陳靜慧

英美之間的霸權轉移是一個長期過程，美國擊敗英國成為世界霸主的歷史清楚表明，一個國家的富強要依靠制造業(yè)的發(fā)展和轉型升級。本國制造業(yè)是國家財富之源，發(fā)展扶植壯大本國制造業(yè)是各國實現(xiàn)富強的必經(jīng)之路。美國在權力變遷中大力發(fā)展制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、趕超戰(zhàn)略等歷史經(jīng)驗給我國制造業(yè)的發(fā)展帶來了很多啟示，借鑒這些經(jīng)驗做法有利于我國制造業(yè)在當前復雜的國際經(jīng)濟形勢下實現(xiàn)轉型升級和快速發(fā)展，從而提升我國綜合國力。

一、權力變遷和主權國家的產(chǎn)業(yè)政策

權力是國際政治的基本要素，權力斗爭是國際政治領域一個永恒主題。權力的增長變動使得國際社會行為體實力發(fā)生變化，權力關系會從一個狀態(tài)變成另一個狀態(tài)，即權力變遷。[1]權力轉移理論認為，權力相對增加或者降低將導致權力要素在國家間重新流動和配置，在這一國際秩序的變化過程中將體現(xiàn)安全關系。[2]權力變遷會導致國家間安全關系的變化，主導國家與崛起國之間因權力對比關系的變動產(chǎn)生沖突，加劇“安全困境”，增加雙方戰(zhàn)略疑慮和戰(zhàn)略不信任。[2]權力變遷是一個漸進的過程，在國際交往中“安全困境”隨著權力關系的調整會變得日趨強烈。

在權力變遷發(fā)生時，主導國家為了保證自身安全，會采取諸如軍事、經(jīng)濟、外交等各種手段增加自身權力，削弱對手實力。隨著全球化的發(fā)展，權力變遷過程中的安全視域不單純狹隘地局限在傳統(tǒng)的軍事、政治和外交領域，而是擴展到更多的非傳統(tǒng)領域。巴里·布贊(Barry Buzan)和奧利·維夫(Ole Waever)在《新安全論》中提出了“新的綜合性安全分析框架”，將重視軍事和政治領域的傳統(tǒng)安全觀發(fā)展為軍事、政治、經(jīng)濟、社會和環(huán)境五個領域互動的新安全觀。[3]產(chǎn)業(yè)安全是國家經(jīng)濟安全的一個重要方面，即對國內重要產(chǎn)業(yè)具有關鍵的控制力和發(fā)展權，在全球經(jīng)濟發(fā)展中擁有自主性和競爭力，關鍵和重要產(chǎn)業(yè)不會因為內外部沖擊發(fā)生行業(yè)范圍、國家層面的經(jīng)濟損失，使大部分產(chǎn)業(yè)能夠實現(xiàn)穩(wěn)健增長、可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。[4]早在19世紀中期，主權國家就開始研究產(chǎn)業(yè)安全并提出相關保護政策。弗里德里?！だ钏固卦?841年發(fā)表的《政治經(jīng)濟學的國民體系》中提出維護主權國家的經(jīng)濟穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全的中心思想，并針對產(chǎn)業(yè)要進行“有效保護”。[5]這一理論逐漸成為許多國家的政策指導思想，國家干預經(jīng)濟事務的活動逐漸增多。產(chǎn)業(yè)政策選擇方面，在高科技產(chǎn)業(yè)、技術外溢效應顯著產(chǎn)業(yè)的扶植方面，國家發(fā)揮了顯著的作用，其中美國的崛起可以作為一個典型的案例。作為英國的殖民地，從政治獨立走向產(chǎn)業(yè)壯大，實現(xiàn)經(jīng)濟強盛乃至成為世界霸權國，美國制造業(yè)的發(fā)展給后起國家提供了一條可供借鑒的道路。

二、英美權力變遷下美國制造業(yè)的趕超戰(zhàn)略

英美之間的霸權轉移是一個長期的、漸進的過程。面臨著先已工業(yè)化的英國等歐洲國家的誘導和打壓，美國選擇了一條國家干預為核心的發(fā)展道路，[6]4政府通過選擇獨立自主的工業(yè)化道路、不斷開發(fā)擴大國內市場、加大高科技技術研發(fā)支持力度、實施財政補貼高新產(chǎn)業(yè)等手段壯大本國先進制造業(yè)，為美國的崛起奠定了堅實的發(fā)展基礎。

