■ 馬紅果（湖南城市學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

休耕是指讓耕地“休養(yǎng)生息”，就是一定周期內(nèi)在耕地上只耕不種，或者只種植綠肥作物而不種植食用農(nóng)產(chǎn)品作物，以恢復(fù)或改善耕地地力。2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等10部門聯(lián)合印發(fā)《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，從而開始了我國(guó)的休耕政策。湖南省屬于重金屬污染區(qū)，故成為了全國(guó)最早的休耕試點(diǎn)區(qū)域，從2016年開始進(jìn)行休耕試點(diǎn)。2016年、2018年、2019年休耕范圍分別達(dá)到了10萬(wàn)多畝、30萬(wàn)畝、20萬(wàn)畝。休耕區(qū)域主要在長(zhǎng)株潭各區(qū)縣（市）。休耕政策實(shí)施三年多的時(shí)間，取得了一定的成效。但從實(shí)施過(guò)程來(lái)看，也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，影響著休耕政策的推行，值得探討與思考。

一、湖南省休耕政策推行的意義

湖南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)是其重要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品是農(nóng)民的重要收入來(lái)源之一。而由于受重金屬污染，湖南農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全受到一定影響，關(guān)系到人民的消費(fèi)安全和健康安全，關(guān)系到湖南農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)施休耕政策就是一方面讓耕土地得到休息，另一方面通過(guò)種植綠肥、深翻耕、種植吸超標(biāo)金屬能力強(qiáng)的植物等措施，休治結(jié)合，減輕和治理污染，從而恢復(fù)耕地地力，提高耕地質(zhì)量，達(dá)到保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和湖南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）湖南省實(shí)行的是農(nóng)民自愿申請(qǐng)休耕方式，但目前農(nóng)民自愿意識(shí)不強(qiáng)，難以達(dá)到全面有效治理污染，恢復(fù)耕地地力的目標(biāo)效果

休耕有自愿性休耕和強(qiáng)制性休耕兩種方式。自愿性休耕是指采取農(nóng)戶自愿申請(qǐng)，政府審批方式。自愿性休耕需簽訂行政協(xié)議，明確休耕的各項(xiàng)事宜和權(quán)利義務(wù)。強(qiáng)制性休耕則不以農(nóng)民的自主意愿為前提，是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，強(qiáng)制要求休耕的方式。湖南省按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿”的思路，采取的是以農(nóng)民自愿申請(qǐng)，政府審批方式。采取這種方式，是為了尊重農(nóng)民自由意愿，注重集體與農(nóng)戶的參與、協(xié)商、認(rèn)同。但事實(shí)上，不少農(nóng)民多在外地打工，對(duì)于休耕根本不在意。同時(shí)由于休耕補(bǔ)貼不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕種所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，所以農(nóng)民考慮到經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)休耕也不重視。此外，由于休耕知識(shí)的缺乏，許多農(nóng)民意識(shí)不到休耕的重要性，對(duì)休耕不以為然。因而，在實(shí)踐中，農(nóng)民的自愿意識(shí)不強(qiáng)，參與度不高，不利于休耕政策的有效推行。

（二）由于缺乏完善的管理和監(jiān)督制度，休耕期間耕地養(yǎng)護(hù)和配套的灌溉水利工程維護(hù)不佳

休耕的目標(biāo)并不是為了土地荒蕪，而是通過(guò)一定時(shí)期內(nèi)停止耕種達(dá)到治理污染或是提高地力的目標(biāo)。所以，湖南省的休耕不僅需要采取各種技術(shù)措施治理重金屬污染，還需要在休耕期間重視耕地的管理和保護(hù)，對(duì)耕地進(jìn)行必要養(yǎng)護(hù)，以及重視維護(hù)耕地區(qū)域內(nèi)水利灌溉工程。但是從調(diào)研情況看，由于管理和監(jiān)督不到位，湖南省一些休耕耕地，不僅耕地替代種植、綠肥種植差強(qiáng)人意，甚至雜草叢生，休耕變成了事實(shí)上的拋荒。耕地及相配套的灌溉水利工程也由于欠缺管理，蓄水、灌排功能部分喪失，渠道老化，灌溉水利工程幾近廢棄狀態(tài)。

（三）治理技術(shù)尚不成熟，難達(dá)到休耕預(yù)期效果

減輕重金屬污染，需要通過(guò)施用石灰等鈍化劑材料進(jìn)行土壤重金屬鈍化修復(fù)、種植綠肥、深翻耕、生物移除、種植吸收重金屬?gòu)?qiáng)的植物等措施來(lái)解決。而這些治理技術(shù)都尚在探索中。目前，對(duì)于耕地土壤污染問(wèn)題的治理，主要是通過(guò)綠肥種植治理式休耕技術(shù)模式，但無(wú)論是治理技術(shù)還是休耕農(nóng)戶對(duì)技術(shù)要領(lǐng)的掌握都很不完善。此外，一些休耕區(qū)域，由于深翻機(jī)械和地形原因，深翻耕無(wú)法做到。

（四）休耕補(bǔ)貼較低，有損農(nóng)民參與的積極性，影響休耕政策的落地實(shí)現(xiàn)

