史衛(wèi)民，胡 睿

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的內(nèi)涵及意義

(一)土地用途管制的內(nèi)涵界定

土地是人類最基本的生存條件，土地同時(shí)也是一種寶貴的稀缺資源[1]。由于土地資源供給的稀缺性、不可再生性、不可替代性和不可移動(dòng)性，國(guó)家必須對(duì)全國(guó)土地用途加以管制[2]。我國(guó)《土地管理法》確立了以土地用途管制為核心的土地管理制度[3]。在實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的大背景下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的違法用地、土地破壞嚴(yán)重等問(wèn)題，對(duì)土地用途管制制度造成巨大沖擊。對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制問(wèn)題的深入研究顯得日益迫切和格外重要。

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制是指在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，土地所有者和使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家為保證土地資源合理利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而編制的土地利用總體規(guī)劃，按照國(guó)家確定的農(nóng)地用途，劃定的農(nóng)地利用區(qū)域，限定的農(nóng)地使用條件，管理和利用土地的制度。該制度的主要目的是控制農(nóng)用地，特別是耕地的用途轉(zhuǎn)變，保護(hù)耕地總量不被侵蝕。

(二)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的重要意義

1.有利于防止改變農(nóng)地用途

三權(quán)分置下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)能從以前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再行獨(dú)立分離出來(lái)，實(shí)則讓僅承擔(dān)財(cái)產(chǎn)功能的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以輕裝上陣進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)[4]。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后往往會(huì)為經(jīng)營(yíng)權(quán)人帶來(lái)更多財(cái)產(chǎn)利益，但同時(shí)也會(huì)大量出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后農(nóng)地非農(nóng)用的現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)權(quán)人會(huì)轉(zhuǎn)向收益高的用途來(lái)利用土地，這使得土地用途管制的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的研究和規(guī)范就是為了防止改變農(nóng)地用途，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)地，規(guī)范經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，發(fā)揮土地用途管制的作用。

2.有利于合理有效利用土地

“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策[5]，這說(shuō)明了農(nóng)地耕地保護(hù)的重要性。然而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用主要在于最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值從而獲得利益，這會(huì)在一定程度上對(duì)土地的合理利用以及耕地的保護(hù)造成影響。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制可以防止在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，為盲目逐利以犧牲土地利用價(jià)值及破壞耕地為代價(jià)，保證在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)土地也得到保護(hù)，保證土地能按照其用途得以合理有效利用，保證原有土地不被污染破壞。

3.有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是為了鼓勵(lì)在農(nóng)業(yè)中實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)營(yíng)權(quán)主體所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地一般都有時(shí)間限制，他們往往不會(huì)對(duì)所經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和投資，如改良土壤、平整土地等。在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，會(huì)以短期的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)來(lái)利用土地，一旦違法改變農(nóng)地用途造成土地污染會(huì)影響經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，更嚴(yán)重的會(huì)造成土地閑置。加大對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地用途管制，可以保證規(guī)范利用農(nóng)地，防止土地浪費(fèi)，提高土地的利用效率，進(jìn)而促進(jìn)適度農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的問(wèn)題分析

當(dāng)前，我國(guó)存在大量農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，耕地?cái)?shù)量銳減的現(xiàn)象。農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用意味著我國(guó)的農(nóng)用地在遭受破壞，法律在遭到踐踏。相關(guān)立法不完善、監(jiān)督保障機(jī)制缺失、法律責(zé)任較輕，是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的主要問(wèn)題。

(一)現(xiàn)行土地用途管制立法不完善

我國(guó)土地用途管制制度實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，現(xiàn)存的土地用途管制法律制度內(nèi)容及實(shí)施細(xì)節(jié)不完善，因而在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，違法用地問(wèn)題嚴(yán)重?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定土地用途管制的法律條文很少，其中第四條、第十二條、第三十一條等做了相關(guān)規(guī)定。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中涉及土地用途的法條有第十一條、第十八條等六個(gè)條文?？梢?jiàn)，目前我國(guó)對(duì)于土地用途管制土地利用管理方面的立法零星分散不系統(tǒng)。立法的不完善是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象較為普遍的主要原因。同時(shí)沒(méi)有體系化的立法往往會(huì)導(dǎo)致各部法律之間規(guī)定的內(nèi)容出現(xiàn)相互矛盾的情形，這也會(huì)使得改變土地農(nóng)業(yè)用途，違法用地情況較為嚴(yán)重。

