高玉美

關鍵詞內(nèi)陸自由港 制度創(chuàng)新 法治化 經(jīng)驗

一、河南自貿(mào)區(qū)鉚定法治化自由港的目標

中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提升了營商環(huán)境質量，對外商投資產(chǎn)生強大的吸盤效應，根據(jù)河南省2019年《政府工作報告》顯示，河南白貿(mào)區(qū)入駐企業(yè)總數(shù)約為5萬家，引進省外資金9647億元，實際吸收外資179億美元。區(qū)內(nèi)深化政府“放管服”改革成效顯著，營商環(huán)境模擬排名居于全球中游偏上的水平。

營商環(huán)境就是企業(yè)的生存環(huán)境，是企業(yè)從開辦、營運到結束整個活動過程中存在的各種影響因素的總和。在營商環(huán)境多層級立體化構成中，除了地理區(qū)位、資源稟賦、基礎設施等硬環(huán)境外，傳統(tǒng)文化、思維方式及現(xiàn)行有效的制度構成軟環(huán)境，其中最重要的是法治化水平，因為市場經(jīng)濟即是法治化經(jīng)濟，法治程度決定了市場機制運行的效率及社會效果，不僅影響著區(qū)域內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營狀況，且對一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入、社會就業(yè)情況等都產(chǎn)生重要影響。

黨的十九大提出了建設自由貿(mào)易港的目標，在國家整體改革開放布局的大棋盤中，河南白貿(mào)區(qū)持續(xù)推進營商環(huán)境優(yōu)化，提出打造內(nèi)陸自由港的目標定位。但對標國際經(jīng)貿(mào)最高規(guī)則體系，河南自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境仍存在很大差距：市場機制未能充分調配資源，服務業(yè)開放不服，自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)不清晰，行政服務窗口不能依法行政，自貿(mào)區(qū)司法中多元化糾紛解決機制不健全，適應涉外經(jīng)濟活動的仲裁制度不完善。河南自貿(mào)區(qū)在轉型升級中如何構建自由港專項法律體系，提升法治化營商環(huán)境水平，一條可行的路徑是借鑒國際自由港法治化經(jīng)驗，結合地方特色進行制度創(chuàng)新。

二、河南建設法治化自由港須借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗

（一）美國法治化自貿(mào)區(qū)

1.先進的管理模式

美國自貿(mào)區(qū)首先是市場準入很開放度，區(qū)內(nèi)以帶動全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展為目標，注重產(chǎn)業(yè)集聚及產(chǎn)業(yè)升級。其次區(qū)內(nèi)管理體制實行獨特的總、分區(qū)雙層管理模式，總區(qū)直接授權公共機構，分區(qū)實行私人公司管理，市場化運作，以形成良好的市場競爭氛圍。尤其在信息系統(tǒng)基礎設施建設方面，美國海關建立統(tǒng)一的電子數(shù)據(jù)平臺，80多個政府機構被整合到ACE（自動化商業(yè)環(huán)境）這個“一站式數(shù)據(jù)收集中心”。海關監(jiān)管全程由計算機控制，口岸數(shù)據(jù)信息共享不僅提高行政管理及貿(mào)易效率，簡化企業(yè)通關，還加強了對風險的防控。

2.完備的法律制度

美國形成了體系化的自貿(mào)易區(qū)法律制度。1934年《對外貿(mào)易區(qū)法》為基本法，被編入《美國法典》第19卷“關稅”篇第1A章節(jié)第81條（a）-（u）共21個條款，重要的（h）項條款“對外貿(mào)易區(qū)委員會制定規(guī)章和規(guī)則的授權”，將授權立法，授權管理事項作為重點內(nèi)容予以規(guī)范，賦予自貿(mào)區(qū)充分自主管理權。

美國多數(shù)聯(lián)邦法律也涉及自貿(mào)區(qū)如出入境移民、個人所得稅等日常管理，其中《聯(lián)邦行政法規(guī)法典》是《對外貿(mào)易區(qū)法》的具體細化，如明確規(guī)定了對區(qū)內(nèi)生產(chǎn)活動的要求和限制等，具有較強可操作性和執(zhí)行力。美國有自貿(mào)區(qū)所在地政府立法，有自貿(mào)區(qū)判例法，還有四項國際海關條約及其他多邊、雙邊條約，最著名的是1974年《京都公約》專項附約4指南部分第2章的專項規(guī)定，是美國自貿(mào)區(qū)法律制度中重要的國際法淵源。

美國自貿(mào)區(qū)設立國際貿(mào)易法院（CIT）對白貿(mào)易區(qū)案件行使專屬一審管轄權，聯(lián)邦巡回上訴法院則是二審法院，進行形式和程序事項審判，做到終審結果的權威性、公正性和有效性。

