高玉美

關(guān)鍵詞內(nèi)陸自由港 制度創(chuàng)新 法治化 經(jīng)驗(yàn)

一、河南自貿(mào)區(qū)鉚定法治化自由港的目標(biāo)

中國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提升了營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量，對(duì)外商投資產(chǎn)生強(qiáng)大的吸盤效應(yīng)，根據(jù)河南省2019年《政府工作報(bào)告》顯示，河南白貿(mào)區(qū)入駐企業(yè)總數(shù)約為5萬家，引進(jìn)省外資金9647億元，實(shí)際吸收外資179億美元。區(qū)內(nèi)深化政府“放管服”改革成效顯著，營(yíng)商環(huán)境模擬排名居于全球中游偏上的水平。

營(yíng)商環(huán)境就是企業(yè)的生存環(huán)境，是企業(yè)從開辦、營(yíng)運(yùn)到結(jié)束整個(gè)活動(dòng)過程中存在的各種影響因素的總和。在營(yíng)商環(huán)境多層級(jí)立體化構(gòu)成中，除了地理區(qū)位、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境外，傳統(tǒng)文化、思維方式及現(xiàn)行有效的制度構(gòu)成軟環(huán)境，其中最重要的是法治化水平，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)即是法治化經(jīng)濟(jì)，法治程度決定了市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的效率及社會(huì)效果，不僅影響著區(qū)域內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，且對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅收入、社會(huì)就業(yè)情況等都產(chǎn)生重要影響。

黨的十九大提出了建設(shè)自由貿(mào)易港的目標(biāo)，在國(guó)家整體改革開放布局的大棋盤中，河南白貿(mào)區(qū)持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，提出打造內(nèi)陸自由港的目標(biāo)定位。但對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)最高規(guī)則體系，河南自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境仍存在很大差距：市場(chǎng)機(jī)制未能充分調(diào)配資源，服務(wù)業(yè)開放不服，自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)不清晰，行政服務(wù)窗口不能依法行政，自貿(mào)區(qū)司法中多元化糾紛解決機(jī)制不健全，適應(yīng)涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的仲裁制度不完善。河南自貿(mào)區(qū)在轉(zhuǎn)型升級(jí)中如何構(gòu)建自由港專項(xiàng)法律體系，提升法治化營(yíng)商環(huán)境水平，一條可行的路徑是借鑒國(guó)際自由港法治化經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方特色進(jìn)行制度創(chuàng)新。

二、河南建設(shè)法治化自由港須借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)法治化自貿(mào)區(qū)

1.先進(jìn)的管理模式

美國(guó)自貿(mào)區(qū)首先是市場(chǎng)準(zhǔn)入很開放度，區(qū)內(nèi)以帶動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展為目標(biāo)，注重產(chǎn)業(yè)集聚及產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其次區(qū)內(nèi)管理體制實(shí)行獨(dú)特的總、分區(qū)雙層管理模式，總區(qū)直接授權(quán)公共機(jī)構(gòu)，分區(qū)實(shí)行私人公司管理，市場(chǎng)化運(yùn)作，以形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。尤其在信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，美國(guó)海關(guān)建立統(tǒng)一的電子數(shù)據(jù)平臺(tái)，80多個(gè)政府機(jī)構(gòu)被整合到ACE（自動(dòng)化商業(yè)環(huán)境）這個(gè)“一站式數(shù)據(jù)收集中心”。海關(guān)監(jiān)管全程由計(jì)算機(jī)控制，口岸數(shù)據(jù)信息共享不僅提高行政管理及貿(mào)易效率，簡(jiǎn)化企業(yè)通關(guān)，還加強(qiáng)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

2.完備的法律制度

美國(guó)形成了體系化的自貿(mào)易區(qū)法律制度。1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》為基本法，被編入《美國(guó)法典》第19卷“關(guān)稅”篇第1A章節(jié)第81條（a）-（u）共21個(gè)條款，重要的（h）項(xiàng)條款“對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)制定規(guī)章和規(guī)則的授權(quán)”，將授權(quán)立法，授權(quán)管理事項(xiàng)作為重點(diǎn)內(nèi)容予以規(guī)范，賦予自貿(mào)區(qū)充分自主管理權(quán)。

美國(guó)多數(shù)聯(lián)邦法律也涉及自貿(mào)區(qū)如出入境移民、個(gè)人所得稅等日常管理，其中《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》是《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的具體細(xì)化，如明確規(guī)定了對(duì)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)活動(dòng)的要求和限制等，具有較強(qiáng)可操作性和執(zhí)行力。美國(guó)有自貿(mào)區(qū)所在地政府立法，有自貿(mào)區(qū)判例法，還有四項(xiàng)國(guó)際海關(guān)條約及其他多邊、雙邊條約，最著名的是1974年《京都公約》專項(xiàng)附約4指南部分第2章的專項(xiàng)規(guī)定，是美國(guó)自貿(mào)區(qū)法律制度中重要的國(guó)際法淵源。

美國(guó)自貿(mào)區(qū)設(shè)立國(guó)際貿(mào)易法院（CIT）對(duì)白貿(mào)易區(qū)案件行使專屬一審管轄權(quán)，聯(lián)邦巡回上訴法院則是二審法院，進(jìn)行形式和程序事項(xiàng)審判，做到終審結(jié)果的權(quán)威性、公正性和有效性。

（二）新加坡法治化自由港

新加坡自由港是全球著名的國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際航運(yùn)及國(guó)際金融中心。1965年新加坡出臺(tái)《自由貿(mào)易區(qū)法》及其《條例》，形成以憲法為核心，包含國(guó)會(huì)法令、附屬規(guī)范、司法判例、國(guó)際條約與慣例的完善法律體系，對(duì)自由港建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面的制度性安排。港區(qū)內(nèi)是典型的雙層級(jí)管理模式，由中央政府和特定公司進(jìn)行管理，中央政府發(fā)揮引領(lǐng)規(guī)劃作用，有16個(gè)部門和64個(gè)法定機(jī)構(gòu)，區(qū)內(nèi)由海關(guān)、民航局和港務(wù)局共同監(jiān)管，區(qū)內(nèi)公司如樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了高度市場(chǎng)化運(yùn)作。

除新聞及公共事業(yè)外，新加坡市場(chǎng)準(zhǔn)入較為自由，外資沒有出資比例，本地含量和出口比例的要求。2001年政府實(shí)施網(wǎng)上綜合服務(wù)申請(qǐng)系統(tǒng)，縮短企業(yè)執(zhí)照的處理時(shí)間。在事中事后監(jiān)管方面，政府相關(guān)執(zhí)法部門依據(jù)《公司法》《環(huán)保法》《海關(guān)法》《競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)，對(duì)區(qū)內(nèi)公司企業(yè)進(jìn)行必要服務(wù)監(jiān)督，追究區(qū)內(nèi)不法市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任。本國(guó)重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，還簽署了《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》。

國(guó)際商事法庭是專門受理和管轄涉外民商事案件的司法機(jī)關(guān)，設(shè)置于高級(jí)法院體系，法官具有相對(duì)獨(dú)立的審判地位及豐富的涉外審判經(jīng)驗(yàn)，既保障審判過程的專業(yè)性，又保障判決結(jié)果得到他國(guó)和地區(qū)的承認(rèn)和執(zhí)行。

（三）香港經(jīng)濟(jì)立法獨(dú)特

2017年美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)發(fā)布《經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)報(bào)告》，香港連續(xù)23年被評(píng)為全球最自由經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)過170年的歷史變遷，香港逐步由單一型轉(zhuǎn)口貿(mào)易港發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化的自由港。

