胡文林 許家義 陳定

新《規(guī)定》的出臺和施行，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已步入時(shí)代化、制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道，對于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行制約和管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止具有十分重要意義?；鶎尤嗣胥y行開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)勢在必行，由于基層人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與現(xiàn)行的離任審計(jì)、履職審計(jì)之間既有共性，既各具特點(diǎn)。因此，如何在基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的情況下，推動領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我們值得思考的課題。

一、新《規(guī)定》的主要變化和亮點(diǎn)

1.總則要求上的變化。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確了“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；明確了“促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止”的要求。二是指導(dǎo)思想新增了“四個意識”“四個自信”“兩個維護(hù)”“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局方面的內(nèi)容。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任重新定義規(guī)定“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)”。四是審計(jì)對象新增了“國有和國有資本占主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機(jī)構(gòu)，以下統(tǒng)稱國有企業(yè)）的法定代表人或者不擔(dān)任法定代表人但實(shí)際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員”。五是審計(jì)期間強(qiáng)調(diào)了“以任職期間審計(jì)為主”，大大加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)人任職期間的監(jiān)督管理。六是實(shí)施主體增加了“審計(jì)委員會”。

2.組織協(xié)調(diào)上的變化。

一是聯(lián)席會議新增了“金融監(jiān)督管理部門”參與聯(lián)席會議制度和聯(lián)席會議職能。二是審計(jì)計(jì)劃新增了“干部考核管理監(jiān)督”“審計(jì)對象實(shí)行分類管理”“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中長期規(guī)劃”“領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)全覆蓋”和“終止審計(jì)”。

3.審計(jì)內(nèi)容上的變化。

一是審計(jì)基礎(chǔ)新規(guī)定“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)”，原規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)”。二是審計(jì)重點(diǎn)新規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)”，原規(guī)定“以領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況為重點(diǎn)”。三是審計(jì)內(nèi)容新增了“經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)”、“在經(jīng)濟(jì)活動中落實(shí)有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政規(guī)定情況”和“以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況”等。

4.審計(jì)實(shí)施上的變化。

一是審計(jì)實(shí)施明確了“對同一地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及同一部門、單位2 名以上主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，可以同步組織實(shí)施，分別認(rèn)定責(zé)任”。二是審計(jì)通知取消了審計(jì)通知送達(dá)時(shí)限；新增了審計(jì)通知書的具體規(guī)定。三是審計(jì)會議新增了“對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)，還應(yīng)當(dāng)聽取同級人大常委會、政協(xié)主要負(fù)責(zé)同志的意見”。四是資料提供新增了“工作報(bào)告、決議決定、請示、批示、目標(biāo)責(zé)任書、機(jī)構(gòu)編制、規(guī)章制度、以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況、與履行職責(zé)相關(guān)的電子數(shù)據(jù)和必要的技術(shù)文檔”等資料。五是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新增了“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等其他審計(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的內(nèi)容。六是配合責(zé)任新增了“有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供有關(guān)資料和信息”的要求。七是審計(jì)報(bào)告明確了“審計(jì)組實(shí)施審計(jì)后，應(yīng)當(dāng)向派出審計(jì)組的審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)機(jī)關(guān)提交審計(jì)報(bào)告”，而不是先向被審計(jì)對象征求意見。八是征求意見主體由“審計(jì)組”升格為“審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)機(jī)關(guān)”；報(bào)告修改新增了內(nèi)容。九是報(bào)告審定由“審議”升級為“審定”；明確了審計(jì)報(bào)告具體要求。十是結(jié)果反饋新增了“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)委員會辦公室、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織召開會議”等方面內(nèi)容；復(fù)查意見時(shí)限從60 日變更為90 日。

5.審計(jì)評價(jià)與結(jié)果運(yùn)用上的變化。

一是審計(jì)評價(jià)新增了“綜合運(yùn)用多種方法，堅(jiān)持定性評價(jià)與定量評價(jià)相結(jié)合“的要求；明確了“對審計(jì)中未涉及的事項(xiàng)不作評價(jià)”。二是審計(jì)責(zé)任明確了責(zé)任界定考慮因素；取消了主管責(zé)任，整合到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中；直接責(zé)任新增了“決策部署不堅(jiān)決不全面不到位、不履行或者不正確履行職責(zé)等規(guī)定造成的后果”；將主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任合并為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是責(zé)任豁免內(nèi)容新增三個區(qū)分開來。四是新增結(jié)果運(yùn)用范圍和結(jié)果運(yùn)用反饋內(nèi)容。

