摘 要：新中國成立70年，反腐制度化、規(guī)范化在我國成效明顯并取得重大突破，從科學配置決策權、加強黨內(nèi)執(zhí)行權建設以及優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督權著手，完善了權力結構的科學性。從權力來源的合法性和權力邊界的確定性明確了權力邊界的有限性;從正當程序和權責任統(tǒng)一等方面加強了權力運行的規(guī)范性;從加強黨的集中統(tǒng)一領導、彰顯反腐敗過程中的法治理念和法治思維等方面實現(xiàn)了權力監(jiān)督的全面性和有效性。

關鍵詞：新中國;反腐敗;制度化;新貢獻

中圖分類號：D26? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2019）11-0090-02

習近平總書記在十八屆中紀委二次會議提出了“把權力關進制度的籠子里”這一論斷，在十八屆中紀委三次會議上提出了“形成科學的權力結構”的治本目標，在十八屆中紀委五次會議上提出了“制度治黨”的戰(zhàn)略規(guī)劃。新中國成立70年，反腐制度化取得重大突破，不斷完善制度籠子，規(guī)范權力的運行，體現(xiàn)一切權力來源于人民，一切權力為人民行使。

一、完善了權力結構的科學性

1.黨內(nèi)決策權的科學配置

20世紀50年代，毛澤東同志曾提出了黨內(nèi)可以考慮設立常設機構進行決策的設想，之后，一些地方開始試點黨代會常任制。黨代會常任制起源于共產(chǎn)國際的年會制，中共一大至六大都得到落實，七大因戰(zhàn)爭原因未得到堅持，八大決定從中央到地方恢復黨代會年會制，后因國際社會原因又中斷。1988年，全國有12個縣、市開啟黨代會常任制試點，但大多僅僅停留在年會制，未有更大突破。中共十六大報告提出了“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”[1]526。中共十七大報告進一步明確了“實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制……發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用”[2]23。決定重大事項和任用重要干部必須推行票決制，建立常委會、全委會報告工作及接受監(jiān)督等制度。中共十八大報告進一步指出了“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”[3]20。這些都從深層次體現(xiàn)了黨內(nèi)民主是黨的生命，也是進一步構建科學決策權的重大舉措。

2.黨內(nèi)執(zhí)行權的建設

黨內(nèi)執(zhí)行權建設不是簡單地以黨代會代替全委會、用全委會代替常委會，而是正確處理權力授予與權力行使、權力與責任等關系，真正體現(xiàn)民主集中制原則。強化黨代會在重大決策和監(jiān)督權力，突出其決策、監(jiān)督作用，尤其是防止黨代會變成一個執(zhí)行機構或民意咨詢機構。完善全委會的議事規(guī)則和程序，防止常委會的權力過于集中，賦予常委會更多的執(zhí)行權而不是最終的決策權。

3.黨內(nèi)監(jiān)督權的不斷強化

由于黨內(nèi)監(jiān)督體制一直沿用的是蘇聯(lián)模式，監(jiān)督權實際上依附于執(zhí)行權，體現(xiàn)的是一種同體監(jiān)督。1996年，黨內(nèi)開始推行巡視制度，并根據(jù)工作需要選派干部到各地進行巡視。2003年，中紀委、中組部開始組建巡視組，開展巡視工作。2009年，正式成立了中央巡視組。中共十八大以來，中央對省級巡視工作由原來的“指導”變成了“領導”，中央在加強巡視機構和派駐機構等異體監(jiān)督建設的同時，也進一步加強地方監(jiān)督體制的改革，市縣設立巡查組，在反腐敗斗爭中發(fā)揮了巨大作用。