就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中大量農(nóng)地非農(nóng)用途現(xiàn)象而言，現(xiàn)行土地用途管制制度往往忽視了對(duì)被管制者利益訴求的關(guān)注，即相關(guān)涉及被管制主體實(shí)際利益需求的法律規(guī)定供給不足。例如農(nóng)地權(quán)利人一般只能將承包地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而嚴(yán)格限制從事非農(nóng)開(kāi)發(fā)建設(shè)使用。我國(guó)《物權(quán)法》已明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，但仍然繼續(xù)對(duì)農(nóng)地權(quán)利人進(jìn)行單純、無(wú)補(bǔ)償?shù)南拗疲黠@有失公平[6]。在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民通常會(huì)在與經(jīng)營(yíng)權(quán)人磋商簽訂合同時(shí)了解到經(jīng)營(yíng)權(quán)人將如何使用土地，包括擅自改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途情況[7]。但農(nóng)民在土地利益取得方面處于弱勢(shì)地位，即使知道經(jīng)營(yíng)權(quán)人將改變農(nóng)地用途來(lái)經(jīng)營(yíng)土地也依然會(huì)進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。一些地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，將大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事非農(nóng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)。地方政府既是土地資源的管理者又是經(jīng)營(yíng)者，作為管理者的地方政府更多考慮到地方政績(jī)發(fā)展，為此他們通常利用職權(quán)擅自改變土地用途?，F(xiàn)行立法對(duì)其管理土地及經(jīng)營(yíng)土地的規(guī)定設(shè)置平衡不到位，未考慮到其利益沖突。因此從土地用途管制的立法層面重視和關(guān)注諸方的利益訴求，進(jìn)行合理系統(tǒng)的立法就顯得非常重要。

(二)農(nóng)地掠奪性經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致生態(tài)破壞

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村粗放的土地利用方式，化肥、農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)中的過(guò)量、不合理使用[8]已使大部分耕地面積嚴(yán)重退化，耕地質(zhì)量不斷下降。加之城市化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，人口數(shù)量的增長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求也在不斷地增加，這都要求土地資源在空間上做出相應(yīng)的有效配置。為了滿足社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品日益增長(zhǎng)的需求和有效地平衡農(nóng)產(chǎn)品的供需矛盾，一方面不得不增加對(duì)耕地的能量投入和提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量[9]。這會(huì)使得不斷提高化肥的投入量，對(duì)耕地過(guò)度墾植使用。另一方面，在經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)后，這種破壞耕地的掠奪性經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象會(huì)更加嚴(yán)重。因?yàn)榘凑辙r(nóng)地的設(shè)置，農(nóng)地使用者依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能[10]，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)人來(lái)說(shuō)他們對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)是有期限的，他們考慮更多的會(huì)是如何在有限的時(shí)間內(nèi)通過(guò)有限的土地獲取更多的利益。他們往往對(duì)土地進(jìn)行掠奪性的經(jīng)營(yíng)，過(guò)度使用造成水土流失、土壤板結(jié)、地下水源污染等質(zhì)量下降的負(fù)外部性，生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重破壞。這既有對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地用途管制中忽視生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，又存在對(duì)這樣掠奪式的經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有相應(yīng)的約束與處罰較輕的問(wèn)題。就經(jīng)營(yíng)權(quán)人自身而言，比起農(nóng)地以及生態(tài)的保護(hù)來(lái)說(shuō)，眼前的利益更為重要。另外，經(jīng)營(yíng)權(quán)人在進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理時(shí)，不會(huì)自覺(jué)地對(duì)農(nóng)地各個(gè)區(qū)域進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)，往往是對(duì)適于耕作塊地加大力度使用化學(xué)藥品提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、甚至改變農(nóng)產(chǎn)品的性狀，長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境造成非常重大的影響。經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后經(jīng)營(yíng)權(quán)人為短期獲利而掠奪性經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致生態(tài)不斷惡化，形成惡性循環(huán)，我國(guó)的土地用途管制是時(shí)候該對(duì)這樣的掠奪性經(jīng)營(yíng)行為做出回應(yīng)了。

