王文棣 郝建霞

摘要：目前，我國農(nóng)村在低保戶評選過程中存在很多問題，如低保戶評選困難、評選過程缺乏監(jiān)督、村民爭當?shù)捅?、影響鄰里和諧等。文章通過引入第三方機構(gòu)進行評選低保戶，政府轉(zhuǎn)變其職能落實監(jiān)督責任，對社會實施救助，如大病救助、突發(fā)緊急情況救助等，以減輕其工作任務(wù)、避免低保戶評選沖突和行賄受賄等問題，保證低保實施過程公平公正進行。

關(guān)鍵詞：低保;第三方機構(gòu);政府;救助

作為農(nóng)村社會保護體系的核心制度，低保救助于 2007 年在中國農(nóng)村地區(qū)全面鋪開。之后在各級政府的大力推動下，農(nóng)村低保制度發(fā)展迅猛，到目前已經(jīng)成為以“精準扶貧”為導(dǎo)向的農(nóng)村減貧新戰(zhàn)略的重要組成部分。據(jù)國家民政部2018年8月份統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國有農(nóng)村低保對象1971.2萬戶、3593.8萬人。2017年4季度全國農(nóng)村低保平均標準4893.0元/人/年，比上年同期增長30.69%。全國農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)496.9萬人，比上年同期減少8.0%。無論從覆蓋人口數(shù)量，還是從投入資金金額來看，中國農(nóng)村低保都已成為世界上規(guī)模最大的減貧性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項目之一 。這無疑加重了政府職員的工作任務(wù)，整個過程涉及金額龐大，個別職員進行錢權(quán)交易等違法行為損壞政府形象。并且低保戶評選過程不透明，整個評選環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督。農(nóng)民爭當?shù)捅?，國家最低生活保障制度成了“養(yǎng)懶漢”的“溫床”。以脫貧致富奔小康為出發(fā)點的公共政策如今引發(fā)各類社會問題，見效甚微。

一、低保制度實施流程缺乏規(guī)范為政府實施低保的主要瓶頸

低保制度的實施過程主要由低保戶評選前的摸底工作、低保戶的評定和已確定低保戶低保制度效果評估三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。其中任一環(huán)節(jié)都需要大量的人力和精力去完成，而政府職員數(shù)量有限，受自身專業(yè)水平限制，無法將各個環(huán)節(jié)細化和規(guī)范化，成為其實施低保職能的瓶頸。

（一）低保戶評選前的農(nóng)戶經(jīng)濟狀況摸底工作困難

我國農(nóng)村以自給自足的經(jīng)濟收入為主，農(nóng)民主要收入來源為家庭經(jīng)營性收入和工資性收入，家庭經(jīng)營性收入有農(nóng)業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入等，但是農(nóng)戶的這部分收入很難清楚計算，比如以種植農(nóng)作物為主的農(nóng)戶同時進行少量養(yǎng)殖，農(nóng)作物為主要收入來源，但養(yǎng)殖可以維持部分生活開支。如若農(nóng)民為全職工作，并且按時以工資卡的形式發(fā)工資，則這部分工資性收入很清楚，但是農(nóng)民因其工作的特殊性，大多數(shù)進行兼職工作，并且工資以現(xiàn)金的方式下發(fā)，工資性收入亦難以精確化。因低保戶不僅享受低保金，在醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等方面亦享受優(yōu)惠政策，多重好處誘使農(nóng)民爭當?shù)捅?，政府職員在調(diào)查詢問經(jīng)濟收入狀況時，農(nóng)戶故意隱瞞實際收入、比窮現(xiàn)象嚴重。政府職員因其工作任務(wù)繁重，無法細化農(nóng)戶實際情況，難以評定低保戶。

（二）低保戶評定程序規(guī)范化困難

我國農(nóng)村低保戶的評定沒有統(tǒng)一的標準，并且大至每個省小至每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在差異，根據(jù)各個地方實際發(fā)展狀況，政府自定評定內(nèi)容和標準，其作為低保制度實施方，又因缺乏監(jiān)督，行賄受賄以及空頭賬戶現(xiàn)象滋生，損壞政府形象，扭曲政策效果。低保工作缺乏規(guī)范化，導(dǎo)致整個低保評定工作難以公平公正進行。另外，政府職員所學專業(yè)受限，缺乏專業(yè)審核評審人員，大多以投票的方式評選低保戶，忽視了“投票悖論”產(chǎn)生的結(jié)果。

（三）缺乏對低保戶低保制度實施的效果評估

每年的低保實施都以評選出低保戶發(fā)放低保金后告終，缺乏后續(xù)的實施效果評估階段，此階段是對整個低保實施過程的評價與總結(jié)，對低保實施效果好壞的客觀反應(yīng)，缺乏對低保制度實施效果的評估使制度成果無法得到反饋，政府部門對下一年的評定工作缺乏經(jīng)驗借鑒，對低保戶評定毫無改進，甚至有些地方政府為了減輕工作量、減少糾紛而采取每年輪流享受低保的策略，使真正需要低保救助農(nóng)戶得不到保障，有悖低保政策初衷。

