孫南翔

近日，捷克總理巴比什被歐盟證實(shí)騙取歐盟對中歐國家農(nóng)業(yè)和投資計(jì)劃的補(bǔ)助款，金額高達(dá)數(shù)百萬歐元，引起輿論廣泛關(guān)注。然而，捷克遠(yuǎn)非個(gè)例。近年來，在羅馬尼亞、保加利亞、匈牙利、斯洛伐克等國，騙取歐盟補(bǔ)貼事件一再發(fā)生、屢禁不止。問題出在哪兒呢？

為穩(wěn)定歐洲農(nóng)產(chǎn)品市場、確保農(nóng)民收入穩(wěn)定，歐盟（歐共體）于1962年引入共同農(nóng)業(yè)政策。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策核心是通過補(bǔ)貼、投資等工具確保歐盟國家糧食安全。然而，隨著歐盟東擴(kuò)，共同農(nóng)業(yè)政策也面臨著更大的挑戰(zhàn)，甚至成為誘發(fā)成員國腐敗的高發(fā)地。

旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)貼項(xiàng)目成為腐敗和詐騙的溫床，大致有以下三個(gè)方面的原因：

第一，在歐盟國家內(nèi)，大農(nóng)場主和大資本家是獲取補(bǔ)貼的主要對象。根據(jù)歐盟補(bǔ)貼規(guī)則，誰獲取了土地，誰就獲取了補(bǔ)貼的資格。由于農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)與生產(chǎn)機(jī)器化的推動(dòng)，農(nóng)業(yè)在歐盟國家屬于資本密集型行業(yè)。進(jìn)入歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資格范圍的絕大多數(shù)為大企業(yè)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟80%的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼落入20%的企業(yè)手中。而這些大企業(yè)家有可能通過民選成為國家元首或?qū)x舉施加影響，不可避免的，有部分歐盟補(bǔ)貼項(xiàng)目甚至落入了某些國家元首及其相關(guān)利益人的“口袋”。

第二，解決歐盟和成員國關(guān)系的基本原則為輔助性原則，根據(jù)該原則，成員國享有廣泛的自由裁量權(quán)。針對屢次發(fā)生的騙取補(bǔ)貼行為，歐盟的應(yīng)對措施并非強(qiáng)化控制腐敗的規(guī)則，而是寄希望于成員國通過內(nèi)部審計(jì)的方法對腐敗問題進(jìn)行查處。然而，政府官員（及其家屬）既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員。面對成員國的國內(nèi)腐敗，歐盟的輔助性原則無法實(shí)現(xiàn)有效的糾錯(cuò)機(jī)制。

第三，雖然歐盟的審查機(jī)制很嚴(yán)格，但歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的透明化機(jī)制和問責(zé)機(jī)制遠(yuǎn)未建立。歐洲創(chuàng)建了反欺詐辦公室，設(shè)置了歐盟檢察官，試圖保障歐盟財(cái)政利益不受侵犯，然而，在實(shí)踐中，歐盟機(jī)構(gòu)對補(bǔ)貼數(shù)據(jù)的獲得、分析相對困難。一方面企業(yè)可以通過復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)隱蔽欺詐行為，另一方面，東歐等國家的信息化建設(shè)仍在進(jìn)行中，導(dǎo)致無法從歐盟成員國獲取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)情況，不透明的項(xiàng)目催生了腐敗的“野蠻”生長。此外，一些東歐國家國內(nèi)法制建設(shè)仍不完善，缺乏問責(zé)制，也導(dǎo)致腐敗難監(jiān)督，難遏制。

當(dāng)然，補(bǔ)貼詐騙和腐敗問題不僅發(fā)生在歐盟國家，在亞洲、美洲、非洲等國家也存在此類的道德風(fēng)險(xiǎn)和法治危機(jī)。這是一個(gè)世界范圍內(nèi)的難題。

身份利益沖突是補(bǔ)貼詐騙的誘因。在歐盟補(bǔ)貼項(xiàng)目上，由于輔助性原則等的限制，成員國實(shí)際上沒有受到有效監(jiān)督。如何在平衡自身與成員國權(quán)力的基礎(chǔ)上加強(qiáng)透明度和問責(zé)制建設(shè)是歐盟目前面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。這也給其他國家完善補(bǔ)貼制度和防治騙補(bǔ)貼行為提供了一定的警示和參考意義，應(yīng)該從源頭上加強(qiáng)補(bǔ)貼項(xiàng)目的透明度和問責(zé)體系建設(shè)，而不是只注重項(xiàng)目的審計(jì)?！?/p>

（作者是中國社會科學(xué)院國際法研究所助理研究員）