(三)土地用途管制中監(jiān)督保障機(jī)制缺失

《土地管理法》中對(duì)土地用途管制監(jiān)督檢查的規(guī)定相對(duì)單一，較為原則，這使得在實(shí)際監(jiān)督檢查過(guò)程中存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力等問(wèn)題，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)改變農(nóng)地用途的違法行為。經(jīng)營(yíng)權(quán)人在經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中違法改變農(nóng)地用途時(shí)，監(jiān)督檢查部門(mén)往往不能第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)權(quán)人在農(nóng)地上進(jìn)行非農(nóng)用途很長(zhǎng)一段時(shí)間后才被發(fā)現(xiàn)，這樣會(huì)造成大量農(nóng)地用途發(fā)生改變，農(nóng)地被破壞，經(jīng)營(yíng)權(quán)人卻因此獲得較大利益，長(zhǎng)此以往還會(huì)助長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行違法行為的心理。加之監(jiān)管部門(mén)并未在經(jīng)營(yíng)權(quán)人改變農(nóng)地用途的初期進(jìn)行制止，一旦到發(fā)現(xiàn)的時(shí)候，經(jīng)營(yíng)權(quán)人往往已將土地改變用途經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間。此時(shí)即使是出于對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人懲罰，采取措施令其將土地恢復(fù)原狀，也無(wú)法完全保證與未改變用途前的土地性狀一樣。

另外，廣大人民群眾也沒(méi)有起到監(jiān)督作用。如果說(shuō)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于這些違法改變用途用地行為發(fā)現(xiàn)存在時(shí)間、空間上的距離差，那么同在一個(gè)鄉(xiāng)村土地上生活的人民群眾發(fā)現(xiàn)這樣的違法行為應(yīng)該相對(duì)容易，他們應(yīng)該是監(jiān)督隊(duì)伍的重要組成部分。但實(shí)踐中公眾卻并未能參與監(jiān)督，土地利用規(guī)劃編制從開(kāi)始就缺乏公眾參與，一般直接由政府人員和專家學(xué)者參與商討，政府信息不公開(kāi)，透明度不高，公民對(duì)其知曉度低。這也是造成公眾不能及時(shí)參與進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)管不力的重要原因之一。因此，加大公眾在土地用途管制中的監(jiān)督作用顯得非常迫切。

(四)土地用途管制法律責(zé)任處罰輕

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定有不按管制要求用途進(jìn)行土地利用，非法占用耕地并改作他用等行為所負(fù)的責(zé)任，但對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，并且責(zé)任設(shè)定也相對(duì)較輕[11]，其操作性不強(qiáng)，會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法困難，罰不當(dāng)其錯(cuò)，罰不當(dāng)其責(zé)等問(wèn)題，從而使土地用途管制制度難以有效的貫徹實(shí)施。其法律責(zé)任大體為“責(zé)令限期改正”“處以罰款”“對(duì)行政人員的行政處分”“依法追究刑事責(zé)任”等，如此輕微的法律責(zé)任，根本不能起到震懾作用，相反會(huì)使得行為人因違法成本低而知法犯法。

三、日本土地用途管制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)形成完整的法律法規(guī)體系

日本關(guān)于土地管理方面的法律共130余部，形成了較為完整的法律體系[12]。在土地用途管制方面，土地規(guī)劃體系龐雜、相互關(guān)聯(lián)且層層遞進(jìn)。主要部分構(gòu)成有：國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃。國(guó)土利用規(guī)劃做的是一個(gè)全局性的規(guī)劃，土地利用基本規(guī)劃則是對(duì)土地進(jìn)一步進(jìn)行劃分，并對(duì)每一個(gè)具體區(qū)域的利用做出詳細(xì)規(guī)定。立法中既有宏觀調(diào)控又有微觀規(guī)制，兩者相結(jié)合，整套體系銜接非常緊湊，每一個(gè)環(huán)節(jié)都做到有法可依。日本在進(jìn)行土地管理立法時(shí)一直遵守著基本法與專門(mén)法并行的立法模式。通過(guò)基本法來(lái)規(guī)定原則及將具有共同特征的土地管理規(guī)則專門(mén)放置在一部法里，該部法具有核心地位，其他專門(mén)立法都以基本法為依據(jù)并結(jié)合各土地區(qū)域自身特點(diǎn)進(jìn)行專門(mén)立法。例如1989年日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《土地基本法》，明確了促進(jìn)土地合理利用的立法目的，并規(guī)定了制定土地利用規(guī)劃，按照規(guī)劃合理利用土地的基本理念，這是日本對(duì)土地使用進(jìn)行管制的指導(dǎo)原則和指導(dǎo)方針。就土地用途的劃分而言，日本頒布了五部具體的部門(mén)用地法律，這使得日本的土地利用形成了五類分區(qū)，這五類土地分區(qū)分別由《都市計(jì)劃法》《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》《森林法》《自然公園法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》對(duì)具體土地用途事項(xiàng)加以規(guī)定，保證土地資源的大類用途[13]。日本土地用途管制法律體系的完善保證了土地用途管制的順利推行。

