本刊記者 王敏 通訊員 劉杰

鶴舞一溪水，壁立半城山。

因“仙鶴棲于南山峭壁”而得名的鶴壁，歷史悠久，文化底蘊深厚。

因煤炭而揚名的資源型城市鶴壁，因煤而興，更因煤而痛。

長期的煤炭開采，給鶴壁帶來了經(jīng)濟繁榮，煤炭收入一度占據(jù)財政收入的半壁江山；同時，高消耗、高污染、低效益的粗放型經(jīng)濟增長方式，也給鶴壁經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來極大壓力：采煤沉陷區(qū)“千瘡百孔”，老城區(qū)環(huán)境“黑、臟、亂”，“半城煤灰半城土”一度是鶴壁的真實寫照。

改革，讓鶴壁告別了這樣的困境。

全國首個國土空間優(yōu)化發(fā)展實驗區(qū)、省市空間規(guī)劃協(xié)同編制試點市、自然生態(tài)空間用途管制試點市……近年來，鶴壁市先行先試，積極探索國土空間規(guī)劃改革路徑，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進空間規(guī)劃編制、用途管制實施、信息系統(tǒng)建設“三位一體”，持續(xù)優(yōu)化國土空間格局，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，極力打造國土空間規(guī)劃的“鶴壁樣本”。

在這場恢宏而深刻的改革中，河南省測繪地理信息局憑借豐富的數(shù)據(jù)資源和技術手段，持續(xù)探索測繪地理信息服務國土空間規(guī)劃的新渠道、新方式，為鶴壁國土空間規(guī)劃試點工作貢獻了測繪力量。

編制全國首個地市級國土空間規(guī)劃

如何解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、多規(guī)重疊交叉、空間結構不合理、空間利用效率低等問題，探索促進轉型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展新路徑，一直是鶴壁市委、市政府思考的問題。

2014 年10 月，鶴壁市政府與中國國土經(jīng)濟學會簽署了全國國土空間優(yōu)化發(fā)展實驗區(qū)共建協(xié)議，編制了全國首個地市級優(yōu)化國土空間開發(fā)格局規(guī)劃綱要，明晰了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的發(fā)展方向，為全市綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設繪就了藍圖。

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《省級空間規(guī)劃試點方案》，河南省被確定為全國9 個試點省份之一。河南省測繪地理信息局負責制定空間規(guī)劃信息平臺技術規(guī)程，搭建河南省空間規(guī)劃信息平臺，指導試點市建設市級空間規(guī)劃信息平臺。基于在國土空間規(guī)劃方面做出的大量探索與實踐，鶴壁最先成為省市空間規(guī)劃協(xié)同編制試點市。

在鶴壁這片市級空間規(guī)劃試驗田上，鶴壁市委、市政府高度重視，成立了以市長為組長，有關副市長為副組長，各縣(區(qū))和市直有關部門主要負責人為成員的工作領導小組，先后召開動員會、方案研討會、專家論證會和多次協(xié)調(diào)會，積極推進試點工作，研究制定了《鶴壁市空間規(guī)劃編制實施方案》，與省國土資源調(diào)查規(guī)劃院和省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院聯(lián)合編制了《鶴壁市國土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》，形成了專題報告、信息平臺建設等一系列試點成果，為全省乃至全國市縣規(guī)劃編制探索了路徑。