二、農(nóng)村低保新路徑探索：第三方機構(gòu)實施低保

農(nóng)村低保制度實施十年以來，在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸如關(guān)系保、人情保、錯保、漏保等政策執(zhí)行偏差和變異問題。在我國現(xiàn)有的瞄準機制下，農(nóng)村低保對象瞄準率較低，瞄準出現(xiàn)較大偏差。基層問題的復(fù)雜性與執(zhí)行偏離的機制緊緊相關(guān)。農(nóng)村低保執(zhí)行偏離是受多方面因素影響造成的。政府部門自上而下的決策模式是這種偏離現(xiàn)象出現(xiàn)的根本原因，這種封閉、自利、單向度的決策模式非常容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。在瞄準偏差的治理過程中，通過引入獨立的第三方來評估低保對象，對于提高瞄準精度，提高低保制度的效果具有十分重要的意義。

（一）摸底階段：做好預(yù)備，澄清問題

首先，第三方機構(gòu)需要確定其三大服務(wù)目標，即對已評定低保戶進行入戶摸底，對已超過低保標準的農(nóng)戶不再予以補助;完成新增申請低保家庭入戶調(diào)查工作，協(xié)助低保家庭解決社會問題和經(jīng)濟問題;提升低保家庭的自助生活能力及社會功能，促進低保工作方式向?qū)I(yè)化、個性化、發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

其次，第三方機構(gòu)應(yīng)積極地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進行會商，明確當?shù)卣畬Φ谌降捅Ｔu定服務(wù)的期待與要求，了解當?shù)氐捅９ぷ鞯奶攸c。第三方機構(gòu)應(yīng)該澄清各部門的工作職責與內(nèi)容，將入戶核查工作中的內(nèi)容、范圍、成效等問題具體化。規(guī)范低保家庭入戶核查標準、完善低保家庭檔案工作，以便打好第三方機構(gòu)介入低保評定服務(wù)的基礎(chǔ)。并且深入了解低保家庭實際生活狀況和低保戶的實際需求、探索第三方機構(gòu)專業(yè)服務(wù)介入作為未來工作的重點。

最后，第三方機構(gòu)需要將其工作劃分為入戶調(diào)查、個案輔導(dǎo)、政策宣傳活動、就業(yè)指導(dǎo)四個階段，并制訂出各個階段的推進計劃。第一階段的重點是入戶核查。第三方機構(gòu)應(yīng)以規(guī)范核查標準為工作基礎(chǔ)，主要工作是摸排低保家庭的實際收入情況及農(nóng)戶其他需求;第二階段的重點是政策宣傳。在對第一階段摸排低保家庭狀況、成員思想認識和家庭構(gòu)成特點等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，第三方機構(gòu)應(yīng)設(shè)計并開展符合需求的政策宣傳活動，使低保家庭對現(xiàn)行低保政策的認識更加全面以確保低保政策順利推行;第三階段的重點是深入了解低保家庭個性化的需求。整理服務(wù)對象數(shù)目、收集素材，梳理總結(jié)服務(wù)對象需求，集中開展需求較大的服務(wù)。第四階段的重點是總結(jié)。對前三個階段的工作做出總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題并且解決問題。

（二）評定階段：配備人力，建立標準

首先，第三方機構(gòu)應(yīng)該針對其服務(wù)特點，聘請專業(yè)的評估人員來制定完善的經(jīng)濟收入評估體系，高度重視做好低保工作組的體系建設(shè)并且制訂應(yīng)急預(yù)案。第三方機構(gòu)在實施低保的過程中機構(gòu)成員應(yīng)該分工協(xié)作做好物資、資金、人力儲備等工作，同時注意保密信息做好人員督查等。在入戶核查期間，應(yīng)該由一名工作經(jīng)驗豐富的評估人員帶一名新職工的帶領(lǐng)方法，快速提升第三方機構(gòu)整體的服務(wù)能力。

其次，第三方機構(gòu)必須依據(jù)國家低保章程，再根據(jù)當?shù)靥攸c，制定詳細的評定流程和規(guī)范制度，并且建立評定標準。首先，對當?shù)厮修r(nóng)戶進行大致摸底，了解當?shù)亟?jīng)濟狀況，排除富裕農(nóng)戶;其次，對已經(jīng)在享受低保的農(nóng)戶依據(jù)標準仔細核查，包括每個成員所在學校（尤其是大學在讀學生）、就業(yè)單位、其他居住地點等，通過鄰里走訪和實地考察等方式核實，排除能夠脫保的農(nóng)戶;最后，對于滿足貧困條件，但未享受到低保的農(nóng)戶確定實施低保，做到在現(xiàn)有的瞄準機制下提高瞄準效率，降低瞄準偏差。

