■ 黃文玲 梁穎 方永美 陳煒?lè)f 毛小娟（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)數(shù)學(xué)與信息學(xué)院）

一、我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管改革的背景

經(jīng)過(guò)多年的努力，中國(guó)現(xiàn)已初步建成相對(duì)完備的食品質(zhì)量安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。當(dāng)前我國(guó)食品安全狀況持續(xù)穩(wěn)中向好[1]，但是食品安全基礎(chǔ)依然薄弱，風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視，公眾對(duì)于食品安全的滿意度普遍偏低[2]。食品安全監(jiān)管體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上人們對(duì)食品安全日益增長(zhǎng)的需求。

目前我國(guó)食品安全市場(chǎng)的監(jiān)管主體和監(jiān)管手段都非常單一。監(jiān)管主體主要是各級(jí)具有執(zhí)法權(quán)的行政部門，監(jiān)管工作層層下達(dá)，基層執(zhí)法人員的工作量非常大，基層執(zhí)法工作矛盾重重。政府對(duì)食品安全的應(yīng)對(duì)措施往往局限于控制市場(chǎng)準(zhǔn)入、抽樣檢測(cè)、突擊整頓、行政處罰等，對(duì)重大的食品安全事件的反應(yīng)和處理不夠及時(shí)，對(duì)許多深藏在供應(yīng)鏈結(jié)點(diǎn)中的食品安全問(wèn)題監(jiān)察不到，一些整治過(guò)的食品安全問(wèn)題又死灰復(fù)燃……現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管工作陷入了一種投入多、難度大而見(jiàn)效小的困局，我國(guó)食品安全市場(chǎng)監(jiān)管體系亟需改革。

值得高興的是，有關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到我國(guó)食品安全監(jiān)管的問(wèn)題并開(kāi)始著手改革。2017年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》指出：“構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)、企業(yè)自律和社會(huì)共治為支撐的市場(chǎng)監(jiān)管新格局多主體共同參與的‘大市場(chǎng)’‘大監(jiān)管’體系。”[3]2018年3 月13日，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局“三局合一”，大市場(chǎng)、大監(jiān)管、綜合執(zhí)法全面實(shí)施[4]?；谶@種背景下，對(duì)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多元共治的“大監(jiān)管”模式展開(kāi)研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管中的指導(dǎo)意義

目前國(guó)內(nèi)對(duì)監(jiān)管問(wèn)題的研究主要從管制經(jīng)濟(jì)學(xué)、傳統(tǒng)行政法學(xué)和政治學(xué)理論視角展開(kāi)。這些理論為推動(dòng)我國(guó)監(jiān)管體制改革和監(jiān)管水平的提高作出了重要的貢獻(xiàn)，但面對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)監(jiān)管治理體系建設(shè)的需要還存在明顯不足[5]。

國(guó)外對(duì)于社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域的理論和實(shí)踐研究較為成功的是回應(yīng)性監(jiān)管理論。回應(yīng)性監(jiān)管理論是從廣義的角度來(lái)看待監(jiān)管，把任何個(gè)體的控制行為都視為監(jiān)管的一部分[6]?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是縱向的聚焦監(jiān)管策略的“金字塔理論”，二是橫向的關(guān)注監(jiān)管主體間監(jiān)管權(quán)分配的方案[7]。該理論倡導(dǎo)建立政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管手段的“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點(diǎn)是追求多樣化和可選擇性。主要體現(xiàn)在：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇，充分體現(xiàn)了“大監(jiān)管”的思想內(nèi)涵。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機(jī)構(gòu)，還包括社會(huì)團(tuán)體等非政府機(jī)構(gòu)，甚至包括通常被認(rèn)為是被監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)本身。從策略上來(lái)說(shuō)，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管兩部分。在手段上有比較溫和的說(shuō)服教育、比較嚴(yán)厲的行政處罰和更為嚴(yán)厲的刑事處罰等。

