孫健 田明

摘 要：社會(huì)治理實(shí)質(zhì)上是社會(huì)政策治理。政府如何制定治理社會(huì)問題的社會(huì)政策，以提升公眾的社會(huì)能力與社會(huì)參與，成為社會(huì)治理研究的重要課題。中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)政策的相應(yīng)變化可歸納為四方面特征：政策理念從被動(dòng)保護(hù)到主動(dòng)支持;政策方法從統(tǒng)一管制到多元服務(wù);政策內(nèi)容從保障生存到促進(jìn)發(fā)展;政策取向從隔離行動(dòng)到融合治理。中國社會(huì)政策結(jié)構(gòu)逐步由“政社分離”轉(zhuǎn)向“政社合作”，其折射出政府對(duì)社會(huì)“由控制到包容”的思路轉(zhuǎn)變，以及社會(huì)福利從“政府本位”到“社會(huì)本位”的發(fā)展軌跡。中國在應(yīng)對(duì)社會(huì)問題時(shí)應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)政策治理模式：確立包容性政策制度，著力建設(shè)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制;共建網(wǎng)格化治理格局，鑄造社會(huì)政策共同體;提倡適度合作路徑，堅(jiān)持政府與社會(huì)雙向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策;社會(huì)治理;政策結(jié)構(gòu);政策轉(zhuǎn)型;社會(huì)改革

中圖分類號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2019）06-0010-09

一、社會(huì)政策具有社會(huì)治理功能

改革開放40年，中國社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公眾應(yīng)對(duì)社會(huì)問題所需的幫助與服務(wù)主要由家庭與單位提供，但隨著社會(huì)發(fā)展日趨復(fù)雜與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益增大，僅僅依靠微觀主體所提供的有限保障已經(jīng)很難解決公眾面臨的復(fù)合型社會(huì)問題，因此國家需要提供更多途徑進(jìn)行社會(huì)問題的社會(huì)治理。社會(huì)治理實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)政策治理，社會(huì)政策是政府基于現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題而采取的相應(yīng)措施，其不同于傳統(tǒng)的社會(huì)控制，是社會(huì)治理的有機(jī)組成部分，表現(xiàn)為政府聯(lián)合社會(huì)合作解決社會(huì)問題、促進(jìn)社會(huì)秩序[1]。為此，中國政府如何制定治理社會(huì)問題的社會(huì)政策，以提升公眾的社會(huì)能力與社會(huì)參與，成為社會(huì)治理研究中的重要課題。在此背景下，中國公共政策格局出現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)型[2]，眾多學(xué)者格外關(guān)注轉(zhuǎn)型背后隱含的核心問題，即政府應(yīng)在社會(huì)政策中承擔(dān)何種責(zé)任。從過去經(jīng)驗(yàn)看，政府大包大攬承擔(dān)福利倍受批評(píng)，認(rèn)為這種模式會(huì)造成養(yǎng)懶漢、福利依賴及勞動(dòng)力成本上升等意外問題，進(jìn)而影響國家競爭力并使得高福利水平難以持續(xù)[3];而社會(huì)力量的介入會(huì)相應(yīng)減少公民對(duì)政府福利的依賴，在很大程度上能夠調(diào)動(dòng)公眾的社區(qū)參與，促進(jìn)勞動(dòng)力的能力建設(shè)與認(rèn)知提高，通過社會(huì)投資進(jìn)而改善國民關(guān)系[4]。由此可見，良好的社會(huì)政策需要社會(huì)要素的合理介入。在應(yīng)對(duì)具體社會(huì)問題時(shí)，政府不應(yīng)對(duì)吸納的社會(huì)元素進(jìn)行嚴(yán)格的控制管理，更多是要包容社會(huì)元素進(jìn)行協(xié)同共治。這是政府在自我改革中需要做出的策略轉(zhuǎn)換，也是激發(fā)社會(huì)發(fā)展機(jī)制從管理走向治理的關(guān)鍵之舉。

