文韜 曾威

Suitability Analysis of Production and Resettlement Modes of Hydropower Immigrants in Tibetan Areas

WEN Tao ZENG Wei

摘要：從目前水電開發(fā)的趨勢來看，藏區(qū)將成為今后水電開發(fā)的主戰(zhàn)場，藏區(qū)水電移民安置方式適宜性研究尤為迫切。本文通過對藏區(qū)特點，現(xiàn)行主要安置方式梳理，結(jié)合定性分析、經(jīng)驗總結(jié)，分析不同安置方式基本條件，結(jié)合區(qū)域特點研究現(xiàn)行主要移民生產(chǎn)安置方式在藏區(qū)的適宜性，為后續(xù)相關(guān)項目安置方式選擇提供參考。

Abstract： From the current trend of hydropower development， Tibetan areas will become the main battlefield for hydropower development in the future， and the suitability study of hydropower resettlement methods in Tibetan areas is particularly urgent. This paper analyzes the characteristics of Tibetan areas and the current main resettlement methods， combines qualitative analysis and experience summarization to analyze the basic conditions of different resettlement modes， and combines regional characteristics to study the suitability of current major resettlement production methods in Tibetan areas， to provide reference for the relevant project resettlement methods selection.

關(guān)鍵詞：藏區(qū);移民;生產(chǎn)安置方式

Key words： Tibetan area;immigration;production resettlement method

中圖分類號：X826? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）32-0125-03

0? 引言

藏區(qū)水電工程移民具有明顯的特殊性和特定的要求，生產(chǎn)安置方式受藏區(qū)自然、人文、社會經(jīng)濟環(huán)境的影響較大。目前，國內(nèi)相關(guān)文獻對藏區(qū)現(xiàn)行移民生產(chǎn)安置方式進行了闡述，但未對生產(chǎn)安置適宜性進行綜合分析。

1? 藏區(qū)區(qū)域特性分析

藏區(qū)主要集中居住于我國西南部地區(qū)，地形以高原、山地、盆地為主，地形地貌條件較差;居住區(qū)氣候環(huán)境較惡劣（高于4500米的地方最熱月份平均溫度不足10攝氏度，沒有絕對的無霜期）;水能資源、礦產(chǎn)資源、動植物資源較為豐富，具有特殊的自然地理環(huán)境。

1.1 區(qū)域社會環(huán)境特性

1.1.1 經(jīng)濟發(fā)展水平較低

藏區(qū)目前仍舊以一產(chǎn)農(nóng)牧業(yè)為主，農(nóng)牧業(yè)增加值比重占到26%，同時從事農(nóng)牧業(yè)工作的人員占到70%，初級化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致使藏區(qū)經(jīng)濟水平發(fā)展較慢。同時，藏區(qū)主要的生產(chǎn)經(jīng)營活動也主要集中在川藏地區(qū)和滇藏地區(qū)，這些區(qū)域經(jīng)濟總量占了藏區(qū)經(jīng)濟總量的90%，但土地面積只占青藏高原30%。

1.1.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低

在國家西部大開發(fā)等政策支持下，藏區(qū)公路、鐵路、航空、通信等領(lǐng)域取得了長足的發(fā)展，但總體水平較內(nèi)地依舊落后，其他基礎(chǔ)設(shè)施與內(nèi)地相比存在比較大的差距。

1.1.3 受教育水平不高，建設(shè)人才短缺

藏區(qū)少數(shù)民族受教育水平普遍不高，新中國成立后，國家加大對藏區(qū)少數(shù)民族的教育扶持力度，普及九年制義務(wù)教育，取得一些成效，但是整個區(qū)域的文盲率仍高達30以上（西藏超過40）。

1.2 區(qū)域文化特性分析

藏區(qū)文化從地理范疇來講可以劃分為兩個區(qū)域：一是以西藏自治區(qū)為主要范圍的藏文化，她的文化特性具有同質(zhì)性;二是以橫斷山區(qū)五江（怒江、瀾滄江、金沙江、雅礱江、大渡河）流域為代表的藏漢、藏羌等多民族交匯文化。但無論是西藏自治區(qū)還是五江流域的藏族文化其文化特質(zhì)依舊基本相似。

1.3 區(qū)域宗教信仰特性分析

藏區(qū)移民宗教信仰多元化，主要由藏傳佛教、苯教、民間宗教三種類別構(gòu)成，其中以藏族的藏傳佛教信仰最為突出，經(jīng)過千百年的發(fā)展，已經(jīng)融入藏族人民的傳統(tǒng)生活中。 在藏區(qū)做移民搬遷，一定不能不考慮藏族人民的宗教信仰問題，而且，與宗教信仰相關(guān)的宗教設(shè)施、神山圣湖都是必須要慎重考慮的。

