產(chǎn)，但是種糧的比較收益卻在逐年下降，部分糧食價(jià)格下降，造成了增產(chǎn)不增收，農(nóng)民種糧積極性受損。大宗農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量不高，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與市場需求結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)不暢，造成大量農(nóng)產(chǎn)品積壓、價(jià)格下跌、增產(chǎn)不增收。

（3）協(xié)同調(diào)控機(jī)制不完善凸顯區(qū)域間食物安全保障矛盾

南方大量進(jìn)口：由于價(jià)格、品質(zhì)都缺乏競爭力，糧食主產(chǎn)區(qū)的玉米、小麥等大宗農(nóng)產(chǎn)品無法滿足主銷地區(qū)居民的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)升級的需要。北方大量入庫：而在過去的幾年間，隨著糧食需求的變化和供給的波動，華中等主銷地區(qū)糧食進(jìn)口總量呈上升趨勢，從2010年的9.855×106t上漲至2015年的1.798×107t。

四、區(qū)域食物安全供求變化趨勢和發(fā)展?jié)摿?/h2>

（一）區(qū)域食物安全供求變化趨勢

東北地區(qū)食物全部供大于求，2030年稻谷面積可能突破1×108畝（1畝≈666.667 m2），2035年可調(diào)出糧食1.8×108t。華中地區(qū)食物產(chǎn)量增長較快，食物需求平穩(wěn)增長，口糧、蔬菜和水產(chǎn)品可以大量調(diào)出。東南沿海地區(qū)食物供求緊平衡，糧食和奶類自給率降至30%以下，糧食缺口將在2035年達(dá)到7.625×107t，蔬菜、水果和水產(chǎn)品可以大量外調(diào)。西南地區(qū)口糧從凈調(diào)出區(qū)變?yōu)閮粽{(diào)入?yún)^(qū)，非糧食食物供給大幅增加，食物需求增長平穩(wěn)，蔬菜水果可以大量調(diào)出。西北地區(qū)食物供給增長緩慢，口糧自給率呈下降趨勢需大量外調(diào)，蔬菜、水果和奶類可大量調(diào)出。

（二）綠色發(fā)展保障資源潛力分析

我國耕地資源南減北增總量基本持衡，但區(qū)域間差異大，耕地?cái)?shù)量有限，質(zhì)量以中等質(zhì)量為主，提升難度大，生產(chǎn)力提升空間非常有限，確保食物安全潛力不容樂觀。同時(shí)，“水減糧增”矛盾突出，水資源的缺乏已經(jīng)成為糧食作物生產(chǎn)的制約性因素，對我國糧食安全的可持續(xù)性造成巨大威脅[2]。

（三）應(yīng)對國際化沖擊經(jīng)濟(jì)潛力分析

1. 國家和地方農(nóng)業(yè)政策資金支持力度越來越大

黨和國家一直對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作高度重視，出臺了一系列利民惠民和幫扶“三農(nóng)”發(fā)展的政策。2004年開始增加各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，2005年開始全面減免農(nóng)業(yè)稅，2006年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2007年開始推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)來連續(xù)出臺了14個(gè)“中央1號文件”來關(guān)注“三農(nóng)”，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2. 勞動力數(shù)量減少，有效勞動投入不足

農(nóng)業(yè)勞動力是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，在機(jī)械化和技術(shù)水平一定的情況下，勞動力投入的數(shù)量和質(zhì)量直接影響一個(gè)地區(qū)糧食的生產(chǎn)能力。1978—2012年，我國農(nóng)業(yè)勞動力占農(nóng)村就業(yè)人口的比重一路下降，呈現(xiàn)出穩(wěn)定的減少趨勢，這表明，有相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來，投向了收入更高的二三產(chǎn)業(yè)，而目前在我國的很多農(nóng)村中，留在糧食生產(chǎn)中的勞動力多為女性、兒童或者老人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力不足。

3. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障技術(shù)資源積累速度較快

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)裝備水平和機(jī)械化程度有了極大提高，2015年，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化率已超過62%，開始由“農(nóng)業(yè)機(jī)械化”逐步向“機(jī)械化農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)變。機(jī)械化生產(chǎn)的發(fā)展，有效提高了勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)度。在勞動力大量減少的情況下，農(nóng)業(yè)機(jī)械的投入可有效減緩糧食產(chǎn)業(yè)萎縮。

（四）綠色化區(qū)域食物安全保障環(huán)境潛力分析

1. 農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題突出，防治難度較大

工業(yè)“三廢”和城市生活污染向農(nóng)業(yè)農(nóng)村擴(kuò)散，全國土壤主要污染物超標(biāo)率為16.1%。鎘、汞、砷等重金屬不斷向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境滲透，污水灌溉帶來土壤重金屬超標(biāo)等問題。化肥農(nóng)藥利用率、秸稈綜合利用率、農(nóng)膜回收率、畜禽糞污有效處理率、農(nóng)村垃圾收集處理率和村莊污水處理率有待進(jìn)一步提高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染呈現(xiàn)局部向整體蔓延態(tài)勢，直接影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康[3]。

2. 生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境承載能力有限

西北和西南區(qū)生態(tài)環(huán)境相對脆弱、資源環(huán)境承載力有限，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱。隨著全球氣候變化的加劇，西北、西南大面積地區(qū)出現(xiàn)連年干旱，農(nóng)作物生長影響嚴(yán)重。農(nóng)田基本建設(shè)及水利設(shè)施建設(shè)力度不足；農(nóng)牧業(yè)投入產(chǎn)出效率下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難壓力增大。隨著退耕還林還草、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地生態(tài)“紅線”等政策的實(shí)施，區(qū)域食物安全的生態(tài)環(huán)境條件得到改善，也顯示出較大的食物生產(chǎn)的環(huán)境潛力。

（五）國際化背景區(qū)域食物保障綠色發(fā)展科技支撐潛力分析

1. 科技創(chuàng)新支撐農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力不斷增強(qiáng)

我國生物技術(shù)、信息技術(shù)發(fā)展迅速并不斷更新升級，先進(jìn)農(nóng)機(jī)具及其使用技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、分子育種等在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛應(yīng)用，雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等技術(shù)模式加快推廣普及，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供前所未有的技術(shù)支撐。農(nóng)業(yè)科技院校不斷增加，農(nóng)業(yè)科研實(shí)力不斷增加，農(nóng)業(yè)科技人才培育力度不斷加大，已初步形成農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新路子。

2. 農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率區(qū)域差異巨大，糧食增產(chǎn)科技優(yōu)勢明顯

通過近些年的科技創(chuàng)新，我國主要農(nóng)作物良種基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率為63.8%，森林覆蓋率為21.66%，2016年我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為56%，預(yù)計(jì)到2035年，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率將進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入到更加依靠科技進(jìn)步的新階段。

五、區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想

（一）總體目標(biāo)

食物供給保障能力穩(wěn)步提高。到2025年、2035年，我國谷物總產(chǎn)分別達(dá)到6.16×108t、6.23×108t，播 種 面 積 分 別 降 至9.8×107hm2、9.7×107hm2，單 產(chǎn) 分 別 增 至6281.39 kg/hm2、6428.72 kg/hm2；2025年、2035年糧食總產(chǎn)分別達(dá)到6.75×108t、6.89×108t，播種面積分別降至1.181×108hm2、1.173×108hm2，單產(chǎn) 分 別 增至5717.96 kg/hm2、5874.23 kg/hm2；到2025年、2035年，豬肉總產(chǎn)量將達(dá)到5.7×107t、6.234×107t，雞蛋總產(chǎn)量分別為3.488×107t、3.696×107t，奶類總產(chǎn)量分別為4.195×107t、5.014×107t。未來園藝作物、經(jīng)濟(jì)作物總產(chǎn)出保持持續(xù)增長態(tài)勢，面積基本穩(wěn)定或有所縮減，主要依靠單產(chǎn)提升實(shí)現(xiàn)總量增加，供求基本平衡，產(chǎn)品自給有余[4]。