(一)積累和起飛時期——選擇自主工業(yè)化道路

從政治獨立到完成從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的成功轉型，美國的先輩在立國之路上做出了明智的選擇，亞歷山大·漢密爾頓引領美國走上了獨立自主的工業(yè)化道路，保護和獎勵幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，抓住第二次工業(yè)革命的機遇，擴大國內市場，促進制造業(yè)的快速發(fā)展，擺脫了本國制造業(yè)對他國的依賴。

在殖民時期，英國嚴格限制美國制造業(yè)生產(chǎn)活動范圍。英國頒布了“大宗品法”“航海法”“羊毛法令”等法令限制北美產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的發(fā)展；1774年英國國會頒布法令，禁止機器出口并限制熟練的機械技工出境。[7]隨著殖民管制的加強，英國和北美圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾日益尖銳。1776年，北美經(jīng)過艱苦斗爭獲得獨立，這可以說是美國開始邁出自主發(fā)展工業(yè)的第一步。新生國家的萌芽工業(yè)在英國廉價工業(yè)產(chǎn)品的圍堵之下艱難發(fā)展，在財政部長亞歷山大·漢密爾頓的指引下，聯(lián)邦政府推出幼稚產(chǎn)業(yè)保護政策[注]漢密爾頓的經(jīng)濟政策思想包括：“鼓勵商業(yè)和興辦制造業(yè)已成為近代歐洲各國的國策，美國也應迅速改變農(nóng)業(yè)國地位，發(fā)展成為一個工商強大的國家……打造權力集中的統(tǒng)一聯(lián)邦是美國發(fā)展工商業(yè)的基本前提，國家通過“積極的貿(mào)易政策”和其他限制或鼓勵政策可有力地促進制造業(yè)發(fā)展；使用機器等技術手段是提高總體生產(chǎn)率、增加總產(chǎn)量的重要手段，應當鼓勵技術裝備的引進；……美國應當在平等的基礎上與英國恢復和發(fā)展經(jīng)濟聯(lián)系和友好關系，特別應當仿效建立英國式的財稅和金融機構制度?！眳⒁娒房〗埽骸蹲杂少Q(mào)易的神話——英美富強之道考辨》，第209頁。，1791年美國頒布《關于制造業(yè)的報告》，提出一國的新興產(chǎn)業(yè)要與另一國成熟產(chǎn)業(yè)競爭，國家必須支持發(fā)展制造業(yè)。報告提出關于制造業(yè)的11種保護和獎勵措施，包括關稅保護、鼓勵發(fā)明、引進新技術和機器、禁止原材料出口等等。[注]參見Hamilton Alexander：“Report on Subject of Manufactures”，in Alexander Hamilton：Writings，The Library of America，2001，697-708頁.在這個背景下，聯(lián)邦國會通過了關稅、船舶噸稅和消費稅法案。[注]其中有關噸稅的立法要求外國建造、外國擁有的船只在入境時支付每噸50美分的稅費，而對于美國建造、美國擁有的船只僅征收每噸6美分。由于這一歧視性立法，美國人擁有的商船噸位在1789—1793年間增加了2.5倍以上，美國商船總噸位超過了英國以外的所有國家。到1800年，美國人擁有的商船總噸位已比1789年增長5.4倍，美國外貿(mào)航運收入已比1790年增長5.2倍，“如果按人口比例計算，美國已成為世界第一航海大國。參見張少華：《美國早期現(xiàn)代化的兩條道路之爭》，第117、122頁。美國國內的制造業(yè)開始得到重視和發(fā)展，漢密爾頓開啟了美國工業(yè)富國之路。