那么，在改革的攻堅(jiān)階段，中國政府與社會(huì)在社會(huì)政策治理中又各自扮演什么角色？分別處于怎樣的地位？實(shí)際上，國家頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)給出了答案。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出，“中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，在社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。由此可知，在新時(shí)代到來之際，中國政府在社會(huì)領(lǐng)域積極轉(zhuǎn)變角色，立志于通過“共建共治共享”來聯(lián)合各界力量共同應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，以適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化與社會(huì)治理格局的需要。然而，從國內(nèi)以往研究看，學(xué)界對(duì)社會(huì)政策治理功能的探索不夠深入，對(duì)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的例證也不夠充分。多數(shù)研究以單視角來探討社會(huì)政策的具體內(nèi)容：一方面是保護(hù)政策，主要有社會(huì)救助、社會(huì)保障、立法保護(hù)等;另一方面是支持政策，主要有就業(yè)支持、教育支持、資產(chǎn)支持等。這種研究方式比較孤立且可塑性有限。另外，有些研究對(duì)中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的趨勢及其內(nèi)涵做出探討。如有學(xué)者運(yùn)用歷史推演法對(duì)社會(huì)政策理念轉(zhuǎn)型進(jìn)行探索，提出社會(huì)政策向更加公正的社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變的基本趨勢[5];有學(xué)者基于多維框架對(duì)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，從規(guī)范、價(jià)值、制度和行動(dòng)體系四個(gè)方面探討了社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型過程[6]（pp.9-13）;也有學(xué)者從政策內(nèi)容出發(fā)對(duì)農(nóng)村反貧困政策進(jìn)行轉(zhuǎn)型研究，構(gòu)建了“四駕馬車”反貧困政策框架，指出社會(huì)政策逐步向保護(hù)與發(fā)展相互融合的方向過渡[7];還有學(xué)者專門探討發(fā)展型社會(huì)政策，提出社會(huì)政策在農(nóng)村反貧困中作為“嵌入性要素”的轉(zhuǎn)型方向[8]?？傮w來看，為數(shù)不多的社會(huì)政策轉(zhuǎn)型研究雖然提出了一些客觀、獨(dú)到的見解，但已有成果對(duì)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的特征描述還不夠全面，關(guān)于社會(huì)政策中各種參與體的結(jié)構(gòu)特征探索更為匱乏。

實(shí)際上，以往研究并沒有清晰地解答“社會(huì)政策中政府與社會(huì)的關(guān)系”這一核心問題，即政府與社會(huì)在社會(huì)政策制定與執(zhí)行中具備的結(jié)構(gòu)形態(tài)。與此同時(shí)，隨著公眾對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)知度越來越高，社會(huì)政策帶來的社會(huì)福利被認(rèn)為是政府贏得公眾支持、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要手段之一，因而內(nèi)容充實(shí)、富有效率、結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)政策將成為推動(dòng)政府改革與倡導(dǎo)社會(huì)治理的絕佳利器。基于此，中國學(xué)界應(yīng)當(dāng)更加深入地研究社會(huì)政策及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而為社會(huì)治理格局建設(shè)提供豐富的理論養(yǎng)料，這項(xiàng)工作是相當(dāng)緊迫與必要的。其一，從學(xué)理上講，中國社會(huì)政策研究過多聚焦于政策時(shí)點(diǎn)性與對(duì)應(yīng)性，缺少對(duì)政策發(fā)展的轉(zhuǎn)型分析。用歷史視角來考察政策變化，借助科學(xué)方法挖掘政策規(guī)律，勢在必行。其二，從現(xiàn)實(shí)來看，中國轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)問題仍比較突出。國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展要求格外關(guān)注社會(huì)政策，優(yōu)化社會(huì)政策結(jié)構(gòu)會(huì)大量節(jié)約社會(huì)資源并降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文以轉(zhuǎn)型視角來探究中國社會(huì)政策結(jié)構(gòu)，并試圖從宏觀視野進(jìn)行政策歷程分析，以此定位社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)特征，回答社會(huì)政策中政府與社會(huì)的責(zé)任、角色、地位等問題，從而構(gòu)建中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)政策治理中的政社關(guān)系。