產(chǎn)品質(zhì)量安全水平全面提升。到2025年，糧食生產(chǎn)全部達(dá)到無公害及以上標(biāo)準(zhǔn)，40%～60%的糧食生產(chǎn)達(dá)到綠色食品標(biāo)準(zhǔn)，20%～30%的糧食生產(chǎn)達(dá)到有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)。到2035年，全面建成供給穩(wěn)定、產(chǎn)品高端、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、標(biāo)準(zhǔn)健全、體系完備、監(jiān)管到位的糧食數(shù)量質(zhì)量安全保障體系。

科技支撐與物質(zhì)裝備水平顯著提升。增強(qiáng)科技對食物增產(chǎn)增收的支撐能力，到2035年，良種覆蓋率穩(wěn)定在98%以上；農(nóng)業(yè)科技入戶率、農(nóng)業(yè)信息化覆蓋率均達(dá)到100%；農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率提升到75%。農(nóng)機(jī)裝備水平逐步增強(qiáng)，2035年農(nóng)機(jī)總動力達(dá)到2×109kW。

資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展水平明顯提高。逐步提升耕地產(chǎn)出水平和化肥農(nóng)藥投入資源的利用效率，到2035年，每立方米水產(chǎn)糧食達(dá)到2.0 kg；糧食單產(chǎn)達(dá)到6750 kg/hm2；農(nóng)田有效灌溉率達(dá)到65%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到90%，規(guī)?；B(yǎng)殖廢棄物綜合利用率提升至785%，農(nóng)業(yè)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%，農(nóng)膜回收率達(dá)到100%，廢棄農(nóng)藥包回收率達(dá)到80% [5]。

（二）整體思路

1. 糧食安全“紅線”與區(qū)域生產(chǎn)“底線”雙線約束機(jī)制

糧食安全是食物安全的重點(diǎn)，也是“紅線”，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域食物安全，既要保證糧食安全“紅線”，也要保證區(qū)域生產(chǎn)“底線”。我國口糧、谷物和糧食的自給率應(yīng)保證在95%、90%和80%以上，確保糧食總產(chǎn)在6×108t以上。為實(shí)現(xiàn)紅線約束機(jī)制功能，要在資源環(huán)境承載適度前提下，穩(wěn)定北方糧食保障功能。適當(dāng)發(fā)揮南方經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢，恢復(fù)南方區(qū)域食物自給保障能力水平。開創(chuàng)多模式發(fā)展，拓展西部農(nóng)業(yè)大食物保障功能。同時(shí)建立區(qū)域生產(chǎn)“底線”約束機(jī)制。東北地區(qū)著重保護(hù)東北黑土地資源；華北地區(qū)則圍繞“節(jié)水優(yōu)先”和確?！翱诩Z絕對安全”兩大戰(zhàn)略重點(diǎn)開展工作；華中地區(qū)要基本建立以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為基礎(chǔ)、以“兩區(qū)”為支撐的產(chǎn)能保障格局，提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；東南沿海地區(qū)確立“穩(wěn)定基本供給、轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)增加總量”的目標(biāo)；西南地區(qū)則以保護(hù)長江上游生態(tài)屏障和可持續(xù)發(fā)展為前提，穩(wěn)定地區(qū)適種產(chǎn)品生產(chǎn)；西北地區(qū)需要鞏固退耕還林還草成果，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水、耕地質(zhì)量保育、草畜產(chǎn)業(yè)能力提升等重點(diǎn)工程，保障良好生態(tài)，確保區(qū)域糧食安全、畜產(chǎn)品自給有余。

2. 中央政府頂層再配置再平衡機(jī)制

從再配置再平衡機(jī)制出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，需建立主產(chǎn)區(qū)中央一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，設(shè)立全國新型青年職業(yè)農(nóng)民種糧專項(xiàng)資金等。強(qiáng)化財(cái)政政策協(xié)調(diào)區(qū)域食物生產(chǎn)的功能，對糧食和畜牧大縣加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，支持食物生產(chǎn)大縣發(fā)展。擴(kuò)大食物生產(chǎn)大縣獎勵額度，制定差異化、制度化的動態(tài)變動方案，穩(wěn)定、提升大縣生產(chǎn)積極性。組建一批現(xiàn)代化的青年種糧大戶隊(duì)伍，促進(jìn)我國糧食生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營。