2? 現(xiàn)行主要生產(chǎn)安置方式

水電移民生產(chǎn)安置方式眾多，不同區(qū)域、不同經(jīng)濟水平采用的生產(chǎn)安置方式差異較大，現(xiàn)階段主要水電移民生產(chǎn)安置如下：

2.1 大農(nóng)業(yè)安置

通過土流轉(zhuǎn)、造地等方式為失地移民配置與征收土地面積相當?shù)耐恋?，移民通過土地繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)相關(guān)工作[1]。

2.2 逐年貨幣補償

項目法人對建設(shè)征地范圍內(nèi)的集體耕園地進行征收，按照審定的補償標準，通過逐年發(fā)放資金的形式進行生產(chǎn)安置的方式。

2.3 二三產(chǎn)業(yè)安置

不配置土地，通過規(guī)劃工業(yè)或三產(chǎn)項目，使移民從原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)上班獲取收入的安置方式。

2.4 復(fù)核安置

①“少土+門面”安置。即移民居住在城集鎮(zhèn)，配置適量的土地，利用城集鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢，從事鋪面經(jīng)營獲取收入的安置方式[2]。

②“少土+逐年貨幣補償”安置。即移民居住在城集鎮(zhèn)，配置適量的土地，同時對征收的耕（園）地面積按年產(chǎn)值給予貨幣補償。

2.5 養(yǎng)老保障安置

是四川省特有的一種安置方式。滿足一定年齡條件限制，經(jīng)自愿申請采用每月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金的一種安置方式。

2.6 自主安置

自謀職業(yè)：與二三產(chǎn)業(yè)安置類似，但移民自行參與相關(guān)二三產(chǎn)安置的方式。

自謀出路：移民放棄土地，自行尋找生活出路的安置方式。

投親靠友：移民通過贍養(yǎng)、投靠等方式依靠親朋好友解決生產(chǎn)資料安置的方式。

2.7 留地安置

土地征收后，留存部分土地，由集體經(jīng)濟組織開展開發(fā)或經(jīng)營以獲取相應(yīng)收益的一種安置方式。

3? 藏區(qū)生產(chǎn)安置方式適宜性分析

3.1 大農(nóng)業(yè)安置

大農(nóng)業(yè)安置要求安置區(qū)必須具備足夠的可調(diào)劑、開發(fā)和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數(shù)量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復(fù)生產(chǎn)生活的生產(chǎn)資料。

藏區(qū)多處于高山峽谷地帶，耕地資源一般集中在河谷地區(qū)，水庫建成后將淹沒大量優(yōu)質(zhì)耕園地，剩余耕地資源多集中在高半山，土地貧瘠，產(chǎn)量和質(zhì)量遠不如河谷平坦區(qū)域耕地。但藏區(qū)不同區(qū)域耕地后備資源差別較大，如雅魯藏布江下游區(qū)域地勢平坦，后備資源較為豐富，金沙江上游區(qū)域多為高山峽谷，耕地資源相對貧乏。

雖然藏區(qū)多為高山峽谷，但總體來看，具備一定的后備土地資源，在具備調(diào)地條件或土地防護成本適宜的區(qū)域適當選取大農(nóng)業(yè)安置方式是基本適宜的。

3.2 逐年貨幣補償

對于藏區(qū)來說，逐年貨幣補償能夠解決該區(qū)域土地后備資源較為匱乏的難題，使生產(chǎn)安置方式不受土地制約，釋放勞動力，一部分具備其他生產(chǎn)技能的農(nóng)村移民選擇逐年貨幣補償后，不再受土地約束，進城務(wù)工、發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)從而提高生產(chǎn)生活水平;但同時，由于大部分藏區(qū)農(nóng)村移民生產(chǎn)技能單一，長期從事農(nóng)業(yè)勞動，輔以采集蟲草、松茸等為生，沒有一技之長，逐年貨幣補償將釋放大量閑置勞動力，在短時間內(nèi)不采取有效方式進行培訓(xùn)和疏導(dǎo)，不利于社會長期穩(wěn)定。

因此，在藏區(qū)采用逐年貨幣補償方式需結(jié)合農(nóng)村移民自身特點，具備其他生產(chǎn)技能的農(nóng)村移民可采用逐年貨幣補償方式，不具備其他生產(chǎn)技能的農(nóng)村移民在選擇逐年貨幣補償?shù)耐瑫r應(yīng)與農(nóng)業(yè)安置方式相結(jié)合。

3.3 二三產(chǎn)業(yè)安置

二三產(chǎn)業(yè)安置一般適宜于：

①在城集鎮(zhèn)附近，商品、物流及勞動力市場發(fā)育完善，能夠提供較多就業(yè)或擇業(yè)機會區(qū)域;

