孫曉紅 陳貞 袁小文

摘要 ? ?松材線(xiàn)蟲(chóng)病是導(dǎo)致松樹(shù)死亡的毀滅性病害，疫情傳播擴(kuò)散快、破壞性極強(qiáng)，防控形勢(shì)十分嚴(yán)峻，被全球許多國(guó)家列為森林植物檢疫對(duì)象。松材線(xiàn)蟲(chóng)病已引起我國(guó)各級(jí)政府和林業(yè)主管部門(mén)的高度重視，務(wù)必群策群力，共同應(yīng)對(duì)，建立松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)損害責(zé)任追究制度是遏制松材線(xiàn)蟲(chóng)病擴(kuò)散蔓延的又一制度創(chuàng)新。本文通過(guò)查找文獻(xiàn)和對(duì)比分析的方法對(duì)完善該制度提出了初步建議，旨在探析并豐富松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)損害責(zé)任追究制度的內(nèi)涵，真正實(shí)現(xiàn)客觀(guān)公正、權(quán)責(zé)一致、失（瀆）職追責(zé)、盡職免責(zé)的目的。

關(guān)鍵詞 ? ?松材線(xiàn)蟲(chóng)病;生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度;督辦追責(zé);建議

中圖分類(lèi)號(hào) ? ?S763 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ? ?A

文章編號(hào) ? 1007-5739（2019）20-0117-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）

松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害是指因松材線(xiàn)蟲(chóng)病造成森林資源和生態(tài)環(huán)境損害的事件。松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，是指發(fā)生松材線(xiàn)蟲(chóng)病造成生態(tài)環(huán)境損害事件，地方黨委和政府及有關(guān)部門(mén)出現(xiàn)在職責(zé)范圍內(nèi)沒(méi)有積極組織應(yīng)對(duì)或處置不力，以及不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開(kāi)生態(tài)災(zāi)害事件信息等情形，對(duì)森林資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞、產(chǎn)生不良社會(huì)影響，而追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員責(zé)任的制度[1]。其不僅探索了政府擔(dān)當(dāng)?shù)摹爸袊?guó)模式”，同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境治理制度的有益嘗試。

1 ? ?探索松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度歷程的回顧

1.1 ? ?法規(guī)層面

《森林病蟲(chóng)害防治條例》規(guī)定，要求地方各級(jí)政府依據(jù)本條例規(guī)定制定與之相適應(yīng)的一系列保護(hù)措施和規(guī)章制度，切實(shí)加強(qiáng)防治工作方面的領(lǐng)導(dǎo)。《植物檢疫條例》規(guī)定，省級(jí)政府可相應(yīng)制定調(diào)運(yùn)植物和植物產(chǎn)品的檢疫辦法，在發(fā)生特大林業(yè)生物災(zāi)害時(shí)，省級(jí)政府可批準(zhǔn)設(shè)立植物檢疫檢查站，扎實(shí)開(kāi)展植物檢疫工作。

1.2 ? ?頂層設(shè)計(jì)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”;2015年中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，將生態(tài)災(zāi)害事件處置不力納入“追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任”的范圍;將不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開(kāi)生態(tài)災(zāi)害事件信息納入“追究政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任”的范圍，同時(shí)要求對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。清晰明了的規(guī)定強(qiáng)化了地方政府以及相關(guān)工作部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，只要是履職期間造成了生態(tài)環(huán)境損害，不管其在職與否、退職退休或已升遷或調(diào)離，都一律實(shí)行終身追究。

1.3 ? ?部門(mén)規(guī)章

原國(guó)家林業(yè)局相繼出臺(tái)了《松材線(xiàn)蟲(chóng)病疫區(qū)和疫木管理辦法》《松材線(xiàn)蟲(chóng)病等重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任檢查考核辦法》，對(duì)防治責(zé)任和責(zé)任追究制度的規(guī)定更具體，為建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了切實(shí)可行的制度保障。

1.4 ? ?地方實(shí)踐

“十一五”以來(lái)，地方各級(jí)政府和林業(yè)行政主管部門(mén)在林業(yè)有害生物災(zāi)害防控和責(zé)任追究制度方面進(jìn)行了有益探索。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層層簽訂林業(yè)有害生物防治工作雙線(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，到期開(kāi)展檢查考核，以通報(bào)形式進(jìn)行問(wèn)責(zé)。2018年10月，湖南省林業(yè)生物災(zāi)害應(yīng)急指揮部辦公室首次對(duì)松材線(xiàn)蟲(chóng)病疫情除治工作不達(dá)標(biāo)的疫情縣開(kāi)展約談[2]，有力促進(jìn)了防治工作，生態(tài)環(huán)境損害程度逐年降低。