3. 食物主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)協(xié)作共贏機(jī)制

基于當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間的利益分配不均問題，建議構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)政府購銷合作機(jī)制，同時(shí)探索建立多元化市場化產(chǎn)銷合作模式。鼓勵食物產(chǎn)銷區(qū)政府間簽訂產(chǎn)銷合作協(xié)議，開展食物購銷合作。此外，依托當(dāng)前的對口幫扶制度構(gòu)架，鼓勵政府間積極開展合作，實(shí)現(xiàn)食物安全的區(qū)域協(xié)作共贏。

（三）主要戰(zhàn)略

現(xiàn)階段我國區(qū)域食物安全面臨的主要矛盾，不是總量問題，更多是結(jié)構(gòu)性矛盾和市場競爭力下降的問題；不是短期內(nèi)生產(chǎn)能力不足的問題，更多是資源環(huán)境壓力巨大和發(fā)展不可持續(xù)的問題；不是局部單一問題，更多是區(qū)域間食物發(fā)展不平衡不充分的問題。

一是實(shí)施區(qū)域大食物安全戰(zhàn)略。適應(yīng)現(xiàn)代社會食物消費(fèi)觀念新變化與國家營養(yǎng)健康指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，逐步確立新型大食物安全觀，以提升質(zhì)量營養(yǎng)為核心，著眼于區(qū)域居民食物營養(yǎng)健康以及膳食結(jié)構(gòu)合理搭配的多樣化需求，加快構(gòu)建以確?？诩Z絕對安全為基礎(chǔ)、區(qū)域優(yōu)勢食物特色開發(fā)的區(qū)域現(xiàn)代食物產(chǎn)業(yè)體系，變基本保障型為優(yōu)質(zhì)供給型發(fā)展，強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)質(zhì)食品供應(yīng)保障能力，促進(jìn)區(qū)域食物生產(chǎn)、消費(fèi)與營養(yǎng)、健康的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是實(shí)施區(qū)域全產(chǎn)業(yè)鏈融合戰(zhàn)略。延長產(chǎn)業(yè)鏈，培育壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，加快種養(yǎng)加一體化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同體系和三產(chǎn)融合產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動區(qū)域種養(yǎng)業(yè)與加工、流通等環(huán)節(jié)相銜接，區(qū)域農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、文化教育產(chǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)深度融合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一二三產(chǎn)業(yè)深度融合和食物全鏈條增值。

三是實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。以發(fā)揮比較優(yōu)勢為出發(fā)點(diǎn)，立足區(qū)域資源稟賦和要素潛力，依托糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)“三區(qū)”建設(shè)，明確區(qū)域食物的發(fā)展定位與主攻方向，推動生產(chǎn)要素在空間和產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)化配置，加快形成區(qū)域特色鮮明、產(chǎn)業(yè)分工合理、產(chǎn)業(yè)體系完備的現(xiàn)代食物區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

四是實(shí)施區(qū)域綠色可持續(xù)戰(zhàn)略。落實(shí)最嚴(yán)格的資源管控措施，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)力度，發(fā)揮區(qū)域資源利用效率和生產(chǎn)潛力，推廣農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式，依托青山綠水發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，通過優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)機(jī)制倒逼產(chǎn)品品質(zhì)提升，推動形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質(zhì)量安全的區(qū)域現(xiàn)代食物綠色發(fā)展新格局。

五是實(shí)施區(qū)域國際化開放戰(zhàn)略。合理利用國內(nèi)、國外“兩個(gè)市場”與“兩種資源”，利用區(qū)域比較優(yōu)勢參與國際經(jīng)濟(jì)分工，加大糧食定價(jià)的國際話語權(quán)，實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，圍繞“一帶一路”倡議實(shí)施，參與全球農(nóng)業(yè)競爭合作，提升糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，加快形成開放合作、互惠共贏的區(qū)域現(xiàn)代食物國際化發(fā)展新格局。