鶴壁市空間規(guī)劃信息平臺是空間規(guī)劃落地的載體，也是試點工作的亮點，由河南省測繪地理信息局直屬單位省遙感測繪院承擔建設。項目對800 余G 的空間規(guī)劃數(shù)據(jù)、100 余G 影像數(shù)據(jù)、50 余G 三維數(shù)據(jù)進行了整合處理，統(tǒng)一坐標基準和數(shù)據(jù)格式，建立了數(shù)據(jù)標準、接口標準、技術規(guī)程和管理制度四類標準規(guī)范體系，為平臺運行維護、資源更新、省市縱向和部門橫向聯(lián)通提供了標準依據(jù)和技術參考；建立了空間規(guī)劃、部門規(guī)劃、礦產(chǎn)資源、空間資源、空間管控、綜合監(jiān)管、社會經(jīng)濟和基礎地理信息八大類數(shù)據(jù)資源體系，打破了各空間類規(guī)劃部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)各規(guī)劃數(shù)據(jù)、資源數(shù)據(jù)、管控指標、項目信息的同步共享，并提供規(guī)劃沖突檢測、規(guī)劃符合性檢測等功能，可有效服務市、縣空間規(guī)劃編制和項目并聯(lián)審批工 作。

作為全國首個地市級國土空間規(guī)劃，《鶴壁市國土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》，結合鶴壁市資源稟賦條件、發(fā)展實際及區(qū)域特色，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護區(qū)、永久基本農(nóng)田集中區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)和城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)四類規(guī)劃分區(qū)，以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

據(jù)了解，鶴壁市依據(jù)鶴壁市資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，共統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線約91 平方公里，約占全市總面積的4.2%；劃定永久基本農(nóng)田913.73 平方公里，占全市總面積的42.69%；劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界260.37 平方公里，占全市總面積的12.16%。

“沒有空間規(guī)劃為指引，再好的發(fā)展思路也難以實現(xiàn)。《規(guī)劃》符合中央要求、契合鶴壁實際，為鶴壁未來發(fā)展奠定了堅實基礎，對促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀具有重要意義?！?019 年5 月，在《鶴壁市國土空間總體規(guī)劃（2019—2035 年）》編制情況匯報會上，鶴壁市委書記馬富國如是說。

率先建設“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

“如果說空間規(guī)劃編制的主要任務是劃定‘三區(qū)三線’，用途控制是監(jiān)督實施‘三區(qū)三線’，那么系統(tǒng)建設則是對規(guī)劃的監(jiān)測、評估、預警，并實現(xiàn)‘一張圖’的信息化操作?！柄Q壁市自然資源和規(guī)劃局黨組書記段東宏如是說。

2019 年5 月，《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》要求，基于國土空間基礎信息平臺，整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，著手搭建從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成覆蓋全國、動態(tài)更新、權威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”。同年7 月，自然資源部明確依托國土空間基礎信息平臺，全面開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設和市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作。

在原有鶴壁市空間規(guī)劃信息平臺基礎上，河南省遙感測繪院利用地理信息新技術，全力推進鶴壁市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設。項目收集了發(fā)改委、自然資源和規(guī)劃、住建、生態(tài)環(huán)境等30 個委辦局的各類空間數(shù)據(jù)，形成了以2000 國家大地坐標系和1985 國家高程基準為統(tǒng)一空間基準，以鶴壁市第三次全國國土調(diào)查初步成果為基礎的現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理及社會經(jīng)濟四大類數(shù)據(jù)成果，建設了國土空間規(guī)劃“一張圖”應用、國土空間規(guī)劃分析評價、國土空間規(guī)劃成果審查與管理等7 個子系統(tǒng)，完成了坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖建設，實現(xiàn)了各類空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理與共享，可服務于覆蓋規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)測、評估、預警的全流程管理。 “項目還結合鶴壁市政府空間規(guī)劃體系、工程建設項目審批制度‘雙改革’要求，將國土空間規(guī)劃‘一張圖’及合規(guī)性檢測等內(nèi)容與建設工程項目審批系統(tǒng)進行了融合及互聯(lián)互通，形成了‘一張圖’國土空間數(shù)據(jù)資源體系，在全省率先開發(fā)建設了具備‘多規(guī)合一’業(yè)務協(xié)同、在線并聯(lián)審批、統(tǒng)計分析、監(jiān)督管理等功能的國土空間規(guī)劃‘一張圖’業(yè)務協(xié)同審批管理平臺。”河南省遙感測繪院黨委書記、空間規(guī)劃項目總負責人馮梅介紹，利用系統(tǒng)對項目進行規(guī)劃符合性檢測，并對工程建設項目審批全流程提供空間數(shù)據(jù)服務，支撐并聯(lián)審批，將有效提升審批效率。