（三）評估階段：強化反饋，完善評估

首先，第三方機構(gòu)在實施低保的過程中應(yīng)該非常重視各方意見的溝通與反饋。每月核查結(jié)束后，應(yīng)積極地與當?shù)孛裾趾驼餐_會溝通本月低保核查情況，重點溝通特殊問題，協(xié)商解決措施，提出合理化建議，及時修訂服務(wù)計劃等。對于突發(fā)狀況，第三方機構(gòu)通過電話、網(wǎng)絡(luò)等方式溝通解決，不僅提升了其人員危機處理能力，而且實現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。另外，通過民政局工作人員、入戶調(diào)查服務(wù)對象、專業(yè)活動參與者和各大隊工作人員的多方反饋，第三方機構(gòu)應(yīng)積極采納意見，做到揚長避短，以完善其低保實施工作。

其次，第三方機構(gòu)應(yīng)根據(jù)當?shù)氐奶攸c，機構(gòu)職員每月走訪結(jié)束后開展組內(nèi)討論，根據(jù)實際情況對標準體系進行調(diào)整。其中，對于機構(gòu)職員核查工作的不同階段，每階段的具體內(nèi)容，過程中的人員分工、工作要求、行為規(guī)范，以及針對不同低保家庭采用核查方式的區(qū)分等都有詳細說明。機構(gòu)應(yīng)該針對農(nóng)戶在就業(yè)、醫(yī)療救助、心理輔導(dǎo)、居住環(huán)境改善等方面的需求跟進了個案輔導(dǎo)、政策宣傳、就業(yè)指導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。

三、政府職能變?yōu)楸O(jiān)督和實施救助

政府作為公共組織，其職能為不以營利為目的的條件下服務(wù)社會，服務(wù)人民。政府公務(wù)人員因其職務(wù)的特殊性，其實施低保工作缺乏競爭，實施效率較低，第三方機構(gòu)的引入不僅能夠提高效率，而且能夠減輕政府工作任務(wù)，政府在整個過程中起到監(jiān)督的作用，并且對突發(fā)狀況和大病實施救助，以分散政府權(quán)利，增加就業(yè)機會，促進低保工作公平公正進行。

（一）政府對第三方低保評估機構(gòu)實施監(jiān)督

第三方機構(gòu)是一個獨立機構(gòu)，政府引進第三方機構(gòu)的方式主要為合同外包模式，分為兩種：競爭外包模式和體制內(nèi)的外包模式。在合同外包中常常使用競爭模式，合同外包的競爭模式是指通過招標挑選出能夠以最低的成本提供政府想要的公共服務(wù)水平的提供商，然后與提供商簽訂合同。合同外包的另外一個模式是體制內(nèi)的外包模式，它具體的操作模式是政府和社會上能夠提供相關(guān)公共服務(wù)的組織簽訂準私法契約，以此來獲得所需要的公共服務(wù)水平。政府不管采用何種模式實施外包，其監(jiān)督職能是必不可少的。將整個評估過程公開于政府、第三方機構(gòu)和農(nóng)戶之中，提高了政策的透明性，有效保證低保實施效率。

（二）政府對突發(fā)情況和大病實施救助

政府通過引入第三方機構(gòu)實施低保制度，能夠相當程度的減輕其工作任務(wù)，但對于一些緊急突發(fā)情況，例如車禍、勞動致傷或致殘、農(nóng)藥中毒等，第三方機構(gòu)無法短時間內(nèi)實施生活保障的狀況，政府應(yīng)該第一時間給予救助，以保證傷者及時有效治療。同時，對于一些大病如心臟病、腫瘤、癌癥等，確定病情后由代理人向政府提出救助申請，由政府承擔全程診療費用，救助了病人生命的同時減輕了其家庭負擔。

四、結(jié)論

第三方機構(gòu)介入低保的實施工作既緩解了政府部門工作任務(wù)繁重的問題，又促進了低保制度實施過程中的公平正義。在政府部門的監(jiān)督下第三方機構(gòu)實施低保工作，不僅能夠促使我國低保制度實施的公平公正，保障最低收入者的生活水平，而且能夠減少政府職員腐敗現(xiàn)象，避免類似“楊改蘭事件”的再次發(fā)生。政府工作職能的轉(zhuǎn)變在減輕其工作壓力的同時，政府的監(jiān)督作用能夠促進第三方機構(gòu)進行低保評估的公平公正性，政府的及時性救助能夠第一時間救人性命，并且極大地減輕了農(nóng)戶的家庭負擔。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學管理學院）