二、吸納到治理：中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)特征

中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型是社會(huì)福利觀念從保護(hù)到支持的直接呈現(xiàn)，更是社會(huì)政策結(jié)構(gòu)從吸納到治理的深刻轉(zhuǎn)變。那么，中國社會(huì)政策是如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)在轉(zhuǎn)型以形成社會(huì)治理格局的？是政府與社會(huì)互動(dòng)后主動(dòng)放權(quán)的改良后果，還是社會(huì)力量突飛猛進(jìn)爭取地位的現(xiàn)實(shí)所迫？對(duì)此，本研究以政策結(jié)構(gòu)為立足點(diǎn)，探究中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)政策的相應(yīng)變化，并歸納出四個(gè)表現(xiàn)特征。

（一）政策理念：從被動(dòng)保護(hù)到主動(dòng)支持

如果說政策是政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治利益的一種工具，那么政策理念就是衡量工具有效性的主要標(biāo)尺。中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型首先表現(xiàn)為從被動(dòng)救助到主動(dòng)支持的理念提升。政策理念轉(zhuǎn)換若能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢，將為政策改良提供持久動(dòng)力，可以說是政策轉(zhuǎn)型中的核心內(nèi)容。當(dāng)然，政策理念不是簡單的意識(shí)形態(tài)，而應(yīng)是對(duì)待政策參與體的一種態(tài)度。在中國社會(huì)政策轉(zhuǎn)型中能夠發(fā)現(xiàn)政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變邏輯，即政府對(duì)待政策伙伴、政策客體的觀念調(diào)整。一是從責(zé)任到權(quán)利的轉(zhuǎn)變。保護(hù)政策主要強(qiáng)調(diào)政府自身的責(zé)任與地位，即政府初衷是穩(wěn)固自身地位、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從社會(huì)救濟(jì)到社會(huì)保險(xiǎn)，政府均是出于不斷增強(qiáng)的責(zé)任而做出被動(dòng)保護(hù)，獨(dú)自履行責(zé)任實(shí)際意味著對(duì)社會(huì)資源的強(qiáng)權(quán)控制。而支持政策注重尊重與保障人權(quán)并強(qiáng)調(diào)共享國家福利。政府“以人為本”的態(tài)度決定了社會(huì)政策初衷的轉(zhuǎn)變，一方面政策本身更加重視責(zé)任分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在政策運(yùn)行中的權(quán)利地位，另一方面在政策執(zhí)行中主動(dòng)支持受益方對(duì)自身權(quán)利的追求。二是從個(gè)體到集體的轉(zhuǎn)變。保護(hù)政策在態(tài)度上傾向?qū)⑸鐣?huì)問題定位到個(gè)人，政府通常單槍匹馬解決社會(huì)問題群體中的個(gè)體問題，所構(gòu)建的“一對(duì)一”模式不但保護(hù)效果很不明顯，還會(huì)經(jīng)常引發(fā)受政策方的污名效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)問題的持續(xù)與反彈;支持政策則使用集體思維來應(yīng)對(duì)社會(huì)問題，尤其在教育、醫(yī)療、脫貧、就業(yè)等領(lǐng)域，通過改善社會(huì)問題群體的集體狀況來直接影響個(gè)體狀況，所塑造的集體態(tài)度與“多對(duì)多”模式有效支持了公眾參與，形成了一個(gè)共擔(dān)社會(huì)責(zé)任、以“社會(huì)本位”為核心來應(yīng)對(duì)社會(huì)問題的社會(huì)政策共同體。