香港《基本法》第114條、115條規(guī)定其自由港地位，實(shí)行自由貿(mào)易政策。香港經(jīng)濟(jì)立法幾乎占成文法典的一半，構(gòu)成了較為完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則體系，保證任何經(jīng)濟(jì)行為及任何市場(chǎng)活動(dòng)均受到法律的監(jiān)督和保護(hù)?！断愀鄯ɡ返?0章《進(jìn)出口條例》，第109章《應(yīng)課稅品條例》，除少數(shù)特定商品外，保障一般貨物進(jìn)出口不受配額限制，不繳納任何關(guān)稅、增值稅或一般服務(wù)費(fèi)。香港進(jìn)出口報(bào)關(guān)手續(xù)十分簡(jiǎn)便，除常規(guī)通關(guān)方式外，海關(guān)還推出了“海易通計(jì)劃”，以自愿和信任管理為基礎(chǔ)認(rèn)可經(jīng)濟(jì)營(yíng)運(yùn)商計(jì)劃。在檢驗(yàn)檢疫環(huán)節(jié)，海關(guān)人員對(duì)進(jìn)出口貨物進(jìn)行抽檢，提高通關(guān)效率。

根據(jù)《香港法例》第32章《公司條例》，第310章《商業(yè)登記條例》規(guī)定，除博彩業(yè)受到政府的嚴(yán)格管制外，外商可在任何行業(yè)自由投資及轉(zhuǎn)移資本，投資沒有絕對(duì)的股比限制，與本地企業(yè)一樣可實(shí)現(xiàn)100%的公司控股。自2003年實(shí)施投資移民制度，在港內(nèi)投資650萬港元，連續(xù)居住七年以上，可申請(qǐng)香港居留權(quán)。

外資企業(yè)在港內(nèi)注冊(cè)極為便利，網(wǎng)上遞交的申請(qǐng)，一個(gè)小時(shí)內(nèi)回復(fù)，紙質(zhì)申請(qǐng)官方四個(gè)工作日內(nèi)給予回復(fù)。對(duì)外資注冊(cè)資金數(shù)額沒有特殊限制，只需交納很少的厘印稅，且無需驗(yàn)資，企業(yè)成立后經(jīng)股東大會(huì)表決通過，可在任意時(shí)段后續(xù)增加注冊(cè)資本。香港依據(jù)《公司法》，監(jiān)管外資企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。

香港作為全球金融中心，金融基礎(chǔ)設(shè)施完備，金融監(jiān)管高效。《基本法》第155章《銀行條例》，第571章《證券條例》，66章《外匯基金條例》等對(duì)于香港的服務(wù)業(yè)監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)定，金融管理局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)理處等都是專業(yè)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，自由度高，獨(dú)立性較強(qiáng)，采用國(guó)際通用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，重視事前風(fēng)險(xiǎn)防范和事中事后監(jiān)管，最大限度促進(jìn)金融市場(chǎng)對(duì)外開放及金融市場(chǎng)安全穩(wěn)定。

三、河南建設(shè)法治化內(nèi)陸自由港的可行對(duì)策

借鑒國(guó)內(nèi)外自由港法治經(jīng)驗(yàn)，河南內(nèi)陸自由港建設(shè)必須打好“法治化營(yíng)商環(huán)境”這張牌，頒布適應(yīng)自由港要求的《條例》，健全專門法律體系。

（一）立法確認(rèn)“前負(fù)模式”

《條例》應(yīng)確認(rèn)負(fù)面清單加準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的“前負(fù)模式”，盡量壓縮負(fù)面清單的長(zhǎng)度，減少對(duì)外商投資的限制條件，尤其降低服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻。政府服務(wù)體系專項(xiàng)改革應(yīng)一直致力于簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，大幅精簡(jiǎn)政府審批事項(xiàng)和審批范圍，劃定政府權(quán)力與責(zé)任清單。以智慧政務(wù)信息平臺(tái)為依托，讓“信息多流動(dòng)，群眾少跑腿”，在“22證合一“48證聯(lián)辦“246項(xiàng)行政審批事項(xiàng)一口受理”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化審批服務(wù)流程。健全監(jiān)督機(jī)制，由綜合執(zhí)法大隊(duì)在工商、稅務(wù)等領(lǐng)域分類進(jìn)行綜合監(jiān)管。探索管委會(huì)與省直部門建立直通車制度，監(jiān)督其履行國(guó)家安全審查和反壟斷審查的職責(zé)，并擴(kuò)大對(duì)管委會(huì)的授權(quán)，賦予其根據(jù)區(qū)內(nèi)實(shí)際需要擁有靈活的立法權(quán)，積極推進(jìn)“管委會(huì)+公司”的運(yùn)營(yíng)管理模式。