近年來(lái)，我們?cè)谵r(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管中也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，提高個(gè)人安全意識(shí)等，這些提法都具有了“大監(jiān)管”的意味。但是“大監(jiān)管”理念要求政府以外的其他社會(huì)個(gè)體不僅是履行“責(zé)任”，還要成為“監(jiān)管主體”。“責(zé)任”是消極被動(dòng)的，“監(jiān)管主體”是積極主動(dòng)的。只有把其他社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人當(dāng)作真正的監(jiān)管主體來(lái)看待，他們才能更加積極主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)很多問(wèn)題的產(chǎn)生，源于企業(yè)和個(gè)人對(duì)食品安全的漠視，企業(yè)和個(gè)人沒(méi)有真正承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任?；貞?yīng)性監(jiān)管理論提倡政府與非政府的合作型監(jiān)管模式，更加重視政府之外其他主體的監(jiān)管作用，以及政府和其他非政府監(jiān)管之間互相建構(gòu)的關(guān)系，可以回答建設(shè)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管體系的很多基本問(wèn)題，比如誰(shuí)是監(jiān)管主體，政府與非政府主體監(jiān)管權(quán)如何分配等。因此，基于回應(yīng)性監(jiān)管理論探討我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多元共治的監(jiān)管模式是尋求解決我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的一種積極有效的途徑。

三、回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管中應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論的應(yīng)用研究仍屬于直接借鑒的方式，并沒(méi)有很好地研究該應(yīng)用領(lǐng)域?qū)貞?yīng)性監(jiān)管理論的適用性。盡管劉鵬等人曾對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)的適用性進(jìn)行了探討，但是他們是從普遍適用性上去分析的，其研究結(jié)論對(duì)指導(dǎo)特定的應(yīng)用領(lǐng)域針對(duì)性不強(qiáng)。具體問(wèn)題要具體對(duì)待，不同的應(yīng)用領(lǐng)域要結(jié)合其監(jiān)管的特點(diǎn)及實(shí)情來(lái)合理運(yùn)用相應(yīng)的理論。

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管所帶來(lái)的影響比較大，以行政管理為主導(dǎo)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管工作所面臨的問(wèn)題非常多，市場(chǎng)監(jiān)管體系改革的難度也非常大。要運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論來(lái)指導(dǎo)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管體系的改革，必須要先探討回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的適用性。劉鵬等指出，盡管回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)本土的運(yùn)用還面臨著諸多問(wèn)題，我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^(guò)一定的措施改善回應(yīng)性監(jiān)管理論的適用性，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的善治[8]。對(duì)于我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，我們可以考慮從以下兩方面去探討回應(yīng)性監(jiān)管理論的適用性：一方面，可以通過(guò)改善我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境，讓其滿足回應(yīng)性監(jiān)管理論的應(yīng)用條件；另一方面，可以結(jié)合我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管的特點(diǎn)和實(shí)情，對(duì)回應(yīng)性監(jiān)管理論加以改進(jìn)，以改進(jìn)后的理論模型來(lái)指導(dǎo)我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管的具體工作，包括政策制定、方案設(shè)計(jì)、落實(shí)與實(shí)施等。

要解決回應(yīng)性監(jiān)管理論在我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管中的適用性問(wèn)題，需要做的工作包括：（1）要深入、系統(tǒng)地研究回應(yīng)性監(jiān)管理論，弄清它的假設(shè)前提和條件。（2）要深入、全面地了解我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際情況，分析其監(jiān)管方式、監(jiān)管特點(diǎn)、監(jiān)管改革所具備的條件等。（3）要結(jié)合我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的方向，探討“大監(jiān)管”政策環(huán)境下改善我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管環(huán)境的可能途徑和措施。

四、構(gòu)建我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多元共治“大監(jiān)管”模式的研究思路

基于回應(yīng)性監(jiān)管理論探討我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多元共治的“大監(jiān)管”模式，關(guān)鍵要弄清楚我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)各監(jiān)管主體之間的關(guān)系，明確各監(jiān)管主體之間權(quán)力和職責(zé)的分配。具體的研究?jī)?nèi)容應(yīng)該包括這些方面。