②移民應(yīng)該具備一定專業(yè)技能。

藏區(qū)工業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，近年來藏區(qū)依托優(yōu)美的自然風(fēng)貌和別具一格的藏區(qū)特色，吸引了越來越多的游客，區(qū)域旅游服務(wù)業(yè)比重增幅較大，西藏林芝地區(qū)、四川甘孜州、阿壩州旅游服務(wù)業(yè)已成為當?shù)刂匾?jīng)濟支柱，結(jié)合當?shù)芈糜我?guī)劃、特色村莊規(guī)劃，對當?shù)匾泼耖_展相應(yīng)旅游服務(wù)培訓(xùn)，在短時間內(nèi)使移民掌握旅游服務(wù)接待技能。在集中居民點在布局上更多的結(jié)合當?shù)芈糜钨Y源，建筑風(fēng)貌上凸顯當?shù)芈糜挝幕?，吸引游客駐足游覽，為移民開展三產(chǎn)旅游服務(wù)業(yè)創(chuàng)造條件。金川縣業(yè)隆新村居民點位于金川縣城以南1km雙柏樹組團，該區(qū)域為嘉絨藏族聚居區(qū)，同時梨樹資源豐富，每逢春秋兩季梨花紅葉都會吸引大量游客前往觀看，業(yè)隆新村居民點采用自由式布局，結(jié)合山地特點，見縫插針式地分布在梨樹花海中，充分考慮移民旅游業(yè)需要，為后期增收致富創(chuàng)造了條件。

近年來藏區(qū)年輕勞動力更多的走進了城市務(wù)工，學(xué)習(xí)了相應(yīng)的工作技能，為在藏區(qū)開展二三產(chǎn)業(yè)安置創(chuàng)造了條件，因此在藏區(qū)具備自然和人文環(huán)境條件的區(qū)域開展二三產(chǎn)業(yè)安置，尤其是三產(chǎn)旅游業(yè)是較為可行的。

3.4 復(fù)合安置

3.4.1 “少土+門面”

①需具備一定的可調(diào)劑、開發(fā)和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數(shù)量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復(fù)生產(chǎn)生活的生產(chǎn)資料。②采取少土+門面安置方式的區(qū)域需具備一定的區(qū)位優(yōu)勢，安置區(qū)域需鄰近消費人群較多區(qū)域，例如國道、省道、集鎮(zhèn)、景區(qū)等區(qū)域。

近年來國家城鎮(zhèn)化加快，為響應(yīng)大集中，小分散的城鎮(zhèn)化要求，農(nóng)村移民也向周邊縣城、集鎮(zhèn)集中，藏區(qū)部分農(nóng)村集中居民點也依附集鎮(zhèn)形成別具特色的藏族風(fēng)情小鎮(zhèn)，小鎮(zhèn)的打造也為農(nóng)村移民開展門面經(jīng)營活動創(chuàng)造了條件。馬爾康縣松崗鎮(zhèn)擬安置雙江口農(nóng)村移民600余人，該區(qū)域具備一定的土地后備資源，安置點規(guī)劃結(jié)合松崗天街旅游規(guī)劃，擬打造嘉絨藏族風(fēng)情小鎮(zhèn)，為開展“少土+門面”生產(chǎn)安置方式創(chuàng)造條件。

藏區(qū)部分區(qū)域具備一定的后備土地資源，且近年來三產(chǎn)旅游服務(wù)業(yè)比重不斷上升，因此，結(jié)合相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，合理分析確定相應(yīng)生產(chǎn)安置人口和門面數(shù)量，適當開展“少土+門面”安置方式在藏區(qū)是可行的。

3.4.2 “少土+逐年貨幣補償”

需具備一定的可調(diào)劑、開發(fā)和使用的土地資源，尤其需要滿足配置給移民足夠數(shù)量耕地資源，使其能在配置的土地耕地資源上獲得再恢復(fù)生產(chǎn)生活的生產(chǎn)資料，滿足基本生活需要。

藏區(qū)具備一定的后備土地資源，但不同區(qū)域之間耕地后備土地資源差別較大。少量土地配置+逐年貨幣補償一方面對土地后備資源需求不高，滿足了移民日常生活需要，減少生活成本，同時延續(xù)了農(nóng)村移民的部分生活習(xí)慣，使移民有地可種，一定程度上避免了勞動力的大量閑置;另一方面通過逐年貨幣補償方式，移民能獲得一定的現(xiàn)金補償，勞動力適當?shù)膹耐恋刂薪夥懦鰜?，通過生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方式引導(dǎo)部分移民外出務(wù)工或從事其他行業(yè)生產(chǎn)工作，不僅提升了移民生產(chǎn)生活水平，同時也促進了地方經(jīng)濟發(fā)展。因此在藏區(qū)“少土+逐年貨幣補償”安置方式比單純的逐年貨幣補償更為可行。