理念轉(zhuǎn)型是社會(huì)政策的價(jià)值重構(gòu)，其“社會(huì)本位”思維實(shí)際上是有歷史根源的，即中國儒家文化倡導(dǎo)的以民本、仁政、大同為中心，以博施濟(jì)眾為己任的救濟(jì)思想。然而，傳統(tǒng)救濟(jì)思想難以適應(yīng)新的歷史階段，理念應(yīng)當(dāng)?shù)玫教嵘拍芨玫亟鉀Q新的問題。中國政府結(jié)合國家文化價(jià)值體系，從古到今一直推崇集體文化，但只有政策理念與集體文化相結(jié)合，才能在頂層設(shè)計(jì)時(shí)保證政策部門的整合，在政策運(yùn)行中保持政策效果的穩(wěn)定。以治貧政策為例，政府過去以社會(huì)救助、社會(huì)保障等保護(hù)政策為主，政策間的割裂時(shí)常會(huì)引發(fā)群體間的脫離，這主要源于未能結(jié)合集體文化而構(gòu)建出完善的制度體系。比如1997年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔1997〕29號(hào)）指出，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各地人民政府自行確定。保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)后向社會(huì)公布，并且隨著生活必需品的價(jià)格變化和人民生活水平的提高適時(shí)調(diào)整”。然而，城市最低生活保障制度在全國建立后至今，作為反貧困政策的代表，其實(shí)施結(jié)果未能有效降低和減少城市貧困人口數(shù)量，而只是維持了貧困人口的基本生活水平，一個(gè)數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定的低保群體由此產(chǎn)生。如今，精準(zhǔn)扶貧等支持政策借助集體文化，通過建立綜合性反貧困機(jī)制，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的不均衡與碎片化。比如2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕58號(hào)）指出，“廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與扶貧開發(fā)，是我國扶貧開發(fā)事業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，是中國特色扶貧開發(fā)道路的重要特征。改革開放以來，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、國有企事業(yè)單位等率先開展定點(diǎn)扶貧，東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部貧困地區(qū)結(jié)對(duì)扶貧協(xié)作，對(duì)推動(dòng)社會(huì)扶貧發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。民營企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人通過多種方式積極參與扶貧開發(fā)，社會(huì)扶貧日益顯示出巨大發(fā)展?jié)摿?。為打好新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)，全面推進(jìn)社會(huì)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新”。因此可見，社會(huì)政策理念轉(zhuǎn)型成功把握住了兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是明確了個(gè)人與集體的關(guān)系，通過動(dòng)員、吸納更多的集體力量進(jìn)行社會(huì)問題的協(xié)同治理;二是頂層設(shè)計(jì)兼顧了地區(qū)與城鄉(xiāng)差異，通過建立區(qū)域融合發(fā)展機(jī)制制定和實(shí)施綜合性的社會(huì)政策。

（二）政策方法：從統(tǒng)一管制到多元服務(wù)

在理念轉(zhuǎn)型的指引下，中國社會(huì)政策的操作方法也在同步改變。以政策階段為分析邏輯，從政策入口、路徑、出口三個(gè)方面進(jìn)行探討。在政策入口上，轉(zhuǎn)型前的政策方法突顯政府責(zé)任，只要是弱勢人口則進(jìn)行統(tǒng)一救濟(jì)或管制，在執(zhí)行中缺少事前調(diào)查分析，經(jīng)常造成盲目救濟(jì)、福利陷阱等問題;轉(zhuǎn)型后的方法在政策入口上較為完善，注重對(duì)人口需求的多樣化區(qū)分，通過設(shè)計(jì)“建檔立卡”“分類管理”“按需施助”等手段，在政策起點(diǎn)上根據(jù)受助人口實(shí)際情況提供服務(wù)，有效預(yù)防了高福利下的搭便車問題。在政策路徑上，保護(hù)政策按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與流程進(jìn)行操作，其普遍方法為供給食物、支付金錢等傳統(tǒng)手段。這種行政式管制方式雖有暫時(shí)效果，但無法徹底解決弱勢群體的長期發(fā)展問題，反而會(huì)引發(fā)個(gè)別的污名效應(yīng)。此后政府強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策執(zhí)行中的主客體平衡，將政策客體積極嵌入路徑當(dāng)中，支持他們依據(jù)自身情況來選擇適宜政策，獲得了更為理想的政策配合及效果。在政策出口上，轉(zhuǎn)型前的評(píng)估政策多以時(shí)點(diǎn)成績來衡量政策效果，這種績效管理模式看似規(guī)范，卻未能設(shè)計(jì)出良好的后期維持辦法，對(duì)政策保持穩(wěn)定性、持續(xù)性非常不利，更會(huì)造成弱勢群體問題突發(fā)反彈;轉(zhuǎn)型后的政策不再停留在僵化的績效考核上，在出口上鼓勵(lì)政府與社會(huì)共同發(fā)力，為政策客體提供更多專業(yè)化的服務(wù)跟蹤，使得政策效果更加具備可持續(xù)性。