“在系統(tǒng)輸入項目基本信息，導入項目邊界，將項目空間位置和多種規(guī)劃疊加，檢查項目選址范圍、占地情況，確認用地類型是否符合空間規(guī)劃等，然后生成規(guī)劃檢測報告，推送至工程建設審批管理系統(tǒng)，供并聯(lián)審批后續(xù)流程使用。”馮梅說，“如果項目不符合規(guī)劃，報批前就被‘一票否決’，避免了用戶挨個部門跑審批，中途才發(fā)現(xiàn)與規(guī)劃有沖突而前功盡棄?！?/p>

好不容易簽下一個工業(yè)項目，卻發(fā)現(xiàn)選址地點是農(nóng)業(yè)用地；交通部門規(guī)劃一條道路，要跟環(huán)保、林業(yè)等多個職能部門對接，道路建設前期就耗費了大量人力物力……針對這些問題，系統(tǒng)提供了公路選線、規(guī)劃方案評估等功能，將有效解決工程建設單位收集資料難、收集時間長、數(shù)據(jù)標準不一致，后期線路反復調(diào)整等問題，縮短選址工作周期，加快項目建設速度。

以安新鄭高速公路選線為例。“利用系統(tǒng)的公路選線功能，添加地形坡度、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、采空塌陷等影響因素，生成公路選線模型，再設置公路需經(jīng)的一些關鍵點等，系統(tǒng)會根據(jù)模型計算參考路線。”河南省遙感測繪院發(fā)展研究中心副主任劉杰告訴記者，“圖上紅色路線是自動計算出的公路通道，黃色為河南省交通設計院的設計路線。可以看出，選線通道基本相符，差別較大的是設計部門考慮旅游及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展因素而做出的調(diào)整?！?/p>

項目選址方案確定后，還可以通過系統(tǒng)對方案進行評估?！耙扎Q壁市黃牛坡到省道221 的公路選線方案為例，在系統(tǒng)導入選址方案，通過疊加基本農(nóng)田、生態(tài)用地、采空塌陷區(qū)等數(shù)據(jù)進行分析?？梢钥吹剑@一方案占用的基本農(nóng)田較多，部分路段還落在了藍色的采空塌陷區(qū)，因此，該方案需要進一步論證。系統(tǒng)將評估結果反饋給決策和設計部門，可以輔助該公路選址方案的修改?！眲⒔苓呇菔具呎f。

探索自然生態(tài)空間用途管制路徑

2017 年，為加強自然生態(tài)空間保護，推進自然資源管理體制改革，健全國土空間用途管制制度，促進生態(tài)文明建設，國土資源部等部委確定在9 個省開展自然生態(tài)用途管制試點工作。2018 年4 月，河南省自然生態(tài)空間用途管制試點市花落鶴壁。

自然生態(tài)空間，是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川等。用途管制主要是通過土地用途分區(qū)，并輔之以開發(fā)許可、發(fā)展權轉移等手段，控制土地用途改變，維護公共利益。

那么，如何管制？如何設定自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則？這是推進試點工作的重點、難點。

作為全國自然生態(tài)空間用途管制唯一地市級試點，鶴壁市積極探索路徑，科學劃定自然生態(tài)空間，實行區(qū)域清單差異化管理，完善空間管理體制機制，研究制定了《鶴壁市自然生態(tài)空間用途管制規(guī)則》《自然生態(tài)空間用途管制實施細則（試行）》《自然生態(tài)空間用途管制制度建議》等，為國家自然生態(tài)空間管制提供了實踐經(jīng)驗。