二、明確了權力邊界的有限性

1.權力來源的合法性

從權力產(chǎn)生的合法性來源看，在國家產(chǎn)生初期，權力的合法性來源是“君權神授”，皇帝壟斷了國家權力，用“神權說”“天命說”使君主權力披上了神秘的外衣。17-18世紀以后，社會契約成為權力來源的合法性依據(jù)和基礎。在自然狀態(tài)的社會里，人與人之間是平等的、自由的，但因人性的弱點，自然狀態(tài)的社會有時會處于一種弱肉強食的紛爭狀態(tài)。因此，為了解決人與人之間的矛盾與糾紛，就需要明確的法律與公正的裁判者，用以維持社會秩序。為此，人們通過社會契約建立國家，國家權力來自人們讓與的自然權利，也就是說，國家權力是人們共同賦予的一種公共權力，國家權力的行使不得違背自然法準則，否則就背離了社會契約，人們就可以取消委托，推翻政府。從新中國的國家性質(zhì)來說，是人民民主專政的社會主義國家，本質(zhì)是人民當家做主，國家權力是人民通過法律賦予的，這是權力的合法性來源。一切權力屬于人民，國家權力的行使依據(jù)在于人民是否具有法律授權。只要法律沒有明確授權的權力都是非法的，是不能任意行使的，否則必須承擔相應的法律責任。七十年來，從行政處罰到行政強制，從行政許可到行政裁判，都相繼制定了相應的法律，對各種公權力的行為加以規(guī)制，從而提升公權力行使的規(guī)范性。

2.權力邊界的確定性

孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵4]154因此，權力不僅要來源合法，還必須要有確定的邊界。這里包含三個層次的內(nèi)容：一是權力與權利的邊界要明確。只有界限明確，才能判斷是否越界;否則，權力行使是否越界就很模糊，權利就容易受到侵害;要真正體現(xiàn)權力行使做到“法無授權不可為”，才能實現(xiàn)權利“法無禁止即自由”。二是權力與權力之間的邊界要清晰。即不同部門的公權力之間也必須邊界明確，否則就會出現(xiàn)爭權奪利的情況，或者出現(xiàn)互相推諉的情形，有利則爭，無利則逃。為此，必須在科學配置權力的基礎上合理劃分權力的邊界，以防止權力的濫用和不作為。2017年以來的行政執(zhí)法體制改革，新組建或重組相應的國家機關，整合相關職權職責，同一個執(zhí)法事項歸為同一個執(zhí)法部門行使，從根本上解決了“九龍治水”的現(xiàn)象。極大提升了執(zhí)法效率和執(zhí)法的公正性。

三、加強了權力運行的規(guī)范性

1.正當程序約束國家權力

1215年《英國大憲章》是人類“正當程序”原則的源頭，1354年英國國王愛德華三世第28號法令中出現(xiàn)正式的正當程序法律條款，表達的是著名的“自然公正”原則。正當程序本身就是對權力的制衡，為公權力的運作設定法律規(guī)制，也是權力行使的邊界或底線，以防止公權力的濫用，從而保障實體正義的實現(xiàn)。正當程序為實體法的有效運行設置了一系列約束機制，是實體法能夠真正得到實現(xiàn)的基礎和保障。執(zhí)法司法實踐也充分表明，執(zhí)法與司法中的正當程序是執(zhí)法、司法公正的前提條件。同時，正當程序可以保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權，讓公眾參與或監(jiān)督權力行使的過程，使公眾相信、認同并接受結果，包括對其不利的結果，從而實現(xiàn)權力與權利的平衡和協(xié)調(diào)。新中國成立以來，從黨內(nèi)決策到行政決策，從行政執(zhí)法到司法裁判，都從正當程序?qū)用娌粩嗟玫揭?guī)范與制約，極大提升了決策、執(zhí)行、執(zhí)法與司法的公信力。