由此可見，中國社會(huì)政策方法呈現(xiàn)出雙向調(diào)整態(tài)勢：從縱向看，從重視政策入口控制轉(zhuǎn)向保障政策運(yùn)行路徑;從橫向看，政策各階段由政府主導(dǎo)的單一規(guī)則調(diào)整為多元主體參與的共商機(jī)制。就農(nóng)民工社會(huì)政策而言，以往政策強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障、社會(huì)控制，確實(shí)給予了農(nóng)民進(jìn)城增收的機(jī)會(huì)，卻阻止了農(nóng)民工進(jìn)一步獲得職業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。比如1990年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔1990〕28號(hào)）指出，“對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力，要引導(dǎo)他們‘離土不離鄉(xiāng)，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地消化和轉(zhuǎn)移，要防止大量農(nóng)村勞動(dòng)力盲目進(jìn)城就業(yè)，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和宣傳教育手段有效控制，嚴(yán)格管理”。隨后，1994年《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》（勞部發(fā)〔1994〕458號(hào)）指出，“當(dāng)本地勞動(dòng)力無法滿足要求，并且符合特定條件時(shí)，用人單位才可跨省招用農(nóng)村勞動(dòng)力”?？梢?，20世紀(jì)90年代的農(nóng)民工社會(huì)政策受制于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略，其更多是將農(nóng)民工角色定位為城市建設(shè)和發(fā)展的必需勞動(dòng)力，也就是說，對(duì)農(nóng)民工的管理和權(quán)益保護(hù)完全取決于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)民工的需求狀況。黨的十八大以來，農(nóng)民工社會(huì)政策立足在源頭上控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并促進(jìn)其安居樂業(yè)，更加尊重農(nóng)民工的最終選擇權(quán)，對(duì)于想融入城市的切實(shí)給予市民待遇，尤其要確保其社會(huì)關(guān)系的共同融入，對(duì)于想回流的要給予發(fā)展性支持，比如扶助就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、貸款優(yōu)惠等。例如，2016年中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號(hào)）提出，“推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化。健全農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系，大力促進(jìn)就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定并擴(kuò)大外出農(nóng)民工規(guī)模，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。同年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號(hào)）提出，“開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策，實(shí)施農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)五年行動(dòng)計(jì)劃和新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)工程、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)致富‘領(lǐng)頭雁計(jì)劃、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)工程等，讓有創(chuàng)業(yè)和培訓(xùn)意愿的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員都能接受培訓(xùn)”。由此可見，政策方法的良性調(diào)整潛移默化地建立起政府、市場、社會(huì)共同參與的支持聯(lián)盟，使得社會(huì)政策得以在執(zhí)行中保持差異化與適用性，并成為現(xiàn)階段中國建設(shè)社會(huì)治理格局的核心技術(shù)支撐。

（三）政策內(nèi)容：從保障生存到促進(jìn)發(fā)展

有了明確思路與可行辦法，中國社會(huì)政策內(nèi)容也隨之調(diào)整與完善。社會(huì)政策不僅要保證公眾的基本生存狀態(tài)，涉及溫飽、醫(yī)療、住房等內(nèi)容，還應(yīng)為其提供發(fā)展性支持，涉及就業(yè)、教育、培訓(xùn)等內(nèi)容。生存與發(fā)展并不沖突，兩者應(yīng)在社會(huì)政策體系中各司其職，相輔相成。然而，中國兩類社會(huì)政策在轉(zhuǎn)型前相對(duì)獨(dú)立，生存性內(nèi)容在政策容量、執(zhí)行順序上更占優(yōu)勢，而發(fā)展性內(nèi)容量少勢薄，這使得社會(huì)政策體系未能形成完備結(jié)構(gòu)。因此，中國在社會(huì)政策內(nèi)容上做出了相應(yīng)調(diào)整：一方面，在順序結(jié)構(gòu)上突破“先生存后發(fā)展”的傳統(tǒng)思維模式，包容性地將各類適應(yīng)性政策同步打包，統(tǒng)一形成政策共同體來實(shí)施;另一方面，在供給結(jié)構(gòu)上改變政府自抓自管的不利局面，支持與社會(huì)力量共商政策設(shè)計(jì)，所形成的包容性社會(huì)政策成了根治社會(huì)問題的智慧寶庫。具體而言，保護(hù)政策負(fù)責(zé)保障公眾的基本生存權(quán)利，以政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度為核心，內(nèi)容涉及食品供給、收入補(bǔ)助、醫(yī)療救濟(jì)等;支持政策則全面聯(lián)合社會(huì)力量，重點(diǎn)促進(jìn)權(quán)利維持及地位提高，有物質(zhì)上的激勵(lì)，比如就業(yè)津貼、教育基金等，也有非物質(zhì)上的服務(wù)，涉及情感關(guān)懷、心理咨詢等。由此可見，社會(huì)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)型將人口的生存與發(fā)展緊密相連，不僅培養(yǎng)了公民對(duì)政策的自我負(fù)責(zé)意識(shí)，還支持了社會(huì)組織在政策設(shè)計(jì)中的專業(yè)參與，全面提高了社會(huì)政策質(zhì)量并共促政策共同體成長，這無疑為解決復(fù)雜社會(huì)問題增加了強(qiáng)力砝碼。