1861年，南北戰(zhàn)爭爆發(fā)。新興制造業(yè)為基礎的北方最終戰(zhàn)勝種植園經(jīng)濟體制的南方，實現(xiàn)了國家統(tǒng)一，擴大了國內市場規(guī)模，為大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)掃清了障礙。在此時期，美國為解決勞動力和人才問題，秉持移民自由原則，通過了《鼓勵外來移民法》，鼓勵有專業(yè)技能、有知識的各類人才赴美創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，吸引了大批歐洲技術工人和華人勞工。[8]25919世紀60年代美國進入西部邊疆工業(yè)開發(fā)時期，聯(lián)邦政府通過各種補貼優(yōu)惠手段吸引私人投資公司修建運河、鐵路等基礎設施，吸引國外千萬優(yōu)秀人才帶著資金和技術參與西部建設。[9]西部新邊疆的建設創(chuàng)造了一個新的工業(yè)中心，資源和國內市場的持續(xù)擴大促進美國制造業(yè)實力不斷增強，為美國工業(yè)化發(fā)展開辟了更為廣闊的市場。

19世紀最后20年，美國抓住第二次工業(yè)革命時機，新興工業(yè)部門迅速發(fā)展起來。聯(lián)邦政府在科學技術研發(fā)和教育兩方面發(fā)揮了關鍵性作用。一是大力支持科研技術研發(fā)，鼓勵創(chuàng)新發(fā)明。聯(lián)邦政府在1867年建立國家科學院，1901年成立國家規(guī)劃局，到1915年全美有多達100多個工業(yè)研究所和試驗站。為了鼓勵創(chuàng)新發(fā)明，國家以憲法形式規(guī)定了專利權和科學獎勵，刺激本國和外國科技人才將技術引進美國，到19世紀90年代約有21萬多件專利權。[10]二是大力發(fā)展高等教育和職業(yè)教育?！赌餇柗ā返闹贫楦咝Ｌ峁┝速Y金保障，到1900年大專院校就從1865年的100多所增加到977所。政府為大學建立研究所和實驗室提供資金支持，將科研項目委托高校研究，資助高級科研人才培養(yǎng)，使得大學成為培養(yǎng)高科技人才和科研中心的雙重陣地。[10]《史密斯——休士法案》以立法形式促進職業(yè)教育，培養(yǎng)大批產(chǎn)業(yè)技術人才?？茖W技術的開發(fā)應用和教育的大力發(fā)展，為工業(yè)革命的迅猛發(fā)展提供了堅實的智力支持。

1890年普查表明，美國工業(yè)產(chǎn)值已超過農(nóng)業(yè)，成為國民經(jīng)濟中最大部門。[6]250美國力壓宗主國英國，以驚人的速度完成了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)大國的轉變。至此，美國積累了主宰世界的實力，而它的下一步就是要調整國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)真正的崛起。

(二)實力拉鋸時期——開拓全球市場

19世紀末期，美國面臨國內土地資源紅利減少、產(chǎn)能過剩、失業(yè)率增加等困境。1893年美國遭遇了自建國以來最嚴重的經(jīng)濟危機，重創(chuàng)了以鋼鐵業(yè)和鐵路行業(yè)為代表的制造業(yè)，甚至沖擊到了新興的電氣產(chǎn)業(yè)，大中城市失業(yè)人口膨脹到300萬，有624家銀行倒閉。[11]4在內部危機的沖擊下，美國開始調整國家發(fā)展方向，擴大海外市場，發(fā)展自由貿(mào)易，開始經(jīng)濟轉型發(fā)展。

為了推行海外擴張，開拓制造業(yè)海外市場，美國政府從關稅、海軍建設、外交政策三個方面加強“海洋帝國”建設。[11]30在關稅方面，1890年10月，美國國會通過了“麥金萊關稅”方案，美國按照制造業(yè)出口不同征收不同稅率，將工業(yè)產(chǎn)品銷往拉美國家。[12]附加條款中的互惠原則為美國工業(yè)產(chǎn)品進軍國際市場掃清了關稅障礙。與相關貿(mào)易伙伴的互惠協(xié)定既刺激了國內制造業(yè)的發(fā)展，又讓部分貿(mào)易伙伴加深對美的依賴，為美國在政治上控制這些國家鋪平了道路。[11]32-33在海軍建設方面，1890年后，美國政府逐步增加海軍財政支出，加快海軍建設。海軍建設刺激了政府購買，推動了造船業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為美國平穩(wěn)地取代英國，成為世界第一海軍強國奠定了基礎[13]。在外交政策方面，美國開始改變傳統(tǒng)孤立主義外交原則，積極參與全球事務，1898年美西戰(zhàn)爭是一個風水嶺，美國國家利益觸角開始從美洲延伸向世界，它將“門羅主義”的范圍進一步向外擴展，發(fā)展成為“門戶開放”政策。“門戶開放”政策為美國占領全球廣闊的市場提供了巨大助力。