六、對策建議

我國主要食物的成本、價(jià)格和品質(zhì)普遍競爭力不強(qiáng)。同時(shí)，資源環(huán)境約束偏緊，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)與科技利用不足并存。黨的“十九大”報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)是確保食物安全，應(yīng)將食物安全戰(zhàn)略融入鄉(xiāng)村振興的具體工作。

（一）落實(shí)各級政府食物安全保障及環(huán)境保護(hù)雙責(zé)任

為實(shí)現(xiàn)“青山綠水就是金山銀山”和區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)制定各級政府環(huán)境保護(hù)和食物安全雙責(zé)任制，從而明確各級政府的責(zé)任與義務(wù)。建議在行政手段與經(jīng)濟(jì)措施相結(jié)合的基礎(chǔ)上，制定完善的評價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)，將區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理情況作為考核政府工作成果的重要內(nèi)容。

（二）合理規(guī)劃和統(tǒng)籌區(qū)域重大專項(xiàng)資金支持確保食物生產(chǎn)的資金投入

合理規(guī)劃并制定系統(tǒng)的區(qū)域農(nóng)業(yè)重大專項(xiàng)資金整體框架，統(tǒng)籌安排中央和地方的財(cái)政資金以及各類非公資本，合理分配各區(qū)域重大項(xiàng)目和工程的資金支持規(guī)模。確保財(cái)政資金落實(shí)到位，監(jiān)督有據(jù)可依，保障資金投入確實(shí)有效益產(chǎn)出。

（三）培育新型經(jīng)營主體確保食物生產(chǎn)的人力資本投入

應(yīng)從實(shí)施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程、支持新型經(jīng)營主體參與“兩區(qū)”建設(shè)等方面入手，著力培育一批示范家庭農(nóng)場、示范合作社和示范農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，使這些示范主體能夠成為規(guī)范運(yùn)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和帶動農(nóng)民的標(biāo)桿和骨干，也成為我國食物安全的中流砥柱。

（四）以質(zhì)量興農(nóng)帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

以質(zhì)量興農(nóng)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。通過整建制的方式推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化綠色生產(chǎn)，確保農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)穩(wěn)定在較高水平。同時(shí)完善市場機(jī)制，建立“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”商業(yè)信用體系，激勵生產(chǎn)中高端農(nóng)產(chǎn)品[6]。

（五）加強(qiáng)合作充分發(fā)揮“一帶一路”沿線國家食物安全保障優(yōu)勢政策

充分利用“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展。建立邊境農(nóng)業(yè)自由貿(mào)易區(qū)，設(shè)立跨境農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目綜合服務(wù)中心，提供跨境農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)。鼓勵建立多種新型跨境貿(mào)易交易方式，實(shí)現(xiàn)市場交易方式的多元化和現(xiàn)代化。

（六）創(chuàng)新推進(jìn)適水、節(jié)水的水資源政策，落實(shí)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展理念

為了充分發(fā)揮華北地區(qū)的糧倉作用和西北地區(qū)生態(tài)安全屏障作用，應(yīng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、適水種養(yǎng)、差別用水、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t。調(diào)整目前的節(jié)水限采補(bǔ)貼政策，堅(jiān)持推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，研發(fā)節(jié)水適水作物，通過提高農(nóng)業(yè)水利用效率促進(jìn)區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展，確保區(qū)域食物安全可持續(xù)發(fā)展。

（七）落實(shí)專項(xiàng)治理行動，加快土壤治理和修復(fù)

要不斷加大對東北黑土地的保護(hù)力度和華中重金屬污染土壤的治理力度。推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在重度污染地區(qū)實(shí)行退耕、休耕，在輕中度污染區(qū)實(shí)施以農(nóng)藝技術(shù)為主的修復(fù)治理，改種其他經(jīng)濟(jì)作物。