二、基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)狀

近幾年來，基層人民銀行在內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中積累了豐富的離任、履職和績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)融入離任、履職和績效審計(jì)之中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)呈現(xiàn)啟動前行、逐步深入的態(tài)勢。

自1999 年開始，國家層面相繼制定了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》等系列制度，逐步推動經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。2000 年2 月，人民銀行召開領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)座談會，印發(fā)座談會紀(jì)要，首次提出“關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問題”相關(guān)內(nèi)容。2010 年4 月份，人民銀行內(nèi)審工作會議指出：“將圍繞經(jīng)濟(jì)責(zé)任開展離任審計(jì)的相關(guān)成果體現(xiàn)出來，并組織實(shí)施推廣。按照關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)關(guān)注內(nèi)控和績效問題的思路，進(jìn)一步深化履職審計(jì)”。2013 年內(nèi)審工作會議指出：“離任審計(jì)要突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)兼顧相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)部控制；履職審計(jì)在關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)，關(guān)注內(nèi)部控制和績效問題”。2015 年提出：“履職審計(jì)和離任審計(jì)要以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為核心，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注黨和國家關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部各項(xiàng)要求和貫徹落實(shí)情況”。

總體看，人民銀行離任審計(jì)、履職審計(jì)、績效審計(jì)均具有經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特征，均是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)行干部監(jiān)督管理，促進(jìn)其履行職責(zé)。特別是新《規(guī)定》對人民銀行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有理論借鑒指導(dǎo)作用。

三、新的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對基層人民銀行的啟示

1.做大、做強(qiáng)履職評價(jià)，突出“績效審計(jì)”的亮點(diǎn)。

領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)是人民銀行內(nèi)審部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和建議的行為，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度在人民銀行的創(chuàng)新。因此，基層人民銀行應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際做大、做強(qiáng)履職審計(jì)，按照履職審計(jì)五年一個輪回要求，統(tǒng)籌安排領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)對象，突出績效審計(jì)的亮點(diǎn)，確定履職審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合干部人事考核要求，定期開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，重點(diǎn)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況開展評價(jià)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任動態(tài)審計(jì)，將履職審計(jì)結(jié)果與干部考核結(jié)合起來，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核任免的主要依據(jù)，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)真正起到防范預(yù)警的作用。

2.完善、明確責(zé)任認(rèn)定，突出“離任審計(jì)”的重點(diǎn)。

1999 年，人民銀行制定并出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》，規(guī)定了人民銀行分支機(jī)構(gòu)、重要業(yè)務(wù)部門、行屬企事業(yè)的主要負(fù)責(zé)人離任時(shí)，由人民銀行內(nèi)審部門對其任職期間履行職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)，并確認(rèn)其承擔(dān)的責(zé)任。通過進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期審計(jì)制度，從領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間行政經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性入手，評價(jià)履行基層央行職責(zé)是否有效、管理制度是否健全、重大決策是否民主、執(zhí)行政策是否到位，以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人是否廉潔從政。審計(jì)重點(diǎn)要突出對領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目管理、重大資金使用、重大人事決定和廉潔自律情況的審計(jì)，充分評價(jià)履職過程中存在的決策失誤、管理失控和行為失范等問題，堅(jiān)決劃清前后任責(zé)任，推動領(lǐng)導(dǎo)干部依法、高效履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

3.規(guī)范、細(xì)化評估指標(biāo)，突出“審計(jì)價(jià)值”的目標(biāo)。

審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系是用來衡量、評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職等次的標(biāo)尺，是審計(jì)組擬定審計(jì)結(jié)論，提出審計(jì)建議的參考依據(jù)，是第三方評估審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量客觀、公正的重要衡量指標(biāo)，關(guān)系到審計(jì)事業(yè)的生命。因此，基層人民銀行在任期審計(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合人事考核要求，逐步建立一套細(xì)化、規(guī)范、實(shí)用的評價(jià)指標(biāo)，通過審計(jì)評價(jià)來見證和確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行成效。

4.創(chuàng)新、改進(jìn)方式方法，突出“審計(jì)成果”的運(yùn)用。

審計(jì)成果關(guān)系審計(jì)工作的質(zhì)量和效益，只有多渠道、多途徑地充分利用審計(jì)成果，才能更大規(guī)模地運(yùn)用審計(jì)成果，達(dá)到審計(jì)增值的目的。實(shí)踐中，基層央行應(yīng)運(yùn)用統(tǒng)計(jì)計(jì)量、數(shù)字模型等方法手段，量化分析比較任期審計(jì)與其他審計(jì)成果，加強(qiáng)綜合分析、充分提煉，將定性評價(jià)與定量評價(jià)結(jié)合起來，形成高質(zhì)量、強(qiáng)品牌的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式。