文/夏春勝

糧食安全問題不僅涉及社會穩(wěn)定，也關(guān)系國家安危。當(dāng)前我國糧食單產(chǎn)顯著提高，總產(chǎn)穩(wěn)步增長，儲備能力持續(xù)增強(qiáng)，應(yīng)急供應(yīng)體系不斷健全，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提升，取得了舉世矚目的巨大成就，很好地發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“壓艙石”作用。但隨著我國人口總量持續(xù)增加，糧食消費剛性增長，土地資源和生態(tài)環(huán)境約束趨緊，糧食供需將長期處于緊平衡狀態(tài)。加之當(dāng)前國際形勢復(fù)雜、貿(mào)易保護(hù)主義蔓延，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，保障國家糧食安全和市場穩(wěn)定，建立更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系具有特殊重要的意義。筆者結(jié)合江蘇實際，就如何扛穩(wěn)糧食安全重任作一論述。

一、江蘇糧食供需基本情況

（一）糧食產(chǎn)需有余。2018 年全省糧食播種面積8214 萬畝，同比增加104 萬畝；平均畝產(chǎn)445.6公斤，同比增加9.1 公斤；總產(chǎn)732 億斤，同比增加23.6 億斤，居歷史首位。其中小麥產(chǎn)量257.8 億斤，稻谷產(chǎn)量391.6 億斤，同比分別增加23.6 億斤、6.6 億斤。全省消費總量712 億斤，產(chǎn)需盈余20億斤，自給率103%，產(chǎn)需形勢總體較好。稻麥兩大品種合計盈余271 億斤，同比增加24.6 億斤，口糧自給率達(dá)到214%。

（二）品種結(jié)構(gòu)差異較大。江蘇省糧食產(chǎn)需有余，但品種結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，結(jié)構(gòu)性短缺特征明顯。玉米、大豆等飼料用糧和工業(yè)用糧產(chǎn)量較少，產(chǎn)需缺口較大，需要通過進(jìn)口和省外購進(jìn)方式解決。2018年，全省玉米缺口82 億斤，同比增加5 億斤；大豆產(chǎn)需缺口143 億斤，同比增加42 億斤。另外，江蘇省糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)持續(xù)向蘇北集中趨勢，蘇北五市糧食產(chǎn)量占全省64.3%，同比增加1.7 個百分點，產(chǎn)需盈余151 億斤；蘇南五市糧食產(chǎn)量占全省11.6%，比上年減少1 個百分點，產(chǎn)需缺口達(dá)170.2 億斤。

（三）省外購進(jìn)量和進(jìn)口量增多。2018 年，全省進(jìn)口糧食403 億斤，同比增加20 億斤，其中大豆進(jìn)口357.2 億斤，增幅17.9%。玉米省外購進(jìn)169億斤，同比增加21.8億斤；大豆省外購進(jìn)90.2 億斤，同比增加3.8 億斤。省外購進(jìn)量和進(jìn)口量的增多，反映出全省加工業(yè)需求旺盛和居民飲食結(jié)構(gòu)的變化，也反映出江蘇省糧食供需平衡面臨較大壓力。

二、江蘇糧食安全面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）種糧比較效益偏低。一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上升，人工費、土地流轉(zhuǎn)費呈上升態(tài)勢，糧食生產(chǎn)成本上升幅度快于糧食價格上漲幅度，農(nóng)民種糧難以獲得合理利潤。另一方面，作為沿海發(fā)達(dá)省份，江蘇農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會多，對農(nóng)民種糧積極性也有影響。同時，農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不斷下降，地方政府重農(nóng)抓糧主動性也有所下降。

（二）資源環(huán)境約束加劇。江蘇資源稟賦不足，生態(tài)承載能力弱，人均耕地不足0.9 畝，遠(yuǎn)低于全國平均水平，耕地質(zhì)量呈下降趨勢，土壤板結(jié)、地力減弱比較普遍，土地后備資源嚴(yán)重不足；蘇北地區(qū)作為糧食主產(chǎn)區(qū)，依靠江水北調(diào)、淮水北調(diào)，多級提水灌溉成本很高，全省水資源分布與糧食生產(chǎn)布局不匹配；化肥、農(nóng)藥用量大，高于全國平均水平；資源環(huán)境的硬性約束趨緊，給糧食生產(chǎn)帶來壓力。