19世紀末期開始，殖民地市場的開拓進一步擴大了美國市場規(guī)模，降低了機器大工業(yè)生產(chǎn)成本，增強了美國制成品的國際競爭力。1920年初，美國鋼鐵年產(chǎn)超過3 600萬噸，是其他所有強國總產(chǎn)量的57%；石油年產(chǎn)量7 600萬噸，是其他所有強國的14倍；汽車年產(chǎn)量360萬輛，是世界所有國家的10倍多[6]265。此時，美國已經(jīng)在各個方面具備了問鼎世界的實力。

(三)稱霸時期——持續(xù)自主創(chuàng)新

二戰(zhàn)結束后，美國贏得了前所未有的國際聲望，順理成章地在“美英一致”基礎上建立了戰(zhàn)后集體安全體系。[13]美國在政治、軍事、經(jīng)濟、科技各個方面擁有絕對優(yōu)勢，積極參與國際秩序建設。此時，美國才接替英國成為世界霸主，英美漫長的權力變遷史在此時發(fā)生了質的改變。[14]美國確立戰(zhàn)后世界經(jīng)濟秩序，對制造業(yè)地位有了更深刻認識。美國政府以先進制造業(yè)發(fā)展為目標，加大制造業(yè)研發(fā)投入，實施創(chuàng)新工程，深抓制造業(yè)轉型升級。

20世紀80年代，美國邁出了制定全國性產(chǎn)業(yè)政策重要一步。美國的產(chǎn)業(yè)政策是指政府通過科研開發(fā)、財政補貼、政府采購等手段選擇各個領域里起引領作用的高端技術加以孵化[15]，原始創(chuàng)新是美國產(chǎn)業(yè)政策最顯著的特點。20世紀90年代，聯(lián)邦政府主導發(fā)展信息技術產(chǎn)業(yè)，2000年的國家納米計劃引起了原材料、資源、生產(chǎn)工藝等各個方面的顛覆性改變。[15]美國產(chǎn)業(yè)政策的一個顯著特點是與國防高度相關，利用軍工優(yōu)勢技術溢出培育出一批軍民兩用的高新技術產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈。美國國防部門專門設立“先進研究項目局”(ARPA)，該局在促進和加速美國尖端技術產(chǎn)業(yè)之核心內容的開發(fā)方面發(fā)揮了不可或缺的作用，如因特網(wǎng)就于此誕生。

美國政府在科研開發(fā)、財政支出和稅收優(yōu)惠、政府采購方面給予高新產(chǎn)業(yè)大力支持。20世紀80年代開始，在專項計劃上，美國實施了一系列圍繞先進制造業(yè)的提升計劃。1993實施“先進制造技術計劃”，2004年頒布《2004年制造技術競爭能力法》。2008年金融危機后，奧巴馬政府發(fā)起先進制造伙伴戰(zhàn)略行動，融合美國產(chǎn)業(yè)界、科研機構、高校等集體力量，推動創(chuàng)新體系建設，促進先進制造技術創(chuàng)新，確保美國未來先進制造業(yè)的世界領導權。[16]在財政支出上，聯(lián)邦政府重視研發(fā)投入。1990年之后政府科研投資占GNP比重保持在3%左右，從20世紀60年代到90年代，其基礎研究支出持續(xù)穩(wěn)定在12%—15%范圍內。[15]在降低企業(yè)創(chuàng)新成本上，聯(lián)邦政府在稅法規(guī)定的范圍內盡可能降低科研機構及企業(yè)的研發(fā)負擔，科研機構作為非盈利機構免征各項稅收，企業(yè)研發(fā)費用也實行稅收優(yōu)惠。[17]在專利保護上，《拜杜法案》使私人部門享有聯(lián)邦資助科研成果的專利權，激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力，撬動了美國的創(chuàng)新發(fā)展，使得科技成果轉化率提高了10倍。在政府采購上，美國是世界上最早實行政府采購的國家之一。美國政府通過立法形式確定了政府采購的法律地位，制定了嚴格的采購流程，對高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重要的助推作用?？肆诸D政府實施的“全面經(jīng)濟計劃”為扶持計算機及其相關產(chǎn)品的政府采購就達90億美元。[18]

