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在取消省界收費(fèi)站工作推進(jìn)過程中，公眾對相關(guān)的法律問題，甚至對交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部仍存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)。本文對此進(jìn)行了分析，以便統(tǒng)一認(rèn)識，助力取消省界收費(fèi)站相關(guān)工作順利推進(jìn)。

郭志強(qiáng) 攝

自李克強(qiáng)總理在今年兩會政府工作報(bào)告中提出“兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)，減少擁堵、便利群眾”的要求后，在交通運(yùn)輸部的指導(dǎo)和省級人民政府交通運(yùn)輸主管部門的大力支持下，全國取消高速公路省界收費(fèi)站工作一直緊鑼密鼓、有序推進(jìn)。不容忽視的是，在此項(xiàng)工作推進(jìn)過程中，公眾對取消省界收費(fèi)站的相關(guān)法律問題，甚至對交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部仍存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)。對此，筆者將進(jìn)行針對性的分析，以便統(tǒng)一認(rèn)識，助力取消省界收費(fèi)站相關(guān)工作順利推進(jìn)。

四個(gè)關(guān)系，務(wù)必厘清

在取消省界收費(fèi)站的過程中，需要厘清以下四個(gè)關(guān)系。

取消省界收費(fèi)站與收費(fèi)公路收費(fèi)的關(guān)系

傳統(tǒng)收費(fèi)站具有四大特征：一是有土建結(jié)構(gòu)，即人們通常所說的物理收費(fèi)站；二是有能夠計(jì)量車輛行駛里程的設(shè)備并完成相應(yīng)功能；三是有計(jì)算收費(fèi)的設(shè)備并完成相應(yīng)功能；四是配備收費(fèi)員并完成收費(fèi)功能。但近年來，隨著科技的發(fā)展和支付方式的現(xiàn)代化，除第一項(xiàng)特征外，其他三項(xiàng)都或多或少發(fā)生了一些變化：第二、三項(xiàng)的部分功能通過融合算法移至系統(tǒng)的后臺，前裝只承擔(dān)監(jiān)視并計(jì)量的功能；ETC通道已實(shí)現(xiàn)無人收費(fèi)，第四項(xiàng)功能發(fā)生了很大變化。

在取消省界收費(fèi)站后，高速公路的收費(fèi)特征還將發(fā)生以下變化：傳統(tǒng)收費(fèi)站的物理特征將消失；計(jì)程和計(jì)費(fèi)的功能將統(tǒng)一移至后臺；收費(fèi)功能將移至高速公路進(jìn)出口。為了自動(dòng)讀取車輛信息和通行路徑，則需要建設(shè)ETC門架系統(tǒng)，主要包含ETC路側(cè)天線和高清車牌識別系統(tǒng)，為出口收費(fèi)提供依據(jù)。

可見，取消省界收費(fèi)站并不等于高速公路不收費(fèi)，收費(fèi)公路收費(fèi)的性質(zhì)并未改變，只是高速公路收費(fèi)的特征將發(fā)生一些變化。

批準(zhǔn)設(shè)置收費(fèi)站的法規(guī)制度與取消省界收費(fèi)站的關(guān)系

《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第六十四條規(guī)定，收費(fèi)公路設(shè)置車輛通行費(fèi)的收費(fèi)站，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)?？缡　⒆灾螀^(qū)、直轄市的收費(fèi)公路設(shè)置車輛通行費(fèi)的收費(fèi)站，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定；協(xié)商不成的，由國務(wù)院交通主管部門決定。

《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》）第十二條規(guī)定，收費(fèi)公路收費(fèi)站的設(shè)置，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列規(guī)定審查批準(zhǔn)：（一）高速公路以及其他封閉式的收費(fèi)公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費(fèi)站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設(shè)置收費(fèi)站的除外。（二）非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里。

向文濤 攝

上述規(guī)定作為批準(zhǔn)設(shè)置收費(fèi)站的法規(guī)制度，是否成為取消省界收費(fèi)站的障礙？筆者認(rèn)為，第十三屆全國人大二次會議通過了國務(wù)院政府工作報(bào)告，意味著全國人大同意取消省界收費(fèi)站，以及《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的省、自治區(qū)、直轄市人民政府關(guān)于設(shè)置省界收費(fèi)站的行政審批權(quán)，國務(wù)院交通主管部門的行政決定權(quán)不再行使?？梢?，批準(zhǔn)設(shè)置收費(fèi)站的法規(guī)制度不會成為取消省界收費(fèi)站的障礙，而推進(jìn)取消省界收費(fèi)站也無需修改上述規(guī)定。

安裝ETC通行卡與公民交費(fèi)方式選擇權(quán)的關(guān)系

將ETC通行卡作為全面實(shí)行通行車輛身份唯一性識別和行駛路徑記錄的工具，是否涉嫌剝奪社會公眾交費(fèi)方式的選擇權(quán)？公民是否有選擇傳統(tǒng)方式交費(fèi)的權(quán)利？筆者認(rèn)為，雖然高速公路具有公共屬性，但高速公路使用人與經(jīng)營管理者之間是合同關(guān)系，屬于平等主體之間的民事關(guān)系，ETC通行卡是兩者之間合同建立的憑證。當(dāng)然，與其他消費(fèi)方式一樣，公民應(yīng)該有選擇傳統(tǒng)方式交費(fèi)的權(quán)利。因此，在取消省界收費(fèi)站的制度設(shè)計(jì)中，明確要求在高速公路收費(fèi)出入口預(yù)留一個(gè)人工收費(fèi)通道，實(shí)際上保留了公民交費(fèi)方式的選擇權(quán)。當(dāng)然，由于現(xiàn)在發(fā)行的ETC通行卡比以前發(fā)行的收費(fèi)卡更為先進(jìn)，走ETC通道會比人工收費(fèi)通道更便捷、更高效。

“公路計(jì)程裝置”與“虛擬收費(fèi)站”的關(guān)系

為了自動(dòng)讀取車輛信息和通行路徑，需要建設(shè)ETC門架系統(tǒng)。一些省、自治區(qū)、直轄市在試點(diǎn)或推行中，將這些有電子感應(yīng)功能的龍門架上的高清視頻卡口系統(tǒng)，稱之為“虛擬收費(fèi)站”。不少生產(chǎn)廠家也按照這一說法，生產(chǎn)所謂“虛擬收費(fèi)站”設(shè)備設(shè)施。但筆者認(rèn)為，這一叫法不準(zhǔn)確。從技術(shù)角度看，這些高清視頻卡口系統(tǒng)只是自動(dòng)識別進(jìn)站車輛信息和通行路徑，不能完全完成后臺計(jì)量計(jì)費(fèi)的“深度學(xué)習(xí)”，因此不具有收費(fèi)站的功能。

實(shí)際上，從同類情況對比看，電費(fèi)表、水費(fèi)表都有計(jì)費(fèi)工具，因此可以將ETC通行卡視為高速公路的計(jì)量設(shè)施。對此，筆者建議參考《中華人民共和國電力法》第三十一條“用戶應(yīng)當(dāng)安裝用電計(jì)量裝置”和《中華人民共和國水法》第四十九條“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量”的方法，對這些設(shè)備設(shè)施統(tǒng)一采用“公路計(jì)程裝置”名稱，停止使用“虛擬收費(fèi)站”名稱。

優(yōu)化政策，統(tǒng)一管制

目前，取消省界收費(fèi)站不存在法規(guī)制度障礙，但摩托車、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛行駛高速公路，以及高速公路通行費(fèi)減免政策等具體問題依然需要做出調(diào)整。

摩托車行駛高速公路的管制

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的規(guī)定，高速公路上并沒有禁止摩托車通行，只是規(guī)定了摩托車的最高限速值不得超過每小時(shí)80公里。此外，海南省高速公路沒有出入口控制系統(tǒng)，部分省、自治區(qū)、直轄市的高速公路進(jìn)口也是開放的，因此完全禁止摩托車在高速公路上行駛，將遭遇執(zhí)法困境。

夏睿徳 攝

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動(dòng)車采取限制通行、禁止通行等措施?？梢?，對于摩托車在高速公路上行駛，可以按照交通管制制度，采取限制通行的措施，但必須由公安機(jī)關(guān)交通管理部門來采取相關(guān)措施。

取消省界收費(fèi)站后，如果由各地對摩托車行駛高速公路實(shí)施管制，顯然難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槟壳暗胤搅⒎ǖ囊恍┲贫葍?nèi)容各有不同，例如有的地方允許摩托車行駛高速公路，有的地方則不允許。但隨著省界收費(fèi)站的取消，不可能完全禁止摩托車行駛高速公路，因此各地必然無法實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法。

筆者建議，關(guān)于摩托車行駛高速公路的問題，應(yīng)按照封閉高速公路和非封閉高速公路實(shí)施分類管理。對封閉的高速公路，可以采取限制通行的管制措施；對非封閉的高速公路，則不采取限制通行的管制措施。如確實(shí)需要對摩托車行駛高速公路采取管制措施時(shí)，應(yīng)由公安部統(tǒng)一進(jìn)行，地方不再實(shí)施。