舉例來講，轉(zhuǎn)型后的生活型社會(huì)政策在內(nèi)容提升上具有代表性。其重點(diǎn)關(guān)注公民生活層面的需求，致力于為每個(gè)公民提供安心、安全的生活保障，認(rèn)為社會(huì)政策的架構(gòu)不應(yīng)該是單一的、平面的，而應(yīng)該是復(fù)合的、立體的，政策內(nèi)容以生活問題為導(dǎo)向[9]。此外，以農(nóng)村社會(huì)政策為例，以往政策更多注重保護(hù)農(nóng)民生活的基本水平，尤其是與當(dāng)?shù)仄骄竭M(jìn)行硬性比較，這十分不利于激發(fā)農(nóng)民的勞動(dòng)積極性。比如2006年《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國發(fā)〔2016〕456號(hào)）指出，“農(nóng)村五保供養(yǎng)是指依照本條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏剑⒏鶕?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整”。在政策轉(zhuǎn)型后，其內(nèi)容調(diào)整更多得益于民眾意識(shí)的提高與社會(huì)力量的發(fā)展，以及政府對(duì)社會(huì)問題群體由強(qiáng)制保障到放權(quán)社會(huì)的理性選擇。比如2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號(hào)）強(qiáng)調(diào)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，明確做好貧困人口精準(zhǔn)幫扶工作，指出“對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧;以重大扶貧工程和到村到戶幫扶為抓手，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件，增強(qiáng)貧困農(nóng)戶發(fā)展能力;激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，把救急紓困和內(nèi)生脫貧結(jié)合起來，提升貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商的基本技能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧;引導(dǎo)貧困群眾克服等靠要思想，逐步消除精神貧困，推動(dòng)貧困群眾通過自己的辛勤勞動(dòng)脫貧致富”。由此可見，社會(huì)政策內(nèi)容逐步由解決溫飽轉(zhuǎn)向支持發(fā)展，其在很大程度上反映的是公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的變革：保護(hù)政策通過綜合救濟(jì)與適當(dāng)補(bǔ)貼來保障公眾生存的基本性需求;而支持政策利用產(chǎn)業(yè)扶持、就業(yè)支持等措施來激活公眾的內(nèi)生能力，給予公眾更多的是維持與改善生活的發(fā)展性服務(wù)。