移民政策成為美國創(chuàng)新研發(fā)的另一個競爭優(yōu)勢。上世紀60年代以來，美國的移民政策更加強調“優(yōu)化人口素質”，[8]262如1965年通過的新移民法和1990年的修改法案，鼓勵高級知識分子移民美國，放寬對技術工人、教師、文藝工作者的進入門檻。除了移民優(yōu)惠政策，聯(lián)邦政府為高素質的外國人才提供優(yōu)質的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生活環(huán)境，如軟件工程師的薪資待遇是歐洲的3至5倍；開辦創(chuàng)新科技公司所需的時間僅要一周；移民可以保留自己的風俗習慣和信仰等等。據(jù)統(tǒng)計，“二戰(zhàn)”后到上世紀70年代，超過16萬的科技工作者移民美國。[8]26680年代，多達150萬受過高等教育的人才流向美國。這些移民有很大一部分就職于美國高新科技企業(yè)和研發(fā)機構，如美國電話電信公司的通信研發(fā)部門，40%的研究人員是移民；美國硅谷，僅亞洲裔的技術人員占比將近1/3。[8]266高素質的移民為美國創(chuàng)新研發(fā)提供了人才支撐，使美國高端先進制造業(yè)能夠一直保持全球領先地位。

三、鑒史知今：中國制造業(yè)的升級戰(zhàn)略

以史為鑒，可以知興替。1807年的《禁運法案》和1812年的美英戰(zhàn)爭喚醒了美國發(fā)展獨立自主的工業(yè)、實現(xiàn)國家富強的覺醒意識。危機促使美國最終形成了工業(yè)立國、技術創(chuàng)新的發(fā)展模式，國家在產(chǎn)業(yè)定位、市場開拓、科研創(chuàng)新、移民政策、人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮了巨大的作用，經(jīng)過一個世紀的發(fā)展，美國終于成為了世界的工業(yè)強國。[19]回顧美國政府對其制造業(yè)的扶植歷史和經(jīng)驗作法，我們可以得到以下的啟示，進而以研究制定我國制造業(yè)升級發(fā)展的戰(zhàn)略：

(一)準確定位政府角色，著力推進面向國家重大需求的戰(zhàn)略高技術研究

美國在立國之初確定了工業(yè)強國之路，抓住工業(yè)革命最前沿的科技成果引領了先進制造業(yè)的發(fā)展。在第四次工業(yè)革命來臨之際，我國制造業(yè)發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)并存。中國要抓住這次機會，實現(xiàn)制造業(yè)轉型升級，使我國在國際分工、資源配置和財富分配等各方面提升國際競爭力。我國要實現(xiàn)制造業(yè)高質量可持續(xù)發(fā)展，當務之急是明確產(chǎn)業(yè)政策。“以人工智能、量子信息、移動通信、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術加速突破應用，以合成生物學、基因編輯、腦科學、再生醫(yī)學等為代表的生命科學領域孕育新的變革”。[20]政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時需要結合新科技，運用新思維，加強全球市場預測，為技術高溢出、高潛力領域，為長周期、高風險的產(chǎn)業(yè)研發(fā)提供資金、人才、政策支持，減免稅收，特別是涉及國家安全領域的產(chǎn)業(yè)，要發(fā)揮舉國之力，鍛造“殺手锏”。