1.5 ? ?全面系統(tǒng)的督辦追責(zé)辦法應(yīng)運(yùn)而生

國(guó)家林草局頒布了《松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害督辦追責(zé)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），《辦法》分為總則、履責(zé)認(rèn)定、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、督辦與追責(zé)、附則等5章23條，于2019年8月1日起施行，不僅在松材線(xiàn)蟲(chóng)病防控工作中壓實(shí)了地方責(zé)任，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面加大了對(duì)地方的監(jiān)督力度。

2 ? ?施行松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的意義

自松材線(xiàn)蟲(chóng)病入侵我國(guó)以來(lái)，累積造成直接經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失達(dá)千億元，已波及18個(gè)省、599個(gè)縣級(jí)行政區(qū)（含11個(gè)拔除疫區(qū)縣），并危及多個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域。更有甚者，疫情發(fā)生區(qū)域顛覆了傳統(tǒng)理論提出的年均氣溫10 ℃以上的適生界線(xiàn)。該病的傳播媒介也不僅局限于以往的單一物種松褐天牛，云杉花墨天牛也成為了該病的媒介昆蟲(chóng)，馬尾松、黑松、紅松、落葉松等松類(lèi)樹(shù)種都是寄主植物，疫情直接威脅我國(guó)近6 000萬(wàn)hm2的松林資源安全，森林生態(tài)安全拉響警報(bào)，防控工作刻不容緩。適時(shí)頒布《松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害督辦追責(zé)辦法》，正是對(duì)推行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的具體落實(shí)，也是全面防控松材線(xiàn)蟲(chóng)病工作的現(xiàn)實(shí)需要，更是催生建立生態(tài)型政府的重要舉措。

3 ? ?生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的亮點(diǎn)

3.1 ? ?主體責(zé)任明確

松材線(xiàn)蟲(chóng)病疫情防治實(shí)行地方各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，縣級(jí)以上地方各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域松材線(xiàn)蟲(chóng)病的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理。

3.2 ? ?追責(zé)情形清晰

因地方政府及其林業(yè)主管部門(mén)履責(zé)不到位，造成松材線(xiàn)蟲(chóng)病疫情發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、疫情處置不力、疫木監(jiān)管不嚴(yán)、不按規(guī)定報(bào)告疫情等確定為追責(zé)情形;對(duì)非人為原因?qū)е碌乃刹木€(xiàn)蟲(chóng)病疫情，能及時(shí)報(bào)告上級(jí)主管部門(mén)的可免于追責(zé)。

3.3 ? ?罰責(zé)條款具體

督辦由國(guó)家林草局下達(dá)督辦通知、約談或者通報(bào);追責(zé)由國(guó)家林草局確定對(duì)象，提出處理建議，移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或者組織（人事）部門(mén)追責(zé)。

4 ? ?松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害現(xiàn)行責(zé)任追究制度的缺陷與不足

建立松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，旨在促使政府樹(shù)立生態(tài)意識(shí)，自覺(jué)履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，催生建立生態(tài)型政府[3]。多年來(lái)，各級(jí)政府、部門(mén)以及專(zhuān)家不懈努力、探索，取得了一些成績(jī)，但在實(shí)踐操作中仍然存在一些缺陷與不足。

4.1 ? ?責(zé)任主體范圍相對(duì)狹小

人為傳播是松材線(xiàn)蟲(chóng)病遠(yuǎn)距離擴(kuò)散的主要途徑。一些不法商家（企業(yè)）以牟利為目的，非法經(jīng)營(yíng)、加工、利用、運(yùn)輸染疫松木及其制品，這些非法運(yùn)輸疫木及其制品是造成松材線(xiàn)蟲(chóng)病擴(kuò)散流行的主要原因。該病自1982年首次傳入我國(guó)以來(lái)，截至目前已蔓延至18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）599個(gè)縣級(jí)行政區(qū)（含11個(gè)拔除疫區(qū)縣）[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是縣級(jí)政府下屬的行政機(jī)構(gòu)，是黨的路線(xiàn)、方針、政策得以“落地生根”的基層組織;村民委員會(huì)（社區(qū)）是基層群眾性自治組織，在服務(wù)便民、回應(yīng)群眾關(guān)切方面發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，同時(shí)具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務(wù)。松材線(xiàn)蟲(chóng)病防控工作實(shí)踐表明，疫區(qū)疫木管理、病死松樹(shù)清除、綜合防控措施的順利實(shí)施，在很大程度上離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的參與和配合。誠(chéng)如《辦法》中規(guī)定的督辦追責(zé)對(duì)象范圍，而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)基層組織、涉松企業(yè)等排除開(kāi)外，定會(huì)導(dǎo)致防控工作績(jī)效目標(biāo)難以預(yù)期，群眾滿(mǎn)意度降低。