（二）新加坡法治化自由港

新加坡自由港是全球著名的國際貿(mào)易、國際航運及國際金融中心。1965年新加坡出臺《自由貿(mào)易區(qū)法》及其《條例》，形成以憲法為核心，包含國會法令、附屬規(guī)范、司法判例、國際條約與慣例的完善法律體系，對自由港建設和管理運營進行全面的制度性安排。港區(qū)內(nèi)是典型的雙層級管理模式，由中央政府和特定公司進行管理，中央政府發(fā)揮引領規(guī)劃作用，有16個部門和64個法定機構，區(qū)內(nèi)由海關、民航局和港務局共同監(jiān)管，區(qū)內(nèi)公司如樟宜機場集團負責日常經(jīng)營，實現(xiàn)了高度市場化運作。

除新聞及公共事業(yè)外，新加坡市場準入較為自由，外資沒有出資比例，本地含量和出口比例的要求。2001年政府實施網(wǎng)上綜合服務申請系統(tǒng)，縮短企業(yè)執(zhí)照的處理時間。在事中事后監(jiān)管方面，政府相關執(zhí)法部門依據(jù)《公司法》《環(huán)保法》《海關法》《競爭法》等法律法規(guī)，對區(qū)內(nèi)公司企業(yè)進行必要服務監(jiān)督，追究區(qū)內(nèi)不法市場經(jīng)營者的法律責任。本國重視知識產(chǎn)權立法，還簽署了《保護工業(yè)產(chǎn)權巴黎公約》和《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》。

國際商事法庭是專門受理和管轄涉外民商事案件的司法機關，設置于高級法院體系，法官具有相對獨立的審判地位及豐富的涉外審判經(jīng)驗，既保障審判過程的專業(yè)性，又保障判決結果得到他國和地區(qū)的承認和執(zhí)行。

（三）香港經(jīng)濟立法獨特

2017年美國傳統(tǒng)基金會發(fā)布《經(jīng)濟自由度指數(shù)報告》，香港連續(xù)23年被評為全球最自由經(jīng)濟體。經(jīng)過170年的歷史變遷，香港逐步由單一型轉口貿(mào)易港發(fā)展成為經(jīng)濟結構多元化的自由港。

香港《基本法》第114條、115條規(guī)定其自由港地位，實行自由貿(mào)易政策。香港經(jīng)濟立法幾乎占成文法典的一半，構成了較為完善的市場競爭規(guī)則體系，保證任何經(jīng)濟行為及任何市場活動均受到法律的監(jiān)督和保護。《香港法例》第60章《進出口條例》，第109章《應課稅品條例》，除少數(shù)特定商品外，保障一般貨物進出口不受配額限制，不繳納任何關稅、增值稅或一般服務費。香港進出口報關手續(xù)十分簡便，除常規(guī)通關方式外，海關還推出了“海易通計劃”，以自愿和信任管理為基礎認可經(jīng)濟營運商計劃。在檢驗檢疫環(huán)節(jié)，海關人員對進出口貨物進行抽檢，提高通關效率。

根據(jù)《香港法例》第32章《公司條例》，第310章《商業(yè)登記條例》規(guī)定，除博彩業(yè)受到政府的嚴格管制外，外商可在任何行業(yè)自由投資及轉移資本，投資沒有絕對的股比限制，與本地企業(yè)一樣可實現(xiàn)100%的公司控股。自2003年實施投資移民制度，在港內(nèi)投資650萬港元，連續(xù)居住七年以上，可申請香港居留權。

外資企業(yè)在港內(nèi)注冊極為便利，網(wǎng)上遞交的申請，一個小時內(nèi)回復，紙質申請官方四個工作日內(nèi)給予回復。對外資注冊資金數(shù)額沒有特殊限制，只需交納很少的厘印稅，且無需驗資，企業(yè)成立后經(jīng)股東大會表決通過，可在任意時段后續(xù)增加注冊資本。香港依據(jù)《公司法》，監(jiān)管外資企業(yè)的運營。

香港作為全球金融中心，金融基礎設施完備，金融監(jiān)管高效。《基本法》第155章《銀行條例》，第571章《證券條例》，66章《外匯基金條例》等對于香港的服務業(yè)監(jiān)管進行了規(guī)定，金融管理局、證券及期貨事務監(jiān)察委員會、保險業(yè)監(jiān)理處等都是專業(yè)性的監(jiān)管機構，自由度高，獨立性較強，采用國際通用監(jiān)管標準，重視事前風險防范和事中事后監(jiān)管，最大限度促進金融市場對外開放及金融市場安全穩(wěn)定。

三、河南建設法治化內(nèi)陸自由港的可行對策

借鑒國內(nèi)外自由港法治經(jīng)驗，河南內(nèi)陸自由港建設必須打好“法治化營商環(huán)境”這張牌，頒布適應自由港要求的《條例》，健全專門法律體系。

（一）立法確認“前負模式”