(二)供需結合，釋放培育國內市場

廣闊的國內市場使美國在國際競爭中獲得了獨特的競爭優(yōu)勢，規(guī)模經(jīng)濟使得第二次工業(yè)革命的技術創(chuàng)新成果在美國得到迅速發(fā)展，龐大的消費市場是美國內向型模式取得成功的保障。我國對外需的依賴程度過高是當前貿(mào)易經(jīng)濟受到制約的一個重要原因，我國制造業(yè)在供需方面都存在一定的問題，低端行業(yè)和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，但同時大量關鍵裝備、核心技術、高端產(chǎn)品依賴進口。[21]2018年4月23日中央政治局會議提出在中國制造業(yè)面臨中美大國博弈、外需壓力增大的背景下，需要擴大內需，加快結構調整，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長[22]。中國有近14億人口的大市場，超過美國、歐盟、日本的總和，中國有世界最大規(guī)模的中等收入群體，市場開發(fā)空間廣闊。為了釋放和培育國內市場，改革既要注重供給側，也要培育需求側。擴大內需的一個重要方面是促進消費升級。國家統(tǒng)計局局長寧吉喆表示，內需已成為拉動中國經(jīng)濟增長的絕對力量，2017年消費對經(jīng)濟增長的貢獻率為58.8%，2018年一季度達到77.8%。[23]在供給方面，推進供給側改革，處理“僵尸企業(yè)”。強化科技創(chuàng)新，發(fā)展智能制造、綠色制造、高端裝備制造，創(chuàng)造新動能，培育新的增長點。同時，要發(fā)揮政府采購的資源引導優(yōu)勢，進一步明確政府采購對先進制造業(yè)的拉動作用，對國家重點發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)要加大政府采購力度。2016年，全國政府采購規(guī)模超3萬億元，且保持快速增長。[24]在落實合規(guī)采購的前提下，支持高科技產(chǎn)品和中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品采購，可以較好發(fā)揮政府采購的巨大市場效能。

(三)完善國家創(chuàng)新體系，聯(lián)動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

歷史經(jīng)驗表明，制造業(yè)轉型升級靠核心技術的創(chuàng)新突破。當前的中美貿(mào)易摩擦也提醒我們，核心技術受制于人是最大隱患。中國工業(yè)和信息化副部長辛國斌指出：“32%的關鍵材料在中國仍然空白，52%是進口，95%的高端芯片，70%的智能終端處理器等仍依賴進口?！盵25]我國制造業(yè)要實現(xiàn)轉型升級要抓住核心技術這個關鍵。一是著力推進基礎研究和應用基礎研究。2017年中國研發(fā)經(jīng)費支出1.75萬億元，排名世界第二。[26]但過去十年中國企業(yè)對基礎研究的投入僅占全國基礎研究總投入的1.5%，只有美國、日本、歐盟的7.5%。[27]因此要發(fā)揮政府支持引導作用，加大財政對基礎研究的支出，引導企業(yè)、高校、科研院所和社會各界力量加大基礎研究投入力度。二是要貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革要求，調動科研人員的積極性，大力提升原始創(chuàng)新能力和關鍵領域核心技術攻關能力。[28]三是加強知識產(chǎn)權保護力度，吸引全世界科研人才參與到中國制造業(yè)轉型升級的大潮之中。四是打造先進制造業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)絡。政府要完善制造業(yè)量化生產(chǎn)的大網(wǎng)絡，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)開放性、協(xié)同性，延展性，促進信息、人才和資金在上下游之間高效流動，形成開放合作的創(chuàng)新大網(wǎng)絡，使科學技術進步與產(chǎn)業(yè)結構調整互為促進。

(四)發(fā)揮人才“虹吸效應”，完善移民制度

龐大的人口基數(shù)和歷史政策原因，中國的移民制度一直較為保守。據(jù)《中國國際移民報告(2018)》統(tǒng)計，中國內地僅100萬境外遷入移民，占中國總人口的0.07%，發(fā)達國家的占比一般超過10%。中國的“綠卡”被稱為“最難的綠卡”。當前，中國人口紅利優(yōu)勢開始減退，根據(jù)國務院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》顯示，2015年60歲及以上的老年人口占比16.1%，到2030年將高達25%左右。[29]在適齡勞動人口下降、老年人口快速增長的情況下，中國必須樹立全球視野，大力引進國外人才。2017年11月，中國發(fā)布《外國人才簽證制度實施辦法》，進一步擴大人才簽證發(fā)放范圍和期限。2018年3月，中國正式成立移民局，優(yōu)化移民管理，這些舉措都表明了中國對引進國際人才的重視。中國要繼續(xù)完善移民制度，以立法形式將移民標準確定下來，減少國家間糾紛；要精準定位移民對象，偏重國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要的高層次人才和急需緊缺人才；要建立健全簽證管理協(xié)調機制，精簡流程，方便申請手續(xù)；最重要的是創(chuàng)造移民融合環(huán)境，消除移民在就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活等各個方面的政策性障礙。