（二）“單一窗口”法治化海關(guān)監(jiān)管

內(nèi)陸自由港法治化海關(guān)建設(shè)應(yīng)參照WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》、WCO《京都公約》等國(guó)際海關(guān)法的條款，借鑒美國(guó)、新加坡海關(guān)跨部門協(xié)同合作的經(jīng)驗(yàn)，按照我國(guó)海關(guān)總署全國(guó)通關(guān)一體化改革的部署，聯(lián)動(dòng)國(guó)家立法，以《條例》厘清職能部門權(quán)能與權(quán)限，推進(jìn)海關(guān)依法行政，調(diào)整政府機(jī)構(gòu)與多個(gè)利益相關(guān)方的法律關(guān)系。

建設(shè)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”綜合性信息平臺(tái)，通過簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)與辦事流程，實(shí)現(xiàn)部門合作與資源共享。在省貿(mào)易監(jiān)管服務(wù)體系專項(xiàng)改革推動(dòng)下，在“統(tǒng)一申報(bào)單證、統(tǒng)一作業(yè)系統(tǒng)、統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)研判、統(tǒng)一指令下達(dá)、統(tǒng)一現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”的“五統(tǒng)一”基礎(chǔ)上，強(qiáng)化智慧海關(guān)，實(shí)現(xiàn)包括監(jiān)管、物流、金融、保險(xiǎn)等國(guó)際貿(mào)易全鏈條服務(wù)，大幅壓縮整體通關(guān)時(shí)間，提供跨境交易便利。進(jìn)行認(rèn)證經(jīng)營(yíng)者AEO制度改革，稽查部門在監(jiān)管貨物進(jìn)出口時(shí)，可通過銀行扣罰問題企業(yè)的保證金，也可以取消其經(jīng)營(yíng)資格。

（三）金融監(jiān)管法治化

內(nèi)陸自由港最有想象力的是金融開放，河南自貿(mào)區(qū)資本市場(chǎng)在金融、證券、商貿(mào)服務(wù)業(yè)方面發(fā)展勢(shì)頭迅猛，金融業(yè)逐漸成為河南省新支柱產(chǎn)業(yè)，鄭東新區(qū)落戶了如中原證券、中原銀行等一批有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的金融機(jī)構(gòu)，離岸金融開始發(fā)展。

金融業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展需要法治化金融監(jiān)管體制，來有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。金融服務(wù)體系改革應(yīng)充分發(fā)揮《條例》的地方立法特色，把與金融改革相關(guān)的政策性暫行規(guī)定、辦法轉(zhuǎn)化為金融立法，管委會(huì)應(yīng)頒布與實(shí)施有利于發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)的金融法規(guī)，與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化區(qū)內(nèi)金融法律體系，為各項(xiàng)金融活動(dòng)提供法律依據(jù)和保障。建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、區(qū)別于區(qū)外的金融監(jiān)管體系，形成金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，準(zhǔn)確判斷金融運(yùn)行過程中所隱含的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格把控地區(qū)性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。推進(jìn)金融司法，保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（四）全面加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代核心技術(shù)專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)成為企業(yè)占據(jù)國(guó)際市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)效益最重要的手段。自由港內(nèi)貨物高度自由流動(dòng)和買賣，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)等涉及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，沒有健全先進(jìn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，自由港將成為知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的高危區(qū)。

適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的需求，首先健全自由港知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系，對(duì)接國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)公約及國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)，完善《條例》及其配套細(xì)則中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則。管委會(huì)應(yīng)成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合監(jiān)管局，建設(shè)一站式綜合信息服務(wù)平臺(tái)，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利取得、流通，有效實(shí)施和信息支持，簡(jiǎn)化和優(yōu)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查和注冊(cè)流程。完善《條例》中海關(guān)通關(guān)程序的規(guī)定，有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的海關(guān)執(zhí)法應(yīng)包括暫時(shí)過境、通運(yùn)、轉(zhuǎn)運(yùn)等環(huán)節(jié)。設(shè)立自由港知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭或知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的派出法庭，深入開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的陽(yáng)光司法，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)。