“自然生態(tài)空間分為生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間，根據(jù)不同空間的特性，按照分級分類原則進行用途管制，為實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度夯實基礎?！倍螙|宏表示，生態(tài)保護紅線內(nèi)區(qū)域采用“正面清單+開發(fā)強度”的方式進行管控，允許生態(tài)保護修復和環(huán)境治理、原住民正常生產(chǎn)生活設施建設修繕和改造、必要的河道堤防岸線整治及國家、省重大交通基礎設施項目和國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查項目等人類活動，禁止生態(tài)用地向農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地轉用等；一般生態(tài)空間采取分類制定“正負面清單+開發(fā)強度”的方式進行管控，嚴控新建、擴建、改建除三產(chǎn)融合以外的工業(yè)項目，嚴控以城鎮(zhèn)建設為目的的人為活動，嚴控新、改、擴建礦產(chǎn)資源開發(fā)項目，禁止進行開山、采石、開礦、開荒、房地產(chǎn)、度假村等任何不符合主體功能定位的建設項目和開發(fā)活動，等等。

推進自然生態(tài)空間用途管制，意味著項目進駐要符合相關空間的準入規(guī)則。那么，如何對項目進行準入審查？如何對生態(tài)空間的變化進行動態(tài)監(jiān)測？……鶴壁市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)可有效解決這些問題。

基于自然生態(tài)空間用途管制試點的要求，系統(tǒng)設計研發(fā)了生態(tài)空間準入許可模塊，輔助審查自然生態(tài)空間內(nèi)的項目是否符合管制清單，在生態(tài)保護紅線內(nèi)的項目要符合一級管制清單，在一般生態(tài)空間內(nèi)的要通過二級管制清單審查?！氨热玟亢訚竦毓珗@停車場項目的用地預審，系統(tǒng)分析發(fā)現(xiàn)該項目落入寒波洞地表水保護區(qū)二級管制區(qū)，不在禁止開發(fā)范圍內(nèi)。系統(tǒng)生成生態(tài)空間準入審查報告，自然資源部門可根據(jù)審查報告確定是否核發(fā)準入許可。”劉杰介紹說。

系統(tǒng)通過從原國家測繪地理信息局衛(wèi)星測繪應用中心河南分中心，定期獲取來自河南省資源系列、高分系列的自然生態(tài)空間內(nèi)衛(wèi)星遙感影像，結合土地利用圖、地表覆蓋分類等輔助數(shù)據(jù)，開展動態(tài)變化監(jiān)測，統(tǒng)計變化類型、數(shù)量與方向，讓監(jiān)管部門及時掌握自然生態(tài)空間變化情況，及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反自然生態(tài)空間用途管制的行為。

“以一個疑似違規(guī)用地案件為例，藍色區(qū)域是審批許可范圍，紅色區(qū)域是系統(tǒng)通過影像對比分析發(fā)現(xiàn)的范圍，可以看到，這個項目超出了準入許可范圍，確認為疑似違規(guī)用地，根據(jù)違規(guī)類型，推送到當?shù)乇O(jiān)管部門，讓其實地調(diào)查取證。對于調(diào)查困難區(qū)域，可以利用無人機航拍進行取證，然后向系統(tǒng)反饋圖片和視頻?！眲⒔苷f，“監(jiān)管部門在查處這類違法用地案件時，還可以從系統(tǒng)調(diào)取該區(qū)域不同時期的影像。在這些證據(jù)面前，違法者將無從抵賴。”

此外，系統(tǒng)還設計了國土空間開發(fā)適宜性評價、國土空間規(guī)劃成果審查、國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預警等功能，輔助判斷鶴壁市功能定位以及國土空間開發(fā)與保護的戰(zhàn)略目標與實施路徑，以“四區(qū)三線”為載體，支撐實施分類分級管控，優(yōu)化空間配置，促進形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的空間格局。