（三）種田勞動力知識技能偏低。一方面，年輕勞動力普遍不愿務(wù)農(nóng)，務(wù)農(nóng)勞動力年齡偏大，平均年齡在59歲左右，且大多體力較差、知識和技能偏低。另一方面，糧食生產(chǎn)的服務(wù)體系有待健全，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的輻射帶動能力不強(qiáng)，基層農(nóng)技推廣力量較為薄弱，“最后一公里”的問題沒有很好解決。在糧農(nóng)知識技能不高和公共服務(wù)不足雙重制約下，種好田、產(chǎn)好糧面臨著挑戰(zhàn)。

（四）潛在問題仍然較多。當(dāng)前全球貿(mào)易保護(hù)主義蔓延，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境日趨復(fù)雜，通過進(jìn)口保障國內(nèi)供給的不確定性明顯增加。同時，隨著收儲制度改革深入推進(jìn)，市場化收購特征明顯，社會主體作用增強(qiáng)，發(fā)生違規(guī)行為和農(nóng)民“賣糧難”的可能性增加。江蘇省小麥、水稻成熟和收購期正逢多雨季節(jié)，糧食水分含量容易高于國家標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)生霉變和損壞，對糧食收購也將產(chǎn)生一定影響。

三、更好扛穩(wěn)糧食安全重任的幾點想法

（一）糧食產(chǎn)銷區(qū)共同擔(dān)責(zé)，合力保障糧食安全。保障國家糧食安全是全國各?。▍^(qū)、市）的共同責(zé)任，不同地區(qū)由于資源稟賦、種植習(xí)慣不同，加上國家宏觀政策的引導(dǎo)，形成了目前的糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，說到底，屬于“革命分工”不同，但在保障國家糧食安全這個大目標(biāo)上，都負(fù)有同樣的責(zé)任。由于糧食行業(yè)利潤微薄，單位面積土地種糧產(chǎn)出遠(yuǎn)低于工業(yè)產(chǎn)出，因此，若沒有責(zé)任約束，各省特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份種糧積極性不高。而當(dāng)前的局面是，一方面糧食主產(chǎn)區(qū)由于種植面積大、產(chǎn)量高，建設(shè)任務(wù)往往較銷區(qū)更重，糧食主產(chǎn)區(qū)政府和種糧農(nóng)民抓糧食生產(chǎn)的積極性普遍不高；另一方面糧食主銷區(qū)忙于發(fā)展工業(yè)，在糧食安全問題上過度依賴產(chǎn)區(qū)。

糧食歸根到底是種出來的，只有千方百計保護(hù)好糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性，讓他們愿意種糧，糧食安全的基礎(chǔ)才能真正穩(wěn)固。糧食主銷區(qū)在實現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，在保障國家糧食安全方面也應(yīng)該作出更多努力、承擔(dān)更多義務(wù)。

一是在糧食生產(chǎn)、流通等方面對糧食主銷區(qū)作出明確要求，根據(jù)各地實際情況，提出糧食播種面積、自給率等指標(biāo)。這方面，蘇州市的做法可以作為參考，蘇州在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時（2018 年GDP 總量1.85 萬億元），始終把糧食安全擺在重要位置，自2005 年起，就著力建設(shè)百萬畝優(yōu)質(zhì)糧油、百萬畝園藝作物、百萬畝生態(tài)林地、百萬畝特色水產(chǎn)。糧食收購實行價外補貼，每斤補貼0.10 元。“十二五”期間，又通過地方立法，強(qiáng)化建設(shè)保護(hù)，優(yōu)質(zhì)水稻達(dá)到110.56 萬畝，糧食自給率穩(wěn)定在30%。

二是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政一般轉(zhuǎn)移支付的力度，調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府保護(hù)耕地、抓好糧食生產(chǎn)的積極性，同時降低糧食主產(chǎn)區(qū)涉糧建設(shè)項目的財政配套比例。

三是完善產(chǎn)銷合作利益激勵機(jī)制。鼓勵銷區(qū)企業(yè)到產(chǎn)區(qū)開展優(yōu)質(zhì)糧食訂單生產(chǎn)、收購、儲存和加工等業(yè)務(wù)，帶動產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵產(chǎn)區(qū)企業(yè)到銷區(qū)建立加工、銷售網(wǎng)絡(luò)，豐富銷區(qū)市場供應(yīng)，改變農(nóng)村賣原料、城市搞加工的格局。通過產(chǎn)銷銜接，讓種糧農(nóng)民分享到糧食加工環(huán)節(jié)的增值紅利，確保種糧有不錯的收益，提高農(nóng)民種糧積極性。南京市與淮安市簽訂60 萬畝優(yōu)質(zhì)糧食訂單收購協(xié)議（水稻50 萬畝、小麥10 萬畝），每年財政安排400 萬元補貼淮安市。蘇州市與宿遷市簽訂30 萬畝優(yōu)質(zhì)糧食訂單收購協(xié)議，并在鹽城、宿遷等市建立糧食異地儲備，實現(xiàn)了合作共贏。

（二）深化糧食收儲制度改革，守牢糧食安全底線。

一是增強(qiáng)最低收購價政策彈性。政策性收購?fù)衅鸬氖鞘袌鲂判?。如果沒有最低收購價政策，作為百價之基的糧食價格波動，一旦傳導(dǎo)到整個市場，對農(nóng)產(chǎn)品市場乃至整個市場的價格沖擊巨大，波及上下游產(chǎn)業(yè)鏈的負(fù)面作用不可低估。因此，在一定的時期內(nèi)仍應(yīng)繼續(xù)實施小麥、稻谷最低價收購，防止土地拋荒閑置、糧食供給大幅度波動。同時，政策調(diào)整力度不宜過大、過急、過陡、過頻，應(yīng)適當(dāng)放緩稻麥政策性收購價格降幅，給市場和企業(yè)消化的時間，以便做好各方面準(zhǔn)備，最終形成與市場相協(xié)調(diào)的最低收購價格。

二是探索市場化改革機(jī)制。從長遠(yuǎn)來看，稻谷、小麥最低收購價政策必須朝著建立市場導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制這個方向改革。糧食價格主要由市場形成，首先必須讓收儲價格更好反映市場供求，優(yōu)糧優(yōu)價，可高可低。同時，可根據(jù)國內(nèi)外糧食市場形勢變化，合理確定最低收購價格水平，消除最低收購價的市場干預(yù)和價格扭曲影響。完善市場化收購信貸政策，在信貸政策的制定上堅持分區(qū)指導(dǎo)的原則，充分考慮糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差異，結(jié)合地區(qū)區(qū)域信用環(huán)境差異，實行差別授權(quán)和因地制宜的信貸政策，避免政策要求上“一刀切”。構(gòu)建多層次農(nóng)業(yè)保險體系，開發(fā)符合農(nóng)民需求的保險產(chǎn)品，積極扶持優(yōu)質(zhì)稻麥保險險種，加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險體系，推動農(nóng)業(yè)保險由保成本向保收益轉(zhuǎn)變。優(yōu)化政策性糧食拍賣機(jī)制，國家有關(guān)部門在實施糧食拍賣時要把握拍賣時機(jī)、靈活拍賣價格，形成與最低收購價水平相匹配的拍賣價格動態(tài)機(jī)制，避免市場糧價大起大落。突然大量低于市場價的拍賣瀉庫，會導(dǎo)致企業(yè)虧損嚴(yán)重。

三是完善配套支持政策。把對農(nóng)戶的補貼和對種糧的補貼區(qū)分開來，“誰種補誰”；增加對農(nóng)業(yè)種植戶的扶持力度，適當(dāng)提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，減少成本增加、糧價下跌對農(nóng)民種糧積極性的影響。側(cè)重支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品及深加工農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，進(jìn)一步加大對種糧大戶的政策扶持力度，推動糧食種植規(guī)?；?、集約化、綠色化發(fā)展。出臺等外糧收購政策，對等外糧收購費用、保管費用、出庫費用提供支持，組織引導(dǎo)有條件的企業(yè)入市收購等外糧食，減輕糧農(nóng)損失。地方為解決“賣糧難”實施政策性臨時收儲的，相關(guān)費用中央給予一定補助。

（三）深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程，構(gòu)建更高質(zhì)量糧食安全保障體系。深入推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程、加快糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的根本目的是順應(yīng)消費結(jié)構(gòu)升級需要，滿足人們對糧食的消費需求從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變，使供給更好對接需求，從而在更高層次、更高水平上保障國家糧食安全。我國糧食產(chǎn)量世界第一，但糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、創(chuàng)新能力不足等問題比較突出。雖然2017 年國家實施優(yōu)質(zhì)糧食工程以來，糧食產(chǎn)業(yè)取得較快發(fā)展，但總體看，糧油初級加工和粗加工產(chǎn)品比例高、中高端產(chǎn)品和深加工產(chǎn)品供應(yīng)不足的問題仍然沒有得到根本解決。特別是長期以來政府在糧食方面科技研發(fā)投入嚴(yán)重不足，加上糧食行業(yè)屬于微利行業(yè)，絕大多數(shù)企業(yè)沒有能力投入大量資金從事糧油科技基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)，行業(yè)整體科技水平較為落后，嚴(yán)重制約了行業(yè)發(fā)展。因此，一是應(yīng)將優(yōu)質(zhì)糧食工程的政策措施，特別是 “中國好糧油”行動延續(xù)下去，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的長效支撐機(jī)制。

二是從中央到地方建立糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，支持糧食科技研發(fā)、糧食產(chǎn)業(yè)集群和龍頭企業(yè)發(fā)展、糧食名牌創(chuàng)建、糧食流通和應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)。

三是支持大型農(nóng)產(chǎn)品精深加工項目優(yōu)先向糧食主產(chǎn)區(qū)布局，鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，促進(jìn)糧食就地加工增值，推動一批市場前景好、科技含量高、產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動能力強(qiáng)、節(jié)能環(huán)保的農(nóng)產(chǎn)品精深加工項目落戶糧食主產(chǎn)區(qū)，既減少糧食外運成本和運輸損耗，又緩解糧食主產(chǎn)區(qū)財稅收入問題。

（四）加快糧食立法進(jìn)程，將一些好的經(jīng)驗做法固化上升為制度。這兩年，江蘇積極推動《江蘇省糧食流通條例》立法工作，今年3 月列入省人大常委會2019 年立法計劃正式項目，8 月30 日省政府第39 次常務(wù)會議討論通過《條例（草案）》，提請省十三屆人大常委會第十一次會議審議。在立法時，著力將省內(nèi)外一些好的做法通過立法進(jìn)行固化。

一是建立糧食收購保障制度。糧食市場收購價格低于國家最低收購價時，按照國家規(guī)定及時啟動小麥、稻谷最低收購價收購。因為重大自然災(zāi)害導(dǎo)致糧食質(zhì)量不符合國家收購質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，市場價格下行且出現(xiàn)區(qū)域性賣糧難時，省政府采取糧食臨時收儲措施，維護(hù)種糧農(nóng)民基本利益。

二是明確超標(biāo)糧食處置機(jī)制。對超標(biāo)糧食采取全程監(jiān)管措施，明確超標(biāo)糧處置費用按照糧食事權(quán)，由同級政府分別承擔(dān)。因不可抗力發(fā)生大面積跨縣級區(qū)域超標(biāo)糧食時，由省級財政對處置費用給予適當(dāng)補助，不讓種糧農(nóng)民承擔(dān)額外損失。

三是落實金融支持措施。明確地方政府引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)搭建糧食收購融資擔(dān)保平臺，對非政策性糧食收購給予貸款支持，鼓勵商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓展糧食收儲、加工等貸款業(yè)務(wù)，解決收儲企業(yè)貸款難題。

四是健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展保障措施。明確省政府建立省級糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，市、縣政府穩(wěn)定財政投入機(jī)制，統(tǒng)籌利用涉糧政策資金扶持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府對糧食市場的引導(dǎo)、服務(wù)和保障職能。

（五）完善責(zé)任制考核，更好發(fā)揮保障糧食安全作用。開展糧食安全省長責(zé)任制考核是保障國家糧食安全的重要抓手?？己斯ぷ饕验_展3 年，取得了明顯成效，但仍然存在一些問題，需要加以改進(jìn)。

建議一是突出重點進(jìn)行考核。大幅減少對一般性工作的考核，聚焦關(guān)系糧食安全的實質(zhì)問題和重點工作，精簡優(yōu)化考核指標(biāo)，突出對土地、水、科技、產(chǎn)量、儲備等核心指標(biāo)的考核。二是實施分類考核。目前國家在考核指標(biāo)設(shè)置上已經(jīng)對產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)有所區(qū)分，但我國地域遼闊，即使是同為產(chǎn)區(qū)或銷區(qū)在特點上仍然有所不同，比如上海市和浙江省同為銷區(qū)，區(qū)別仍較為明顯；再比如江蘇雖然是全國13 個主產(chǎn)省之一，但省內(nèi)蘇南、蘇中、蘇北的銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、產(chǎn)區(qū)特征明顯。建議國家在考核時指標(biāo)設(shè)置有一定彈性和靈活性，指標(biāo)宜粗不宜細(xì)，宜少不宜多，給省內(nèi)更多的自由度。三是加強(qiáng)糧食安全省長責(zé)任制落實的過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題不足，糾正偏差，確保國家糧食安全政策措施得到有效落實。