《條例》應確認負面清單加準入前國民待遇的“前負模式”，盡量壓縮負面清單的長度，減少對外商投資的限制條件，尤其降低服務業(yè)市場準入的門檻。政府服務體系專項改革應一直致力于簡政放權，轉變政府職能，大幅精簡政府審批事項和審批范圍，劃定政府權力與責任清單。以智慧政務信息平臺為依托，讓“信息多流動，群眾少跑腿”，在“22證合一“48證聯(lián)辦“246項行政審批事項一口受理”的基礎上進一步優(yōu)化審批服務流程。健全監(jiān)督機制，由綜合執(zhí)法大隊在工商、稅務等領域分類進行綜合監(jiān)管。探索管委會與省直部門建立直通車制度，監(jiān)督其履行國家安全審查和反壟斷審查的職責，并擴大對管委會的授權，賦予其根據(jù)區(qū)內(nèi)實際需要擁有靈活的立法權，積極推進“管委會+公司”的運營管理模式。

（二）“單一窗口”法治化海關監(jiān)管

內(nèi)陸自由港法治化海關建設應參照WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》、WCO《京都公約》等國際海關法的條款，借鑒美國、新加坡海關跨部門協(xié)同合作的經(jīng)驗，按照我國海關總署全國通關一體化改革的部署，聯(lián)動國家立法，以《條例》厘清職能部門權能與權限，推進海關依法行政，調整政府機構與多個利益相關方的法律關系。

建設國際貿(mào)易“單一窗口”綜合性信息平臺，通過簡化數(shù)據(jù)與辦事流程，實現(xiàn)部門合作與資源共享。在省貿(mào)易監(jiān)管服務體系專項改革推動下，在“統(tǒng)一申報單證、統(tǒng)一作業(yè)系統(tǒng)、統(tǒng)一風險研判、統(tǒng)一指令下達、統(tǒng)一現(xiàn)場執(zhí)法”的“五統(tǒng)一”基礎上，強化智慧海關，實現(xiàn)包括監(jiān)管、物流、金融、保險等國際貿(mào)易全鏈條服務，大幅壓縮整體通關時間，提供跨境交易便利。進行認證經(jīng)營者AEO制度改革，稽查部門在監(jiān)管貨物進出口時，可通過銀行扣罰問題企業(yè)的保證金，也可以取消其經(jīng)營資格。

（三）金融監(jiān)管法治化

內(nèi)陸自由港最有想象力的是金融開放，河南自貿(mào)區(qū)資本市場在金融、證券、商貿(mào)服務業(yè)方面發(fā)展勢頭迅猛，金融業(yè)逐漸成為河南省新支柱產(chǎn)業(yè)，鄭東新區(qū)落戶了如中原證券、中原銀行等一批有國際市場競爭力的金融機構，離岸金融開始發(fā)展。

金融業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展需要法治化金融監(jiān)管體制，來有效防范化解金融風險。金融服務體系改革應充分發(fā)揮《條例》的地方立法特色，把與金融改革相關的政策性暫行規(guī)定、辦法轉化為金融立法，管委會應頒布與實施有利于發(fā)揮本地優(yōu)勢的金融法規(guī)，與時俱進優(yōu)化區(qū)內(nèi)金融法律體系，為各項金融活動提供法律依據(jù)和保障。建立一個相對獨立的、區(qū)別于區(qū)外的金融監(jiān)管體系，形成金融風險預警機制，準確判斷金融運行過程中所隱含的風險，嚴格把控地區(qū)性系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。推進金融司法，保障金融消費者的合法權益。

（四）全面加強知識產(chǎn)權保護

經(jīng)濟全球化時代核心技術專利等知識產(chǎn)權成為企業(yè)占據(jù)國際市場獲得經(jīng)濟效益最重要的手段。自由港內(nèi)貨物高度自由流動和買賣，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅猛，電子商務、大數(shù)據(jù)等涉及新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，沒有健全先進的知識產(chǎn)權立法，自由港將成為知識產(chǎn)權侵權的高危區(qū)。

適應互聯(lián)網(wǎng)時代的需求，首先健全自由港知識產(chǎn)權法律體系，對接國際知識產(chǎn)權公約及國家知識產(chǎn)權法律法規(guī)，完善《條例》及其配套細則中的知識產(chǎn)權保護規(guī)則。管委會應成立知識產(chǎn)權綜合監(jiān)管局，建設一站式綜合信息服務平臺，加快知識產(chǎn)權權利取得、流通，有效實施和信息支持，簡化和優(yōu)化知識產(chǎn)權審查和注冊流程。完善《條例》中海關通關程序的規(guī)定，有關知識產(chǎn)權的海關執(zhí)法應包括暫時過境、通運、轉運等環(huán)節(jié)。設立自由港知識產(chǎn)權法庭或知識產(chǎn)權法院的派出法庭，深入開展知識產(chǎn)權領域的陽光司法，推進知識產(chǎn)權司法保護。