危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛行駛高速公路的管制

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對機(jī)動(dòng)車載運(yùn)爆炸物品、易燃易爆化學(xué)物品以及劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品，實(shí)施限制許可，并進(jìn)行“三指定”及相關(guān)管理，即按照指定的時(shí)間、路線、速度行駛，懸掛警示標(biāo)志并采取必要的安全措施。

根據(jù)《中華人民共和國反恐怖主義法》的規(guī)定，對危險(xiǎn)化學(xué)品、民用爆炸物品，國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級人民政府根據(jù)需要，在特定區(qū)域、特定時(shí)間，可以決定對運(yùn)輸實(shí)施管制。

根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，未經(jīng)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的車輛不得進(jìn)入危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛限制通行的區(qū)域。危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車輛限制通行的區(qū)域由縣級人民政府公安機(jī)關(guān)劃定，并設(shè)置明顯的標(biāo)志。違反這一規(guī)定由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處5萬元以上10萬元以下的罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

取消省界收費(fèi)站后，如果由各地對危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛行駛高速公路實(shí)施管制，已難以實(shí)現(xiàn)。筆者建議，如確實(shí)需要對危險(xiǎn)物品運(yùn)輸車輛行駛高速公路采取管制措施時(shí)，應(yīng)由國務(wù)院有關(guān)主管部門統(tǒng)一進(jìn)行，地方不再實(shí)施。

清理整頓高速公路通行費(fèi)減免政策

目前，全國高速公路車輛通行費(fèi)減免政策可謂五花八門，大致有以下幾種：ETC普惠、特定路段優(yōu)惠、特定時(shí)段優(yōu)惠、國際標(biāo)準(zhǔn)集裝箱優(yōu)惠、年票月票包交，遞遠(yuǎn)遞減優(yōu)惠、累計(jì)里程優(yōu)惠、特定出入口優(yōu)惠、民族節(jié)日優(yōu)惠、路段（路政執(zhí)法）工作車免費(fèi)、政府購買服務(wù)等。取消省界收費(fèi)站后，各地不宜再繼續(xù)實(shí)施原來的各項(xiàng)減免優(yōu)惠政策。對此，筆者建議分三類，對現(xiàn)行高速公路通行費(fèi)減免政策進(jìn)行清理整頓：

一是違反法律法規(guī)、沒有行政法規(guī)依據(jù)的地方性車輛通行費(fèi)減免政策，具體包括：違反《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，沒有其他國務(wù)院規(guī)定依據(jù)的地方性車輛通行費(fèi)減免政策；違反《反壟斷法》規(guī)定設(shè)定的歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及歧視性價(jià)格、排除限制競爭的規(guī)定，針對本地企業(yè)、本地貨物等特定市場主體出臺的妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的地方性車輛通行費(fèi)減免政策。

二是需要停車接受人工查驗(yàn)、無法實(shí)現(xiàn)不停車快捷通行的地方性車輛通行費(fèi)減免政策。

三是影響跨省車輛正常收費(fèi)的地方性車輛通行費(fèi)減免政策。

相關(guān)法規(guī)，亟待完善

取消省界收費(fèi)站，必然會對國家、行業(yè)及地方相關(guān)政策法規(guī)帶來影響，因此需要不斷完善相關(guān)政策法規(guī)。

完善國家和行業(yè)政策法規(guī)

需要在總結(jié)取消省界收費(fèi)站工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷完善國家和行業(yè)相關(guān)政策法規(guī)，推進(jìn)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法規(guī)和政策中相關(guān)制度內(nèi)容適時(shí)出臺。例如在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂時(shí)，增加“收費(fèi)高速公路實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。車輛免費(fèi)安裝車載裝置，全面實(shí)行通行車輛身份的唯一性識別和行駛路徑記錄，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)，提高通行效率和服務(wù)水平”的規(guī)定等。

完善地方政策法規(guī)

目前，一些地方的摩托車、通行費(fèi)減免等相關(guān)政策法規(guī)是建立在原來有形物理收費(fèi)站基礎(chǔ)上的，與取消省界收費(fèi)站后的變化不相協(xié)調(diào)。因此，建議盡快對地方相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行廢、改、立、釋。

通過完善國家、行業(yè)及地方相關(guān)政策法規(guī)，為取消省界收費(fèi)站及后續(xù)工作開展提供更好的法治保障，助力交通運(yùn)輸事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。