農(nóng)耕地是事關(guān)農(nóng)民基本權(quán)益的生產(chǎn)要素。休耕使休耕農(nóng)民無(wú)地可種，不僅導(dǎo)致其減少或喪失收入來(lái)源，還導(dǎo)致農(nóng)戶無(wú)法滿足自身家庭的糧食消費(fèi)。因此，在試點(diǎn)方案中，國(guó)家采取補(bǔ)助方式，給予休耕農(nóng)戶一定的經(jīng)濟(jì)利益回饋。這種利益反饋，是為了減輕休耕農(nóng)戶由于休耕帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，降低農(nóng)戶的抵觸與顧慮，引導(dǎo)農(nóng)戶參與休耕行為。

然而，湖南省長(zhǎng)株潭重金屬污染區(qū)全年休耕農(nóng)戶每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/畝，最高700元/畝。相比而言，長(zhǎng)株潭區(qū)域雙季稻每畝水稻的收益大約有2000-3000多元，種植其他經(jīng)濟(jì)性作物的收益還要高更多，可見補(bǔ)貼金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)地低于農(nóng)民所受到的損失，這會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)民對(duì)休耕工作的配合。

三、幾點(diǎn)建議

針對(duì)湖南耕地土壤情況和休耕實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，借鑒國(guó)外一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)建議。

（一）建議實(shí)行強(qiáng)制性休耕

正如前面分析，農(nóng)民的自愿意識(shí)不強(qiáng)，湖南省采用自愿制休耕方式不利于休耕政策的有效推行。重金屬污染和結(jié)果呈現(xiàn)都是一個(gè)緩慢過(guò)程，因而許多農(nóng)民對(duì)此了解不多或者根本不了解，部分農(nóng)民甚至持懷疑態(tài)度，因此缺乏保護(hù)的觀念。對(duì)于重金屬污染耕地，短時(shí)間休耕產(chǎn)生的效果也不是立竿見影，而休耕所帶來(lái)的短期利益損失卻很大，損失結(jié)果也立馬呈現(xiàn)。因此，農(nóng)戶自愿保護(hù)意識(shí)薄弱。而湖南各地土壤重金屬含量普遍超標(biāo)，不少耕地重金屬污染嚴(yán)重，治理刻不容緩。為了可持續(xù)性發(fā)展的需要，國(guó)家有權(quán)也有責(zé)任將強(qiáng)制休耕作為必行之舉推行。且在休耕政策推行過(guò)程中，事實(shí)上農(nóng)民自愿也只是流于形式，不如強(qiáng)制推行休耕，讓農(nóng)民參與成為法律義務(wù)，減少糾紛。

（二）完善休耕管理、監(jiān)督制度

如何使休耕政策落實(shí)到位，休耕相應(yīng)制度至關(guān)重要。在管理制度方面，必須建立分工明確、權(quán)責(zé)分明制度。在各級(jí)人民政府、部門、村委、農(nóng)民之間落實(shí)責(zé)任分工，明確各主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，各司其職、相互配合，共同完成休耕工作。在休耕任務(wù)實(shí)施的核查方面，從休耕審批到治理效果評(píng)估整個(gè)過(guò)程都需要建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度。加強(qiáng)對(duì)休耕資質(zhì)的審查、休耕農(nóng)民義務(wù)的執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)的使用、治理技術(shù)的操作和評(píng)定、治理效果的評(píng)估等各方面的督促檢查。如建立常態(tài)化的督導(dǎo)機(jī)制，檢查休耕農(nóng)民是否落實(shí)休耕面積與時(shí)間、是否對(duì)休耕耕地采取了養(yǎng)護(hù)措施等等規(guī)定與義務(wù)。在資金方面，建立嚴(yán)格資金專項(xiàng)審計(jì)制度，保證項(xiàng)目財(cái)政資金的安全。使資金做到?？顚Ｓ貌⒙鋵?shí)到位，防范補(bǔ)貼資金被騙取、套取、貪污、挪用。

（三）適度加大補(bǔ)貼，建立合理的利益補(bǔ)貼或補(bǔ)償制度

相比農(nóng)民的損失，目前的補(bǔ)貼過(guò)低，所以有必要提高補(bǔ)貼金額。在單一的財(cái)政補(bǔ)貼途徑下，補(bǔ)貼的提高將會(huì)增加財(cái)政的負(fù)擔(dān)，因此，可擴(kuò)大補(bǔ)貼資金渠道多元化，除政府財(cái)政專項(xiàng)資金外，還可以通過(guò)社會(huì)資助、保險(xiǎn)、市場(chǎng)投資等渠道增加補(bǔ)貼資金的來(lái)源。

補(bǔ)貼或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理，兼顧國(guó)家與農(nóng)民利益。從國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，合理地補(bǔ)貼或補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)考慮耕地狀況、作物品種、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格、農(nóng)民土地養(yǎng)護(hù)投入、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)等因素，與市場(chǎng)掛鉤，建立市場(chǎng)化補(bǔ)貼或補(bǔ)償機(jī)制。

建構(gòu)多元化的激勵(lì)機(jī)制。除進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或補(bǔ)償外，還可以建立其他激勵(lì)制度引導(dǎo)農(nóng)民參與休耕。如對(duì)休耕農(nóng)民實(shí)行一些其他優(yōu)惠政策，如在養(yǎng)殖業(yè)上、子女讀書就業(yè)上。對(duì)支持休耕的第三方給于相應(yīng)的優(yōu)惠政策。通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些積極參與休耕、模范履行義務(wù)的個(gè)人給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。