（四）政策取向：從隔離行動(dòng)到融合治理

伴隨著多種顯性特征的轉(zhuǎn)型，在政府與社會(huì)各方力量的相互倚重中，中國社會(huì)政策逐步實(shí)現(xiàn)了從“隔離”到“融合”的取向跨越。在縱向趨勢上，轉(zhuǎn)型前的政策主體相互獨(dú)立，政府為維持社會(huì)穩(wěn)定而進(jìn)行強(qiáng)制性救濟(jì)，社會(huì)組織為踐行行業(yè)理念而進(jìn)行規(guī)模性救助，各自承擔(dān)有限責(zé)任的政策設(shè)計(jì)缺少集體意識(shí)與共同取向，同時(shí)政策執(zhí)行又“貧者濟(jì)貧，病者治病”，缺乏對(duì)社會(huì)問題的綜合考量，導(dǎo)致社會(huì)問題碎片化而難以治理。轉(zhuǎn)型后的政策取向具有融合性，各政策主體形成相互配合的戰(zhàn)略聯(lián)盟，能夠更好地應(yīng)對(duì)混合型社會(huì)問題，所調(diào)整的團(tuán)體取向促成了政府、社會(huì)、個(gè)人共擔(dān)責(zé)任。在橫向趨勢上，保護(hù)政策通常對(duì)單個(gè)問題有明確取向，但其并不注重與其他政策進(jìn)行聯(lián)合協(xié)作，雖然在一定程度上可以解決個(gè)別性的主要問題，但機(jī)械的隔離通常會(huì)導(dǎo)致其他相關(guān)問題的出現(xiàn)與蔓延。而支持政策會(huì)對(duì)面臨的問題進(jìn)行全方位剖析，在解決方案中融合了眾多可行性政策，不乏教育、就業(yè)、情感等內(nèi)容，通過互相滲透以支持社會(huì)生態(tài)的整體改善與良好運(yùn)行?？傊?，政策取向調(diào)整的關(guān)鍵在于多方力量的引入，以及能夠在社會(huì)政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等過程中調(diào)動(dòng)第三方的積極參與，通過購買社會(huì)組織服務(wù)、建立PPP合作等方式促成社會(huì)政策共同體，最終使得政府與社會(huì)形成了實(shí)質(zhì)上的伙伴關(guān)系，政策運(yùn)行模式也自然而然地從獨(dú)立行動(dòng)轉(zhuǎn)向合作治理。

由此可見，中國正在發(fā)揮社會(huì)政策的能動(dòng)性來創(chuàng)新社會(huì)治理模式，并通過調(diào)整社會(huì)政策中的政社關(guān)系來提高社會(huì)治理水平。第一，加強(qiáng)政社互動(dòng)。治理取向明確了社會(huì)政策結(jié)構(gòu)的核心即政社關(guān)系問題，平等對(duì)待參與社會(huì)政策的各個(gè)元素并給予相應(yīng)角色，特別是在扶貧脫貧、失業(yè)救助、醫(yī)療保障、情感關(guān)懷等重點(diǎn)政策上搭建互動(dòng)平臺(tái)，積極將專業(yè)性的社會(huì)組織、社會(huì)工作者嵌入平臺(tái)，以逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策治理模式的精細(xì)化和專業(yè)化。如民政部2017年發(fā)布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號(hào)）強(qiáng)調(diào)，“引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用。充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織的積極作用。提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧”，該政策的實(shí)施充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的積極性。第二，推進(jìn)政府購買。政府購買是改善公共服務(wù)中政社關(guān)系的最佳路徑，只有積極地推進(jìn)購買服務(wù)制度化、規(guī)范化，才能保證社會(huì)治理中各方力量的合理博弈，特別是應(yīng)對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、周期較長的社會(huì)問題，社會(huì)組織更要成為購買服務(wù)的承接主體。政府購買既是尋找各方利益均衡點(diǎn)的可靠手段，更是社會(huì)政策實(shí)現(xiàn)包容性跨越的堅(jiān)實(shí)橋梁。如財(cái)政部、民政部2016年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2016〕54號(hào)）強(qiáng)調(diào)，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，提升社會(huì)組織能力和專業(yè)化水平，改善公共服務(wù)供給。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)提供公共服務(wù)能力持續(xù)提升，發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢，優(yōu)化公共服務(wù)供給，有效滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求”?？梢?，政府購買以政社關(guān)系為切入點(diǎn)，促使政策供給結(jié)構(gòu)由單一管理向多元治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由小及大、由點(diǎn)及面地改善公共服務(wù)水平?？傊?，取向轉(zhuǎn)型是社會(huì)政策在眾多領(lǐng)域中必須做出的正確抉擇，它昭示著中國社會(huì)政策的融合治理方向，是政府“掌舵不劃槳”改革的關(guān)鍵要素，更是建立包容性社會(huì)制度的靈魂所在。