3.5 養(yǎng)老保障安置

養(yǎng)老保障安置需移民滿足年齡上的限制。根據(jù)四川省養(yǎng)老保障安置政策至規(guī)劃水平年男性移民需年滿60周歲，女性移民需年滿55周歲可自愿選擇該安置方式[3]。

達到退休年齡的老年移民通過養(yǎng)老保障安置方式，滿足了基本生活需要，同時從土地中解放出來，結(jié)合藏區(qū)物產(chǎn)豐富的特點，適當?shù)拈_展松茸、蟲草等林下資源采集，可以使生產(chǎn)生活水平逐漸提高。

四川省出臺了水電工程移民養(yǎng)老保障相關(guān)政策，明確了動態(tài)調(diào)節(jié)機制，進一步保障了移民生活水平。近期有關(guān)部門也在著手研究養(yǎng)老保障安置與社會保險接軌的可行性，未來養(yǎng)老保障安置體系將逐步完善，更加適合水電移民安置。結(jié)合養(yǎng)老保障安置政策，符合相應(yīng)要求的生產(chǎn)安置人口均可自愿選擇該安置方式。因此，藏區(qū)開展養(yǎng)老保障安置方式是適宜的。

3.6 自主安置

自謀職業(yè)和自謀出路安置：一是移民應(yīng)該具備一定專業(yè)技能;二是從事第三產(chǎn)業(yè)移民需要具備一定經(jīng)商經(jīng)驗和必要的開發(fā)資金。

對投親靠友安置：選擇投親靠友農(nóng)業(yè)安置移民，一是其安置地能夠調(diào)劑足夠的土地資源滿足安置要求;二是選擇投親靠友贍養(yǎng)、撫養(yǎng)安置的，其親友具備贍養(yǎng)、撫養(yǎng)能力和條件。

自主安置需嚴格制定把控相關(guān)限制條件，不滿足自主安置條件的可能會對藏區(qū)社會穩(wěn)定帶來不利影響。

自謀職業(yè)和自謀出路安置，需制定相應(yīng)專業(yè)技能、從業(yè)經(jīng)驗、資金實力等限制條件，有效控制自謀職業(yè)和自謀出路安置數(shù)量。

投親靠友需對安置地后備土地資源及親友撫養(yǎng)、贍養(yǎng)能力進行調(diào)查，并制定相應(yīng)控制條件，滿足條件的可適用。

因此，藏區(qū)開展自主安置方式在滿足相關(guān)限制條件情況下可以適當嘗試。

3.7 留地安置

由于留地安置屬于工業(yè)及服務(wù)業(yè)安置，一般適宜于：①在城集鎮(zhèn)附近，商品、物流及勞動力市場發(fā)育完善，能夠提供較多就業(yè)或擇業(yè)機會區(qū)域;②移民應(yīng)該具備一定專業(yè)技能。

留地安置方式一般適用于二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的地區(qū)，藏區(qū)普遍二三產(chǎn)業(yè)較為薄弱，對縣城周邊淹沒村組具有一定的借鑒意義，但在藏區(qū)水電移民安置不具備普遍性，因此留地安置方式不適宜藏區(qū)農(nóng)村移民安置。

4? 結(jié)論

本文在通過梳理藏區(qū)區(qū)域特性，結(jié)合現(xiàn)行主要安置方式，分析各安置方式在藏區(qū)的適宜性進。主要形成如下結(jié)果：①水電移民現(xiàn)行主要生產(chǎn)安置方式包括大農(nóng)業(yè)安置、逐年貨幣補償安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、復(fù)合安置、養(yǎng)老保障安置、自主安置以及留地安置等方式。②通過對藏區(qū)安置方式適宜性分析，大農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、復(fù)合安置、養(yǎng)老保障安置基本適合藏區(qū)安置要求，自主安置在符合相關(guān)政策和相應(yīng)安置條件的基礎(chǔ)上可適當嘗試。③逐年貨幣補償安置方式將釋放大量閑置勞動力，在短時間內(nèi)不采取有效方式進行培訓(xùn)和疏導(dǎo)，不利于社會長期穩(wěn)定，不具備其他生產(chǎn)技能的農(nóng)村移民在選擇逐年貨幣補償?shù)耐瑫r應(yīng)與農(nóng)業(yè)安置方式相結(jié)合的方式。

參考文獻：

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作者簡介：文韜（1988-），男，四川成都人，工程師，碩士研究生，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃。