[摘要]推進(jìn)全面依法治國，建設(shè)法治中國，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計和理論與實踐的結(jié)合上，加強對三權(quán)分工體系的研究。在黨和國家政治生活中，實際上存在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種政治功能，存在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種公權(quán)力。三種權(quán)力的分工、功能、職責(zé)、運行方式等不盡相同，但它們是一個不可分離、相輔相成的有機整體。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相互協(xié)同、彼此制約、共同擔(dān)責(zé)的三權(quán)分工體系，形成“一損俱損、一榮俱榮”的良性循環(huán)機制，使三權(quán)運行能夠發(fā)生良法善治的“化學(xué)反應(yīng)”。

[關(guān)鍵詞]依法治國;決策權(quán);執(zhí)行權(quán);監(jiān)督權(quán);國家治理;現(xiàn)代化;法治化

[中圖分類號]D9200[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2019）04000107

一、良法善治三權(quán)分工體系的基本內(nèi)涵

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，一項重要任務(wù)，就是如何通過統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)、系統(tǒng)推進(jìn)、全面推進(jìn)、有序推進(jìn)等途徑和方式，實現(xiàn)國家治理最優(yōu)化、高效化、科學(xué)化、民主化、法治化的良法善治。古希臘的亞里士多德曾經(jīng)說過：“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律。”[1] 事實上，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國”。[2]世界歷史早已證明，治國理政必須用“良法”，如果以“惡法”治國，其結(jié)果必然是害國殃民。只有“良法”才能實現(xiàn)善治，良法是善治的前提與基礎(chǔ)。何謂“良法”？“良法”就是要求應(yīng)當(dāng)以一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效、成熟定型、符合人類文明價值理性的良法體系治理國家和社會。[3]習(xí)近平總書記對我國制定“良法”的基本要求是：要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用……努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。[4]

政治學(xué)意義上的“善治”包括十個要素，即合法性，法治，透明性，責(zé)任性，回應(yīng)（公共管理人員和管理機構(gòu)須對公民的要求做出及時和負(fù)責(zé)的反應(yīng)），有效，參與（公民廣泛的政治參與和社會參與），穩(wěn)定，廉潔，公正。[5]簡而言之，“善治”就是“良法”的實現(xiàn)，即良好的憲法和法律得以有效實施，通過法治卓有成效的運行實現(xiàn)“良法”的價值追求。國家治理的現(xiàn)代化和法治化，必須強化良法善治。黨的十九大明確提出要“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”[6]。習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！嫱七M(jìn)依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施，做到‘法立，有犯而必施;令出，唯行而不返?！盵7]良法善治，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是治國理政和全面依法治國的最佳境界。

2019年7月，習(xí)近平總書記在出席深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上的重要講話中指出：“深化黨和國家機構(gòu)改革，是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措，是全面深化改革的一個重大動作，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動?！薄吧罨h和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)?！盵8]推進(jìn)國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化，既是一場政治體制改革性質(zhì)的深刻政治變革，是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和國家上層建筑領(lǐng)域的自我完善和現(xiàn)代化調(diào)適，是“一次全面深化改革的戰(zhàn)略性戰(zhàn)役”，也是一個關(guān)涉多領(lǐng)域、多方面、多層次、多環(huán)節(jié)、多要素的龐大復(fù)雜精細(xì)的黨和國家政治發(fā)展的系統(tǒng)工程，需要在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)實施。

我國良法善治的三權(quán)分工體系，與西方國家實行的“三權(quán)分立”有著根本區(qū)別。三權(quán)分立作為西方民主政治的組織活動原則，實質(zhì)是資產(chǎn)階級內(nèi)部的權(quán)力分工。正如馬克思深刻揭露資產(chǎn)階級三權(quán)分立時所指出的那樣：資產(chǎn)階級把“分權(quán)看作神圣不可侵犯的原則，事實上這種分權(quán)只不過是為了簡化和監(jiān)督國家機構(gòu)而實行的日常事務(wù)上的分工罷了”，[9]對于工人階級和廣大勞動人民來講，資產(chǎn)階級從來不會把統(tǒng)治的權(quán)力分出來。在實踐中，眾所周知，三權(quán)分立存在的主要弊端，除了互相掣肘、互相扯皮、喪失效率之外，主要就是人民不是國家的主人和民主的主體，公民權(quán)利與國家權(quán)力形成對立狀態(tài)。我國不實行西方國家的“三權(quán)分立”“憲政民主”“多黨制”和“司法獨立”，而是實行民主集中制，實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商的新型政黨制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一，人民代表大會制度是“三者有機統(tǒng)一”的根本制度載體。在《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》確立的根本制度體系框架下，黨和國家的重大權(quán)力體系，可以分為頂層設(shè)計的“三權(quán)分工體系”，黨政結(jié)合的“五權(quán)分工體系”中國特色社會主義的“五權(quán)分工”體系，即黨的執(zhí)政權(quán)（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)）和國家的立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和司法權(quán)（例如，習(xí)近平總書記說：“領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是全面依法治國的關(guān)鍵?！眳⒁娏?xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》2019年第4期）。這“五權(quán)”分工實質(zhì)上體現(xiàn)的是“黨政”權(quán)力關(guān)系，即遵循“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒有黨政分開”的原則，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”和“四個善于”。，中國特色司法權(quán)的“四權(quán)分工體系”中國特色社會主義的司法權(quán)體系，即偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)。習(xí)近平總書記指出：“造成冤案的原因很多，其中有司法人員缺乏基本的司法良知和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}，更深層次的則是司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學(xué)，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約的體制機制沒有真正形成。”參見習(xí)近平：《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，《求是》2019年第4期。，中央和地方合理分工的“央地分權(quán)體系”，等等。

第17卷第4期李林：構(gòu)建良法善治的三權(quán)分工體系

北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）2019年10月

頂層設(shè)計的“三權(quán)分工體系”，既不是一個憲法和法律概念，因為在我國現(xiàn)行憲法和法律體系中，我們不能直接找到“三權(quán)分工體系”的憲法或者法律依據(jù)，即使有近似的概念如“立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)”等，在主體和內(nèi)涵等方面也有諸多區(qū)別;也不是一個憑空想象的純學(xué)理概念或者理論模型，因為在我國政治和國家生活的實踐中，實際上存在著決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種基本功能，存在著與之相對應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和這三權(quán)的權(quán)力主體。這里講的頂層設(shè)計“三權(quán)分工體系”，是一種研究范式、一種分析框架，它以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的良法善治為目標(biāo)，從當(dāng)代中國政治實踐、政治運行和政治功能等角度，按照政治活動過程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督的不同環(huán)節(jié)、不同功能、不同權(quán)力屬性等特征，對公權(quán)力體系做出的劃分。在我國政治和國家生活頂層設(shè)計的權(quán)力體系下，公權(quán)力可以分為：一是決策權(quán)（有關(guān)主體依照一定規(guī)則和程序?qū)φ?、策略、方法、方案、行動等作出選擇、駕馭、支配等決定的權(quán)力），其主體包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，作為最高國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的中國人民政治協(xié)商會議;二是執(zhí)行權(quán)（有關(guān)主體依照其權(quán)限和職能貫徹落實、履行施行有關(guān)政策決定、法律法規(guī)、命令決議等決策或意志的權(quán)力），其主體包括國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān);三是監(jiān)督權(quán)（有關(guān)主體依照職能和程序?qū)珯?quán)力采取規(guī)范、制約、控制、監(jiān)察、督導(dǎo)、約束等舉措的權(quán)力），其主體是國家監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會。在政治學(xué)和管理學(xué)一般意義上說，“決策、執(zhí)行和監(jiān)督是任何管理的三項基本活動……從學(xué)理上說，決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分提出的直接依據(jù)就是管理過程或權(quán)力運行過程的政治分工理論?！盵10]

改革開放以來，我國探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)（三種職能）分工改革，不僅是一個理論認(rèn)知問題，更是一個實踐體制問題。黨的十七大明確提出：“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。”在以往的大部制改革過程中，也探索過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，旨在實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的目標(biāo)。進(jìn)入中國特色社會主義新時代，黨和國家更加重視權(quán)力體系頂層設(shè)計的權(quán)力分工、權(quán)力保障與權(quán)力制約。黨的十八大提出“兩個確?！?，即“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！秉h的十八屆三中全會強調(diào)要“優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制?！秉h的十九大進(jìn)一步明確提出，要“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”。實踐中，在推進(jìn)全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實踐中，良法善治的“三權(quán)分工體系”得到積極構(gòu)建和有效運行。

二、決策權(quán)的實踐運行

一般來說，執(zhí)政黨制定路線方針政策、做出重要決定決議決策、制定修改完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，國家做出重大決定、制定國策規(guī)劃、對法律法規(guī)規(guī)章立改廢釋，政協(xié)參政議政、建言獻(xiàn)策等，是我國決策權(quán)運行的主要方式。從黨的十八大至2018年年底，我們黨在頂層決策方面已“推出1 600多項改革方案，啃下了不少硬骨頭，闖過了不少急流險灘，改革呈現(xiàn)全面發(fā)力、多點突破、蹄疾步穩(wěn)、縱深推進(jìn)的局面”[11]。截至“2017年年底，全黨共有 3 843部黨內(nèi)法規(guī)，包括195部中央黨內(nèi)法規(guī)、236部中央部委黨內(nèi)法規(guī)、3 412部地方黨內(nèi)法規(guī)”[12]。黨的十八大期間，我們黨制定和修訂了140多部中央黨內(nèi)法規(guī)，出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度，有規(guī)可依的問題基本得到解決。[13]截至2018年9月，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)220多部。[14]

與此同時，在新形勢下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，還面臨一些挑戰(zhàn)，需要著力解決以下問題：一是制定主體越來越多，如何保證各負(fù)其責(zé)、各行其道的問題;二是法規(guī)數(shù)量越來越多，如何保證所有法規(guī)制度協(xié)調(diào)一致的問題;三是黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛上了快車道，如何避免搶道、撞車，保證忙而不亂、有條不紊的問題;四是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍越來越廣，如何保證涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面工作的法規(guī)制度有機統(tǒng)一的問題;五是法規(guī)制度時間跨度越來越長，不同時期出臺的黨內(nèi)法規(guī)“老中青少”并存、“四世同堂”，如何保證不同“年齡”的法規(guī)制度“和睦共處”的問題。[12]

憲法是國家的根本法、治國安邦的總章程。制定、修改或者解釋憲法，是黨和國家最重大、最根本、具有最高法律效力和最高權(quán)威的戰(zhàn)略決策。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過了新時代首次《憲法修正案》。這次憲法修改是黨中央從新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求，具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。此外，在國家立法方面，十二屆全國人大五年來制定或修改法律48部、行政法規(guī)42部、地方性法規(guī)2 926部、規(guī)章3 162部，同時通過“一攬子”方式，先后修訂法律57部、行政法規(guī)130部，啟動了民法典編纂、頒布了民法總則。就總數(shù)而言，截至2019年6月，全國人大及其常委會制定法律273部，國務(wù)院制定行政法規(guī)800多部，有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)12 000多部，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加完備。

雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，無法可依的問題已基本解決，但立法質(zhì)量和效率不高仍是突出問題，立法過程中“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化”的問題依然存在，一些明顯帶有部門或特殊集團(tuán)利益痕跡的立法，把畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系合法化。[15]制定高質(zhì)量的良法，需要立法體制機制的保障，以良法創(chuàng)制良法、消除“惡法”、避免“庸法”?！昂梅蓵谷酥朴喅龈玫姆?，壞法律則會導(dǎo)致更壞的法律?！盵16]推進(jìn)國家立法現(xiàn)代化，要多立好法、多立優(yōu)法、多立良法，努力實現(xiàn)立法的良性循環(huán)。

在政協(xié)參政議政方面，黨的十八大以來全國政協(xié)圍繞“十三五”規(guī)劃制定開展56次議政活動，召開專題議政性常委會議集中獻(xiàn)計獻(xiàn)策;堅持支持改革服務(wù)改革，共開展185次視察調(diào)研和協(xié)商議政活動，報送74份專題報告和信息;為保障和改善民生建言獻(xiàn)策，共開展171次視察調(diào)研和協(xié)商議政活動;參加各類視察考察調(diào)研、協(xié)商會議活動的委員共1 635名，285萬人次，[17]為新時代改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)。當(dāng)然，政協(xié)組織和政協(xié)委員參與黨和國家決策，履行參政議政、咨政建言的職能，也需要不斷提高質(zhì)量和效率。

總的來看，黨的十八大以來在決策權(quán)行使和運行方面，黨和國家頂層設(shè)計的決策效率明顯提高，決策成果數(shù)量大增，決策內(nèi)容涉及廣泛，科學(xué)決策、民主決策、依法決策的質(zhì)量和水平顯著提升，持續(xù)引領(lǐng)和推進(jìn)了新時代各項改革發(fā)展事業(yè)的順利進(jìn)行。

三、執(zhí)行權(quán)的實踐運行

一般來講，行政機關(guān)作為行使執(zhí)行權(quán)的主體，在學(xué)理上沒有多少爭議。如我國憲法第85條規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān);第105條規(guī)定，地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。但為什么人民法院、人民檢察院也可以（或者也被）成為行使“執(zhí)行權(quán)”主體，人們的看法卻不盡相同。其實從理論淵源上看，17世紀(jì)英國政治法律思想家洛克在《政府論》一書中提出的“三權(quán)分立”，是指立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)，司法權(quán)和對外權(quán)實質(zhì)上是包含在行政權(quán)之中的。后來，美國政治學(xué)教授古德諾在20世紀(jì)初出版的《政治與行政》一書中，將國家權(quán)力區(qū)分為立法權(quán)——人民意志的表達(dá)，行政權(quán)——人民意志的執(zhí)行。司法權(quán)屬于執(zhí)行人民意志的一種權(quán)力，所以應(yīng)當(dāng)納入行政權(quán)范疇。由此看來，把我國法院、檢察院納入執(zhí)行權(quán)領(lǐng)域，在法理上并非毫無依據(jù)和道理。在黨的十八大正式提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”以前，在我國主流法制理論中實行的是鄧小平同志在改革開放初期提出來的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)“十六字方針”。在這個“十六字方針”中，是沒有出現(xiàn)“司法”或者“司法權(quán)”概念的。按照當(dāng)時的法制理念，“執(zhí)法”實質(zhì)上是個大概念，“司法”屬于“執(zhí)法”的一種，“司法權(quán)”屬于“執(zhí)法權(quán)”的一部分，是包含在“執(zhí)法”和“執(zhí)法權(quán)”當(dāng)中的。因此，“執(zhí)法必嚴(yán)”，既包括行政執(zhí)法“必嚴(yán)”，也包括法院和檢察院依法行使審判權(quán)和檢察權(quán)的“必嚴(yán)”。

行政機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是行使執(zhí)行權(quán)的主要主體。在執(zhí)行權(quán)的行使方面，國家行政機關(guān)從2013年至2018年，勝利完成“十二五”規(guī)劃，順利實施“十三五”規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，尤其是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革推動政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，市場活力和社會創(chuàng)造力明顯增強。但毋庸諱言，行政機關(guān)工作“在空氣質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、食品藥品安全和住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面，群眾還有不少不滿意的地方。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。政府工作存在不足，有些改革舉措和政策落實不力，一些干部服務(wù)意識和法治意識不強、工作作風(fēng)不實、擔(dān)當(dāng)精神不夠，形式主義、官僚主義不同程度存在?！盵18]具體到行政執(zhí)法方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等問題時有發(fā)生，必須下大氣力解決。[19]

黨的十八大以來，以建設(shè)中國特色社會主義司法制度為目標(biāo)的司法改革不斷推進(jìn)。2013年11月，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了17項司法改革任務(wù);2014年10月，黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了190多項制度改革措施，其中屬于司法改革領(lǐng)域的有84項。2014年至2017年9月，習(xí)近平總書記主持召開了38次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議，審議通過了48個司法改革文件，為推進(jìn)司法改革提供了根本遵循。2014年至2017年10月，最高人民法院單獨或會同有關(guān)部門出臺司法改革文件137件，開展4輪集中督察，促進(jìn)改革持續(xù)深入發(fā)展。截至2017年10月，黨的十八屆三中、四中全會確定由最高人民法院牽頭的18項改革任務(wù)已經(jīng)完成，《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》提出的65項改革舉措已全面推開，人民法院司法改革取得重大階段性成效;截至2017年9月，中央部署由最高人民檢察院承擔(dān)的29項改革任務(wù)已基本完成或結(jié)項;檢察改革規(guī)劃提出的91項具體改革舉措，82項已出臺改革意見或結(jié)項。黨的十八大以來的5年，中央提出的一百多項司法改革措施正在得到落實，司法不公、司法公信力不高的問題逐步得到解決。

但在實踐中，人民法院、人民檢察院行使執(zhí)行權(quán)方面仍然存在一些問題。（1）在人民法院方面的問題。一是有些改革還未完成，包括省以下地方法院財物統(tǒng)管改革、跨行政區(qū)劃法院改革、實施法官單獨職務(wù)序列待遇保障落實等;二是法院系統(tǒng)部分改革舉措的協(xié)同性不足，比如需要進(jìn)一步加強公檢法配合制約和加強跨部門數(shù)據(jù)交換，綜合行政部門人員晉升空間受限，等等;[20]三是執(zhí)行隊伍仍然存在不適應(yīng)問題，一些地方執(zhí)行隊伍老化，力量不足，知識儲備滯后。消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行及亂執(zhí)行等問題在一些地方也仍然存在。（2）在人民檢察院方面的問題。一是有的改革尚未全面落地落實，包括跨行政區(qū)劃檢察院改革、省以下檢察院人財物統(tǒng)一管理、檢察職業(yè)保障等改革難度較大，有的入額檢察官不能適應(yīng)改革要求，案多人少矛盾更加突出，一些地方內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革力度不大且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。二是一些配套改革措施有待跟進(jìn)，改革的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性需要進(jìn)一步增強。三是體制機制創(chuàng)新與現(xiàn)代科技應(yīng)用有待深度融合。四是一些領(lǐng)導(dǎo)干部運用改革創(chuàng)新辦法破解難題的意識和能力不夠強，存在“等靠要”思想;一些檢察人員司法觀念、素質(zhì)能力、工作方式不適應(yīng)改革發(fā)展。[21]

四、監(jiān)督權(quán)的實踐運行

監(jiān)督權(quán)是實現(xiàn)權(quán)力廉潔、公正、高效行使的最后制度保障和權(quán)力屏障。黨的十八大以來，黨和國家不斷完善監(jiān)督體制機制，大力推進(jìn)監(jiān)督權(quán)的有序運行和有效實施，取得了顯著成效。

一是國家法律監(jiān)督制度體系不斷完善。制定了《中華人民共和國監(jiān)察法》、修改憲法有關(guān)條文創(chuàng)設(shè)了國家監(jiān)察委員會，完善了人民代表大會制度，進(jìn)一步加強了人大的憲法法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。十二屆全國人大常委會的五年，共接受報送備案的規(guī)范性文件4 778件，對188件行政法規(guī)和司法解釋逐一進(jìn)行主動審查，依法糾正50多件地方性法規(guī)和司法解釋中存在的與法律不一致問題，認(rèn)真研究公民、組織提出的1 527件審查建議，對審查中發(fā)現(xiàn)與法律相抵觸或不適當(dāng)?shù)膯栴}，督促制定機關(guān)予以糾正，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。[22]

二是黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)制度日益健全。通過了中國共產(chǎn)黨的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視工作條例》《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)，極大地保障和推動了監(jiān)督權(quán)運行的法治化，明顯強化了監(jiān)督的力度、提高了監(jiān)督效能。此外，加大了黨內(nèi)法規(guī)的清理力度。從2013年8月發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》起到2014年底，黨中央系統(tǒng)全面清理了新中國成立至2012年6月期間中央出臺的全部文件，共清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1 178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到587%。[23]

三是依法依規(guī)推進(jìn)監(jiān)督權(quán)行使。黨的十八大以來的5年，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補委員43人，中央紀(jì)委委員9人。全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共接受信訪舉報1 2186萬件（次），處置問題線索2674萬件，立案1545萬件，處分1537萬人，其中廳局級干部8 900余人，縣處級干部63萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理58萬人。黨的十八大以來的5年，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共查處違反中央八項規(guī)定精神問題189萬起，處理黨員干部256萬人。[24]在地方也是如此，如在廣東，從2015年6月到2017年初，廣東全省紀(jì)檢部門排查農(nóng)村基層黨員、干部違法違紀(jì)線索58萬多條;檢察部門立案查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件1 500多件2 000多人。之所以出現(xiàn)諸多問題，“除歷史和主觀原因之外，客觀上是體制機制不健全，特別是在管人管事管資產(chǎn)方面，制度缺失和制度執(zhí)行不力并存，監(jiān)督手段和監(jiān)督措施缺位?！盵25]推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須構(gòu)建良法善治的權(quán)力分工制約體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和制度的籠子里，依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，切實“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效?！盵26]

五、努力構(gòu)建良法善治的三權(quán)分工體系

良法善治是全面依法治國追求的理想境界，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)達(dá)成的重要目標(biāo)。作為國家治理體制的組成部分，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的三權(quán)分工體系，只是從形式、功能和結(jié)構(gòu)上基本解決了公權(quán)力體系分工合作和監(jiān)督制約的問題，只是為實現(xiàn)良法善治的目標(biāo)和價值提供了原理性和制度化的可能，實際上能否達(dá)成良法善治，還要取決于三權(quán)的相互協(xié)同、彼此匹配、和諧運行、“化學(xué)反應(yīng)”等一系列系統(tǒng)化的因素和細(xì)節(jié)，取決于三權(quán)運行過程及其結(jié)果的實踐檢驗。

在價值層面，就決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)每種權(quán)力的單個價值取向而言，決策權(quán)的核心價值取向是民主，公開、透明、真實的多數(shù)人參與，實行少數(shù)服從多數(shù)的民主制度設(shè)計和集體行使權(quán)力的民主程序安排，是行使決策權(quán)應(yīng)有的基本要求;執(zhí)行權(quán)的核心價值取向是效率，迅速、快捷、高效地貫徹落實，多數(shù)服從少數(shù)甚至服從一個人的權(quán)力運行體制，獨立或相對獨立負(fù)責(zé)的權(quán)力行使方式，執(zhí)行（行政）首長個人或少數(shù)人負(fù)責(zé)制的制度安排，是行使執(zhí)行權(quán)應(yīng)有的主要特征;監(jiān)督權(quán)的核心價值取向是公正，秉持不偏不倚的角色立場，確立明確、嚴(yán)格的程序規(guī)范，遵循以事實為依據(jù)、以規(guī)則為準(zhǔn)繩的原則，恪守不枉不縱的準(zhǔn)則，是行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)有的權(quán)力屬性。用法治思維和法理思維來考量，在三權(quán)分工運行的權(quán)力體系中，民主、效率、公正這三種核心價值的獨立存在、正確定位和相互作用、相互制約、相互滲透，可以在價值層面引領(lǐng)和評判該權(quán)力體系的良法善治。一般而言，決策權(quán)的行使離不開效率和公正，但在三種價值當(dāng)中，民主是決策權(quán)的核心價值，在價值沖突時是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于或者可以決定其他兩種價值的價值。執(zhí)行權(quán)的行使需要民主和公正，但效率必須是執(zhí)行權(quán)的核心價值，在執(zhí)行過程中堅持“效率優(yōu)先、兼顧民主和公正”，是行使執(zhí)行權(quán)的通行做法。監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)講求民主和效率，但公正必須是監(jiān)督權(quán)的核心價值，沒有公正就沒有真正文明、理性、高效的監(jiān)督;片面追求民主或者效率而犧牲（或者喪失）公正的監(jiān)督，不是良法善治、標(biāo)本兼治的監(jiān)督，而很可能是監(jiān)督權(quán)的誤用甚至濫用。

在制度層面，就決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制度設(shè)計而言，主要有以下政治性、制度性安排。一是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分工。為什么我國能保持長期穩(wěn)定，沒有亂？根本的一條就是我們始終堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。這次修改憲法，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，我們又在總綱中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，強化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。[13]堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)，是推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的根本保證，是構(gòu)建良法善治三權(quán)分工體系的政治前提和根本制度基礎(chǔ)。二是要把決策制度、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度三者科學(xué)整合起來、無縫對接起來，形成一部最先進(jìn)、最現(xiàn)代化、最高效強大的國家治理機器。因此，從正面清單看，有關(guān)主體行使決策權(quán)，不僅要堅持科學(xué)、民主、依法決策，而且要出上策、定高策、決良策，把改革發(fā)展創(chuàng)新的重大決策與黨和國家立法立規(guī)決策結(jié)合起來，使各項決策能夠遵循科學(xué)規(guī)律、適應(yīng)時代需要、符合具體國情、體現(xiàn)人民意志、便于貫徹執(zhí)行、有益監(jiān)督保障，是一個人民滿意和社會需要的權(quán)力制度體系。從負(fù)面清單看，一是有關(guān)決策（包括政策文件、國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、其他規(guī)章制度等）不得相互矛盾、彼此抵觸，尤其是決策權(quán)制度體系、執(zhí)行權(quán)制度體系、監(jiān)督權(quán)制度體系之間應(yīng)當(dāng)水乳交融、渾然一體，決不能出現(xiàn)權(quán)力制度體系之間的沖突矛盾。三是有關(guān)決策不得規(guī)定模糊不清，內(nèi)容語焉不詳。在三權(quán)分工的整體制度體系中，制度設(shè)計的任何一個環(huán)節(jié)、任何一顆螺絲釘、任何一個零部件……如果存在瑕疵、出現(xiàn)毛病、發(fā)生故障，其負(fù)面影響或早或遲都可能波及和損壞整部國家機器。正所謂細(xì)節(jié)決定成敗，千里之堤潰于蟻穴，決不能掉以輕心。四是有關(guān)決策不得存在漏洞，不宜留有空白，不能空洞無物，否則會讓決策者權(quán)威貶損，讓執(zhí)行者無所適從，讓監(jiān)督者任性隨意，實質(zhì)上損害的是法治國家權(quán)力制度體系的整體權(quán)威，最終傷害的是黨、國家和人民的根本利益。