（1）如何合理分配監(jiān)管權(quán)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論主張政府與非政府“合作型”監(jiān)管，要求監(jiān)管權(quán)在政府與非政府之間進(jìn)行合理的分配，使監(jiān)管的公權(quán)力和社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性均衡。雖然我國(guó)中央政府在多次重要會(huì)議上提出要“簡(jiǎn)政放權(quán)”，但是在實(shí)際工作中卻難以做得“簡(jiǎn)政放權(quán)”。原因是多方面的，有的是因?yàn)樾姓娑安簧岬梅拧?，有的是因?yàn)槿狈χ黧w而“放不下去”。對(duì)于“舍不得放”的情況要探討如何切斷行政利益鏈條，打破行政監(jiān)管壟斷的局面；對(duì)于“放不下去”的情況則要分析如何吸引和塑造更多監(jiān)管主體參與到監(jiān)管工作中去，讓其行使合理的監(jiān)管權(quán)力。

（2）如何平衡監(jiān)管力度?；貞?yīng)性監(jiān)管理論中的“金字塔理論”提出了監(jiān)管手段的運(yùn)用原則：首先考慮運(yùn)用說(shuō)服教育或自我監(jiān)管等“軟”措施；最有力的強(qiáng)制手段作為最后選擇；自“金字塔”底部向上，逐步提高監(jiān)管強(qiáng)度。但在實(shí)際工作中，如何把握監(jiān)管的“軟”和“硬”的力度，什么情況下用“軟”的措施，什么情況下用“硬”的手段，這中間的分寸不好拿捏。既要防止“軟”的措施被“壞人”利用，也要防止使用過(guò)“硬”的手段打擊“好人”。如何設(shè)置合理有效的信息甄別機(jī)制來(lái)判斷各監(jiān)管主體的“意圖”以區(qū)分“好人”與“壞人”將是一項(xiàng)重要的研究?jī)?nèi)容。

（3）如何塑造主體意識(shí)。回應(yīng)性監(jiān)管理論追求監(jiān)管主體多樣化，認(rèn)為企業(yè)、個(gè)人、第三方組織等都可以成為監(jiān)管主體并參與監(jiān)管，并且各監(jiān)管主體要樹立“主人”意識(shí)，積極融入到監(jiān)管工作中去。探討如何挖掘和吸引各種類型的監(jiān)管主體加入到我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍中去、如何采取有效的激勵(lì)機(jī)制增強(qiáng)各監(jiān)管主體的積極性等也是研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（4）如何培育非政府監(jiān)管者的監(jiān)管能力。要真正實(shí)現(xiàn)多方參與、齊抓共管的良好局面，很重要的一個(gè)事情就是要充分發(fā)揮各監(jiān)管主體的監(jiān)管能力。很多時(shí)候，一些監(jiān)管主體不是“不愿意”參與監(jiān)管，而是“不會(huì)”參與監(jiān)管。因此，要探討如何通過(guò)多種途徑培育各監(jiān)管主體的監(jiān)管能力，讓社會(huì)主體的民間性、專業(yè)性和組織性等優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮。

（5）如何建設(shè)監(jiān)管信息共享平臺(tái)?；貞?yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)監(jiān)管信息互通，對(duì)監(jiān)管請(qǐng)求要得到及時(shí)“回應(yīng)”。近年來(lái)各種信息技術(shù)的快速發(fā)展為我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管提供了良好的技術(shù)條件：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為監(jiān)管信息互通提供了各種便捷的渠道，區(qū)塊鏈技術(shù)的應(yīng)用將有助于提高監(jiān)管過(guò)程的透明度，大數(shù)據(jù)分析技術(shù)則進(jìn)一步提高監(jiān)管工作的決策能力。如何綜合運(yùn)用這些技術(shù)，探討我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管信息共享平臺(tái)的總體框架和建設(shè)思路，將是回應(yīng)性監(jiān)管理論在新時(shí)期里新環(huán)境下的應(yīng)用研究的創(chuàng)新視角。

五、小結(jié)

運(yùn)用回應(yīng)性監(jiān)管理論探討我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)多元共治“大監(jiān)管”模式對(duì)解決我國(guó)當(dāng)前食品安全問(wèn)題有重要的意義。在多元共治的“大監(jiān)管”模式下，行政監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方監(jiān)管主體、企業(yè)及公眾等都將納入到到食品安全監(jiān)管體系中，成為不同層面的監(jiān)管主體，發(fā)揮各自在食品安全監(jiān)管中的作用，共同打造我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題全社會(huì)齊抓共管的良好局面。