(五)堅持改革開放，形成制造業(yè)全面開放新格局

當前美國單方面挑起貿(mào)易戰(zhàn)對世界各國都產(chǎn)生了不利影響，中國不能因為美國的破壞停止對外開放步伐。中國要持續(xù)推動雙邊和多邊經(jīng)濟合作，實現(xiàn)貿(mào)易途徑多元化，為中國制造業(yè)轉型升級創(chuàng)造良好外部環(huán)境。商務部統(tǒng)計顯示，2018年，我國與“一帶一路”沿線國家外貿(mào)進出口1.3萬億美元，同比增長16.3%，高于同期中國外貿(mào)增速3.7個百分點，占外貿(mào)總值的27.4%。其中，中國對沿線國家出口7 047.3億美元，同比增長10.9%；自沿線國家進口5 630.7億美元，同比增長23.9%[30]。中國要加大開放力度，加強與“一帶一路”沿線國家合作，加快與第三世界國家合作，推動區(qū)域間經(jīng)濟合作和自貿(mào)區(qū)建立，引導更多中國企業(yè)到沿線國家投資，建立研發(fā)中心、制造基地，推進產(chǎn)能合作和技術創(chuàng)新合作，實現(xiàn)互利共贏。中國要不斷深化區(qū)域性國際分工合作，發(fā)展更高層次開放型經(jīng)濟，使各國能夠有效利用包容性投資和貿(mào)易規(guī)則安排，建立全球價值鏈網(wǎng)絡和全球生產(chǎn)服務體系，進一步擴大制造業(yè)對外開放，加快制造業(yè)走出去支撐服務機構建設，建立制造業(yè)對外公共服務平臺，借助第四次技術革命的浪潮成果，秉持互聯(lián)互通、共商共建共享的原則，打造人類命運共同體，在高新技術產(chǎn)業(yè)上發(fā)揮引領作用。

(六)加大制造業(yè)人力資源支撐力度，加大職業(yè)教育和高等教育

人才是創(chuàng)新的第一驅動。美國能夠抓住第二次工業(yè)革命的機遇，其中很重要的原因是聯(lián)邦政府重視科技人才的培養(yǎng)，對教育的重視。當前我國制造業(yè)的轉型升級也面臨了技術人才缺失問題。據(jù)統(tǒng)計，目前中國技能勞動者超過1.65億人，占就業(yè)人員總量的21.3%，但其中高技能人才只有4 791萬人，占就業(yè)人員總量的6.2%。[31]這支隊伍與當前高質量經(jīng)濟發(fā)展所提出的要求仍有較大差距。國家要加強高端技工人才培養(yǎng)，調整職業(yè)教育培養(yǎng)定位，以培養(yǎng)中高端創(chuàng)新性技能人才作為職業(yè)教育的目的。在職業(yè)教育中重視創(chuàng)新能力、技術應用能力，培養(yǎng)適應中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術人才。其次是要進一步促進校企融合，加強職業(yè)院校和企業(yè)的精準對接，在實踐過程中提高技術人才的職業(yè)技能。另外要實施精準化定位培養(yǎng)模式，在培養(yǎng)技能人才的過程中，不僅要滿足當前的產(chǎn)業(yè)需求，更要培養(yǎng)長遠戰(zhàn)略要求的技術人才。

在高端科研人才培養(yǎng)方面，建立高校教育與科研相結合的體制，加大力度資助高校建立高級別研究室和實驗室，實行科研項目和高校績效考評加分掛鉤的制度，使得高校成為科研人才培育的搖籃，培養(yǎng)一大批具有國際視野的創(chuàng)新人才團隊。