2.權力與責任統(tǒng)一遏制國家權力

權力與責任相統(tǒng)一的原則在西方國家經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，一是國家無責任階段，如英國奉行“國王不能為非”的理念，即國王的行為代表正義，不會存在錯誤，不受法院審判，也不承擔法律責任。美國的“國家主權豁免”原則認為國家權力至高無上，國家行為不承擔責任。法國的“絕對國家主權”原則強調(diào)國家具有絕對的權力，是最高的主權，也不需要承擔法律責任。二是國家替代責任階段。隨著“國王不能為非”理念的結束，國家自然逐漸在判例和法律中得到體現(xiàn)，公務侵權責任由國家承擔，但名義上的被告只能指定有關機構和個人來充當，這與法治原則相悖，受到法學界的廣泛批評。三是國家責任階段，二戰(zhàn)以后，西方國家的公法制度中明確了國家責任原則。美國的《聯(lián)邦侵權求償法》和英國的《王權訴訟法》都是如此，分別體現(xiàn)了這一原則。所謂權利與責任的有機統(tǒng)一就是指公權力的行使者必須對公權力的行使后果負責，如果給相對人造成損害，必須承擔相應的法律責任。具體包括兩個方面內(nèi)容：權利責任主體相一致，即有權力就有責任，權力主體同時又是責任主體;權力責任程度相適應，即權力越大責任越大，行使了多大的權力，就需要承擔多大的責任。

社會主義國家性質(zhì)決定了公職人員也是權力和責任的有機統(tǒng)一。一切權力都是人民通過法律賦予的，權力行使也是為了人民，這就決定了權力是有限的而不是無限的，有權必有責，權力與責任是統(tǒng)一的，權力必須以責任為前提，沒有無責任的權力，也不存在無權力的責任，新中國成立以來，這些理念逐漸貫徹到所有權力行使的全過程，并且不斷制度化、規(guī)范化，從違紀違法的集體決策到干部“帶病提拔”的責任追究機制，從行政執(zhí)法責任制到司法案件終身負責制，這就充分體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、司法領域中權利與責任的有機統(tǒng)一。

四、實現(xiàn)了權力監(jiān)督的有效性

1.加強黨的集中統(tǒng)一領導

中共十八大以來，反腐敗斗爭取得卓著成效，但過去的監(jiān)察體制還存在著一些不相適應的地方。一是分散的反腐敗力量沒有形成反腐合力。一直以來，紀委依照黨內(nèi)法規(guī)對所有進行監(jiān)督，對違紀黨員進行審查，而行政監(jiān)察機關的監(jiān)察對象范圍非常有限，檢察機關負責偵查、提訴職務犯罪，導致反腐敗過程中的不同職權、職能既交叉又重疊，力量較為分散。同時，不同辦案主體在行政執(zhí)法和司法審判等不同環(huán)節(jié)的證據(jù)標準也不相同，導致實踐中證據(jù)轉(zhuǎn)換不能順利進行，這既影響了辦案效率，也增加了辦案過程的重復勞動，還容易導致被調(diào)查對象（或嫌疑人）的內(nèi)心抵觸。所以，一些地方推出紀檢機構、行政監(jiān)察機關和人民檢察院聯(lián)合辦案，這在一定程度上有損于司法機關辦案的超脫性與中立性。同時，檢察機關自偵、自捕、自訴三種權力合一，即多項權力由同一機構行使，這個權力的高度集中與司法正當程序的理念相悖，一直被法學界詬病。

國家監(jiān)察體制改革之后，成立了中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領導下的反腐敗專責機關——監(jiān)察委員會，整合了原先行政監(jiān)察、紀律檢查和檢察機關等部門的相關職能，同時，紀檢委與監(jiān)察委合署辦公，紀法相互貫通、相互銜接，形成一股強大的反腐合力，有利于腐敗的標本兼治和跳出歷史周期律目標的實現(xiàn)。

2.彰顯了法治理念和法治思維

一直以來，紀檢監(jiān)察機關和檢察機關采用的是“兩規(guī)”調(diào)查手段，但它畢竟不是治本之策，而是特定歷史階段和歷史條件下的權宜之計，再者，紀委的“雙規(guī)”實質(zhì)限制了被調(diào)查對象的人身自由，而且這一期間最終在司法審判環(huán)節(jié)不能折抵刑期，其被調(diào)查期間的立功或自首有時不能得到司法機關的認定。在全面依法治國的時代背景下，監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、凍結、查封等12項調(diào)查措施，尤其是用“留置”取代“兩規(guī)”，體現(xiàn)了反腐中的法治思維，彰顯全面依法治國的理念。

參考文獻：

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收稿日期：2019-06-19

作者簡介：萬高?。?968-），男，江西東鄉(xiāng)人，副主任，教授，從事法理學、法律邏輯學研究。