（二）共建網(wǎng)格化治理格局

黨的十九大報(bào)告中指出，“提高保障和改善民生水平，重點(diǎn)發(fā)展教育、就業(yè)、社會(huì)保障、國民健康等福利事業(yè)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。由此可見，各類社會(huì)政策的網(wǎng)格建設(shè)是形成良性治理格局的關(guān)鍵，具體可以從三個(gè)方面開展實(shí)踐。首先，要擴(kuò)充政策內(nèi)容網(wǎng)格。決策部門要堅(jiān)持以人為本、多元參與的價(jià)值理念，完善以往單一化保護(hù)政策，逐步向多元性、融合性的支持政策轉(zhuǎn)變，整合兜底性、發(fā)展性政策以形成公共政策網(wǎng)，這是政府轉(zhuǎn)變職能的基本要求，也是改善民生、密切政社關(guān)系的重要途徑。其次，要同步政策執(zhí)行網(wǎng)格。政府要改變各自為戰(zhàn)的行動(dòng)路線，在保持獨(dú)立性的前提下，應(yīng)主動(dòng)將官方路線向社會(huì)開放并允許各界力量進(jìn)入和參與，社會(huì)則負(fù)責(zé)聚攏零散力量并積極與政府對(duì)接，開發(fā)更多合作路徑以實(shí)現(xiàn)與政府同步配合與執(zhí)行，二者通過交換信息、共享方法、鼎力配合、互相監(jiān)督，形成協(xié)調(diào)默契的政策供給機(jī)制。最后，要搭建政策取向網(wǎng)格。政府要秉持共享發(fā)展的治理取向：一是組建社會(huì)政策共同體，搭建政策部門與社會(huì)智庫的聯(lián)合平臺(tái)，適宜地嵌入與擴(kuò)充社會(huì)力量，鑄造治理網(wǎng)格中的核心地帶;二是建立問題綜合庫，通過將問題案例進(jìn)行網(wǎng)格關(guān)聯(lián)與匯總，生成可集中處理的技術(shù)方法庫，由切入點(diǎn)出發(fā)多方向、多思路地解決問題。

（三）提倡適度合作路徑

中國社會(huì)建設(shè)是雙向運(yùn)動(dòng)，社會(huì)力量作為一股新鮮血液嵌入社會(huì)福利供給中，補(bǔ)充并推動(dòng)著政府福利供應(yīng)，福利增強(qiáng)反過來又促進(jìn)社會(huì)力量成長，兩股力量只有通力合作、均衡發(fā)展，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)治理的良性局面。首先，堅(jiān)持兩條腿走路的方式。社會(huì)政策要建成政社聯(lián)盟，不能僅靠一腿之力，過度使用單邊力量會(huì)造成重心不穩(wěn)、續(xù)航不強(qiáng)。中國要堅(jiān)持雙向模式，福利改革不能控制社會(huì)之力，而應(yīng)當(dāng)激發(fā)社會(huì)力量的責(zé)任意識(shí)，通過兩股力量默契合作、統(tǒng)一步履，促成社會(huì)政策共同體生根增能，這是社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性要求。其次，制定適度合作標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)政策的包容性建設(shè)需要設(shè)定相應(yīng)的節(jié)奏，即在政策轉(zhuǎn)型路徑中確立主體間的合作標(biāo)準(zhǔn)、模式與程度，過激合作會(huì)導(dǎo)致公眾激進(jìn)行為、政府過度控制的對(duì)立局面，而沒有合作路徑會(huì)引發(fā)公眾無參與、政府無回應(yīng)的尷尬局面，因此政社合作要把握分寸、明確程度，才能穩(wěn)步前行、達(dá)到共贏，適度合作是中國社會(huì)政策建設(shè)中的理想選擇。最后，規(guī)劃中國理想之路。中國社會(huì)福利軌跡的特殊性決定社會(huì)政策不能像西方國家一樣跳躍式發(fā)展，而應(yīng)在政策規(guī)劃中尋找適合的路徑，可按照“保護(hù)-支持-適度-包容-融合”的發(fā)展脈絡(luò)，循序漸進(jìn)地進(jìn)行社會(huì)政策轉(zhuǎn)型，在運(yùn)行路徑中運(yùn)用政府購買、契約管理、特許經(jīng)營等手段，不斷調(diào)整社會(huì)政策治理中的政社關(guān)系，開拓中國社會(huì)政策前進(jìn)的第三條道路。

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[責(zé)任編輯：楊?健]