4.2 ? ?松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害程度評(píng)定內(nèi)容有待豐富

由國(guó)家林草局確定追責(zé)對(duì)象，提出處理建議，移送有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)或者組織（人事）部門(mén)進(jìn)行追責(zé)。但對(duì)生態(tài)災(zāi)害程度評(píng)估認(rèn)定程序未作相應(yīng)的概括性規(guī)定，實(shí)際操作存在盲目性;況且紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門(mén)也缺乏與之適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才，很難對(duì)生態(tài)環(huán)境損害作出科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)定;即便國(guó)家林草局委派專(zhuān)家組開(kāi)展評(píng)估，也因缺乏第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與，很難避免評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)公正性不受置評(píng)。

5 ? ?完善松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度的建議

5.1 ? ?適度拓寬責(zé)任主體范圍

松材線(xiàn)蟲(chóng)病疫情防控工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，期待地方各級(jí)政府和林業(yè)主管部門(mén)以及社會(huì)各界的共同努力，齊抓共管，認(rèn)真履職。為此，應(yīng)適度拓寬責(zé)任主體范圍，除《辦法》中規(guī)定的適用對(duì)象外，建議新增“對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)成員、村級(jí)（社區(qū)）組織以及涉松企業(yè)法人代表的松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)損害督辦追責(zé)，參照本辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的相應(yīng)條款。

5.2 ? ?建立第三方評(píng)估機(jī)制，確保評(píng)定結(jié)果客觀(guān)公正

為平衡各方利益主體的訴求，撇開(kāi)追責(zé)主體和追責(zé)對(duì)象的“裙帶”關(guān)系，建議政府引入第三方評(píng)估機(jī)制，利用第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，對(duì)受托開(kāi)展的松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)損害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)環(huán)境損失進(jìn)行定性定量科學(xué)評(píng)價(jià)，確保責(zé)任追究實(shí)事求是、客觀(guān)公正。

5.3 ? ?防治工作雙線(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)制度理應(yīng)得以傳承

林業(yè)有害生物防治工作雙線(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)是地方多年的有益探索，實(shí)踐證明行之有效，理應(yīng)得以傳承。主要涵蓋 “總體目標(biāo)、具體指標(biāo)、責(zé)任與任務(wù)、檢查與考核、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰”5個(gè)方面的內(nèi)容，自省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從制度層面作出了對(duì)防治責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)追究的規(guī)定[5]。突出抓實(shí)疫情普查，構(gòu)建以村級(jí)護(hù)林員監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)的監(jiān)測(cè)平臺(tái)，強(qiáng)化疫區(qū)和疫木管理，加大檢疫執(zhí)法力度，切實(shí)加強(qiáng)電纜盤(pán)、光纜盤(pán)、木質(zhì)包裝材料等松木及其制品的復(fù)檢力度，對(duì)違法違規(guī)采伐、運(yùn)輸、加工、經(jīng)營(yíng)和使用疫木的行為加大打擊力度[6]，全方位、多途徑地保護(hù)森林生態(tài)資源。

6 ? ?結(jié)語(yǔ)

建立松材線(xiàn)蟲(chóng)病生態(tài)災(zāi)害責(zé)任追究制度，對(duì)壓實(shí)防治責(zé)任、提升防治成效具有里程碑式意義，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)災(zāi)害治理工作進(jìn)入新常態(tài);在遵循實(shí)事求是、客觀(guān)公正、注重實(shí)效、權(quán)責(zé)一致、失（瀆）職追責(zé)、盡職免責(zé)等方面具有可操作性，較以往規(guī)定有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。地方各級(jí)政府可根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)的《辦法》，制訂切合本地實(shí)際的實(shí)施辦法，以確?！掇k法》更具科學(xué)性和可操作性。

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