(二)實(shí)行農(nóng)地用途分區(qū)制度

日本國(guó)土面積較小，土地利用緊張，耕地資源尤為緊缺。在有限的土地上又要承載著眾多的人口，日本對(duì)耕地的保護(hù)非常重視。日本將農(nóng)耕地區(qū)分為：第一種農(nóng)地，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地；第二種農(nóng)地，即建設(shè)用地投資對(duì)象的農(nóng)地；第三種農(nóng)地，其區(qū)域總面積的40%已經(jīng)成為建設(shè)用地的農(nóng)地。根據(jù)上述三種情況，實(shí)行許可標(biāo)準(zhǔn)：原則上不允許第一種農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，許可第三種農(nóng)地轉(zhuǎn)用，對(duì)于第二種農(nóng)地要依據(jù)在第三種農(nóng)地中有困難或不適當(dāng)時(shí)才準(zhǔn)許轉(zhuǎn)用[14]。由此可見(jiàn)日本的農(nóng)地用途管制是將不同用途區(qū)域的特征和各塊土地的具體情況結(jié)合起來(lái)而劃分的。這樣限制以耕地為目的的農(nóng)用地權(quán)利轉(zhuǎn)移和農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用，可以保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率。同時(shí)，日本的農(nóng)地用途管制是一種原則性與靈活性相結(jié)合的法律制度，正因?yàn)槿绱耍毡就恋赜猛竟苤朴行詷O強(qiáng)，能夠確保土地資源在代際間的可持續(xù)利用。日本的這種做法可以有效避免農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用現(xiàn)象的出現(xiàn)。不可否認(rèn)各個(gè)國(guó)家都存在著耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，日本所實(shí)施的農(nóng)地用途分區(qū)制度嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地不允許轉(zhuǎn)用，其他地塊的農(nóng)地有條件的轉(zhuǎn)用。這在充分利用農(nóng)地保護(hù)耕地的同時(shí)，也解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。

(三)注重公眾參與立法與監(jiān)督

日本在制定土地利用規(guī)劃時(shí)會(huì)經(jīng)過(guò)實(shí)施調(diào)查、科學(xué)論證、民眾參與決策等環(huán)節(jié)。存在公告與聽(tīng)證程序，制定過(guò)程具有互動(dòng)交流的內(nèi)容，能夠使規(guī)劃更加滿足廣大群眾的利益和要求，更加科學(xué)透明。日本在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，全國(guó)國(guó)土利用規(guī)劃制定必須聽(tīng)取土地政策審議會(huì)和都道府縣的意見(jiàn)，市町村的土地利用規(guī)劃則是最為詳細(xì)，它的制定必須聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，因而最能反映實(shí)際問(wèn)題，實(shí)施效果好。

四、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中土地用途管制的法律完善

(一)完善土地用途管制的體系化立法

完善土地用途管制的體系化立法是土地用途管制順利推行，保護(hù)耕地資源的基礎(chǔ)和前提。建議《土地管理法》在修改中專門(mén)單列一章規(guī)定用途管制，明確土地用途的原則，將土地利用規(guī)劃上升到法律高度成為法律法規(guī)[15]，提高效力位階。在具體規(guī)定中應(yīng)包括以下五部分內(nèi)容：第一，明確各地區(qū)可以制定非限定性的地方土地利用總體規(guī)劃。我國(guó)疆域遼闊，各地發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)條件差異較大，被管制者利益訴求關(guān)注不同，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地情況因地制宜地進(jìn)行土地利用規(guī)劃的制定。第二，可以將我國(guó)土地用途按“農(nóng)用地”“建設(shè)用地”“生態(tài)用地”重新分類。將現(xiàn)有土地用途分類的“未利用地”改為“生態(tài)用地”，在現(xiàn)實(shí)中這些未利用地往往表現(xiàn)為沼澤、灘涂、裸露土地等，具有極高的生態(tài)價(jià)值。這些生態(tài)用地的特點(diǎn)在于由于現(xiàn)階段技術(shù)水平有限處于未被利用的狀態(tài)，但其具有潛在的利用價(jià)值，是土地資源緊缺狀態(tài)下有效的補(bǔ)給。第三，分別對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)用地根據(jù)土地用途及管制要求進(jìn)一步細(xì)分規(guī)定。如將農(nóng)用地細(xì)分的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地等土地用途管制要求具體法定化。建議將生態(tài)用地再細(xì)分為“不可轉(zhuǎn)用生態(tài)用地”及“可轉(zhuǎn)用生態(tài)用地”。第四，要對(duì)農(nóng)用地的管制標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地的劃分界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一?？梢葬槍?duì)不同的情況在立法時(shí)重新規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)其他法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)適用執(zhí)行。第五，規(guī)定不同用地間用途相互轉(zhuǎn)化的法定條件，包括建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地。

(二)建立適合我國(guó)的農(nóng)地用途分區(qū)制度

針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)地掠奪性經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致生態(tài)破壞的問(wèn)題，可以借鑒日本的農(nóng)耕地用途分區(qū)管制制度進(jìn)行解決。可以根據(jù)全國(guó)農(nóng)地的不同性狀對(duì)農(nóng)地進(jìn)行用途分區(qū)管制。第一，結(jié)合我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度所劃分的基本永久農(nóng)田將生產(chǎn)力最高，土壤質(zhì)量最好的土地區(qū)域歸為一類。對(duì)于該區(qū)域的土地禁止農(nóng)地用途轉(zhuǎn)用，只能進(jìn)行農(nóng)耕作業(yè)。禁止使用對(duì)農(nóng)地有污染的農(nóng)藥化肥，只能進(jìn)行與土地承受力相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)規(guī)定在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，可以推進(jìn)永久基本農(nóng)田規(guī)?；?jīng)營(yíng)、精細(xì)化管理。規(guī)定永久基本農(nóng)田保護(hù)“田長(zhǎng)制”，責(zé)任到人從而調(diào)動(dòng)保護(hù)土地的積極性和主動(dòng)性。防止為追求利益而進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境，保證糧食安全，走可持續(xù)發(fā)展道路。第二，將現(xiàn)有農(nóng)地中生產(chǎn)力相對(duì)較好，但存在土壤污染的土地歸為一類。在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，有條件地對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行許可。第三，針對(duì)現(xiàn)存的已經(jīng)農(nóng)地非農(nóng)用的土地歸為一類。對(duì)非法用地的權(quán)利人進(jìn)行處罰，將其非法用地所獲收益收歸國(guó)有。針對(duì)此類區(qū)域的農(nóng)地對(duì)其農(nóng)地質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，視情況恢復(fù)原狀，從而歸入前兩類別的土地劃分中。

(三)健全第三方參與的監(jiān)督保障機(jī)制

一項(xiàng)法律能否有效實(shí)施與是否具備有效的監(jiān)督保障機(jī)制關(guān)系很大，“法的生命在于實(shí)施”。沒(méi)有監(jiān)督保障的法律規(guī)范，人們很難做到自覺(jué)遵守。作為代表國(guó)家公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)首先要保證自身監(jiān)督管理到位有效，應(yīng)當(dāng)明確將監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的土地用途監(jiān)督檢查、土地保護(hù)情況納入年度工作考核，對(duì)監(jiān)督不力的工作人員、機(jī)關(guān)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。同時(shí)，規(guī)定人民團(tuán)體、社會(huì)組織、其他機(jī)關(guān)等有權(quán)對(duì)其監(jiān)督檢查工作進(jìn)行監(jiān)督，防止監(jiān)督斷層，從而形成制衡的監(jiān)督保障體系。

人民團(tuán)體、社會(huì)組織、其他機(jī)關(guān)等作為監(jiān)督保障機(jī)制的第三方主體，應(yīng)在我國(guó)的土地用途管制中引起足夠重視并將其監(jiān)督貫穿于始終。借鑒日本的成功經(jīng)驗(yàn)，第一，設(shè)立公示程序。從規(guī)制編制前就向社會(huì)公示，從源頭起讓公眾參與進(jìn)來(lái)。在規(guī)劃通過(guò)之前，也應(yīng)向社會(huì)公示，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。第二，增加聽(tīng)證程序。讓公眾參與監(jiān)督環(huán)節(jié)中去可以提高法律的實(shí)際操作性。這樣的法律制度是反映社會(huì)真實(shí)存在問(wèn)題的制度規(guī)范，是通過(guò)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)而找到各利益主體共同利益平衡點(diǎn)的制度規(guī)范，是深得民心公眾愿意自覺(jué)遵守的制度規(guī)范。因此，在規(guī)制編制過(guò)程中增加聽(tīng)取公眾及被管制者、專家學(xué)者的意見(jiàn)建議，真正做到保護(hù)公共利益，同時(shí)也可以使公眾有效的參與監(jiān)督。第三，完善救濟(jì)制度?？梢詫⒂嘘P(guān)土地用途管制方面的糾紛通過(guò)行政公益訴訟來(lái)解決。公益訴訟本身保護(hù)公共利益的目標(biāo)追求就與經(jīng)濟(jì)法社會(huì)本位的價(jià)值理念相吻合。而土地用途管制就其屬性也是屬于經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容范疇，因此利用行政公益訴訟的手段來(lái)解決土地管制方面的糾紛非常適宜。這樣既可以為權(quán)利人權(quán)利救濟(jì)尋求解決途徑，又能充分保障公眾的合法權(quán)益。

(四)加大違反農(nóng)地用途管制的法律責(zé)任

土地用途管制關(guān)鍵在“管”，如何才能管好土地？首先，擁有明確的法律責(zé)任是一項(xiàng)制度措施能夠順利實(shí)施的前提。其次，罰行相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任會(huì)起到警示威懾作用。人們可以清晰地知道某種行為的法律后果，進(jìn)而消除行為人的僥幸心理。最后，是否具有合理的處罰規(guī)則是一部法律能否順利實(shí)施的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，明確的法律責(zé)任是避免法官自由裁量不當(dāng)以及權(quán)利人存在違法獲利的有效手段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地違法案件逐年增多，這也就意味著農(nóng)地被破壞的程度越來(lái)越嚴(yán)重。因而如何根據(jù)違法行為的危害設(shè)置不同的法律責(zé)任，加大對(duì)違法用地的責(zé)任追究就顯得非常重要。

就“責(zé)令限期改正”應(yīng)該根據(jù)不同的違法用地行為規(guī)定不同的期限：對(duì)于違法行為輕微易于改正的，可以責(zé)令其在5日內(nèi)進(jìn)行改正；對(duì)于一般違法行為，可以責(zé)令其在10日內(nèi)進(jìn)行改正；對(duì)于重大違法行為，可以責(zé)令其在15日內(nèi)進(jìn)行改正。同時(shí)規(guī)定特殊情況的可以酌情延長(zhǎng)改正期限。若行為人不按期改正的，有關(guān)部門(mén)可以對(duì)其采取強(qiáng)制措施。

就“沒(méi)收違法所得”應(yīng)以法定的程序進(jìn)行違法所得的沒(méi)收，在沒(méi)收之前應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證聽(tīng)取行為人的陳述申辯，然后再?zèng)]收其違法所得。

就“處以罰款，并處罰款”的金額應(yīng)該針對(duì)不同違法行為有所區(qū)分：針對(duì)買賣或者以其他形式違法轉(zhuǎn)讓土地的，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在違法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處非法所得30%以上60%以下的罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處非法所得60%以上的罰款。針對(duì)破壞耕地拒不履行復(fù)墾義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將“可以并處罰款”改為“應(yīng)當(dāng)并處罰款”并分別處耕地開(kāi)墾額5倍以下和土地復(fù)墾費(fèi)5倍以下的罰款。針對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地的，尚可采取措施消除違法狀態(tài)的，責(zé)令限期改正，處以非法占用土地 6 000～8 000 元/m2的罰款；無(wú)法采取措施消除違法狀態(tài)的，責(zé)令退還違法占用的土地，可以并處 8 000～10 000 元/m2的罰款；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處 10 000～12 000 元/m2罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處1.2萬(wàn)元以上罰款。針對(duì)拒不交還土地的應(yīng)當(dāng)處以非法占用土地 10 000～15 000 元/m2的罰款。