在功能層面，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的三權(quán)劃分，實際上是對政治過程或者國家（社會）治理過程的三種分工——決策、執(zhí)行、監(jiān)督，體現(xiàn)的是國家機器的三種功能和職責(zé)——決策功能和職責(zé)，執(zhí)行功能和職責(zé)、監(jiān)督功能和職責(zé)。良法善治的三權(quán)分工體系，雖然區(qū)分出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種治理功能、三種法律職責(zé)、三種角色定位，但它們同屬于國家治理體制和政治權(quán)力體系這個整體，共存于國家法治體系和治理機器之中，它們有著共同的使命和責(zé)任、共同的法理基礎(chǔ)和政治職能、共同的價值追求和指導(dǎo)思想、共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑、共同的領(lǐng)導(dǎo)核心和行為準(zhǔn)則……目標(biāo)就是要實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、強國夢，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。從本質(zhì)上來看，它們?nèi)呤且粋€表現(xiàn)為不同權(quán)力存在的政治共同體，是一個體現(xiàn)為不同社會分工的生命共同體，更是一個貌似不同利益配置的命運共同體。因此，建設(shè)法治中國，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和法治化，必須具有更加明確強烈的整體政治權(quán)力系統(tǒng)觀念，具有一加一加一大于三并優(yōu)于三的國家命運共同體精神，具有一損俱損、一榮俱榮的整體政治功能和連帶責(zé)任。由此，對于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力設(shè)計和運行得如何，應(yīng)當(dāng)放在系統(tǒng)化和整體性的國家治理體系中來評判，以國家治理的功能、結(jié)果和成效論優(yōu)劣、評好壞。

在運行層面，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的最佳運行狀態(tài)之一，是產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。所謂“化學(xué)反應(yīng)”，是指“物質(zhì)發(fā)生化學(xué)變化而產(chǎn)生性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)與原來不同的新物質(zhì)的過程?！盵27]習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上的重要講話中指出，黨和國家機構(gòu)這項重大改革“完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職調(diào)整，只是解決了‘面上的問題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)，還有大量工作要做。”[8]顯然，在黨和國家三權(quán)分工體系建設(shè)方面，雖然決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在頂層設(shè)計、制度安排、權(quán)力分工、機構(gòu)設(shè)置、職能確定等方面，已做出重大改革和調(diào)整，取得了前所未有的成效。但是，這些初步成效離總書記明確要求的產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”還有相當(dāng)大的差距，離人民群眾對新時代美好生活的向往和期待還有相當(dāng)大的差距，離推進(jìn)全面依法治國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、法治化還有相當(dāng)大的差距。無論是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，都需要放在國家治理現(xiàn)代化、法治化的實踐平臺上加以檢驗，都需要從戰(zhàn)略性、全局性、整體性、協(xié)同性和實效性等方面加以深刻反思和實事求是的評估。不僅要允許決策權(quán)制度改革、執(zhí)行權(quán)制度改革和監(jiān)督權(quán)制度改革“試錯”“容錯”和“糾錯”，更要勇于和善于發(fā)現(xiàn)實踐中某些地方、部門或領(lǐng)域存在的決策失誤、執(zhí)行失當(dāng)、監(jiān)督失準(zhǔn)等現(xiàn)象，以改革的智慧和勇氣糾正和解決三權(quán)分工體系運行中出現(xiàn)的問題。

決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都是人民賦予的權(quán)力，是用來為中華民族謀福祉、為中國人民謀幸福、全心全意為人民服務(wù)的權(quán)力。構(gòu)建良法善治的三權(quán)分工體系，要求三權(quán)的主體“一定要增強大局意識，自覺在大局下思考、在大局下行動，跳出部門框框，做到相互支持、相互配合。要把解決了多少實際問題、人民群眾對問題解決的滿意度作為評價改革成效的標(biāo)準(zhǔn)。只要有利于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，有利于維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)公平正義、維護(hù)國家安全穩(wěn)定，不管遇到什么阻力和干擾，都要堅定不移向前推進(jìn)”[26]，實現(xiàn)國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化，努力把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義法治強國。[參考文獻(xiàn)]

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[2]習(xí)近平：《在第十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁。

[3]李林：《新時代中國法治理論創(chuàng)新發(fā)展的六個向度》，《法學(xué)研究》2019年第4期。

[4]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》中，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第56頁。

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[7]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》中，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第150頁。

[8]習(xí)近平：《鞏固黨和國家機構(gòu)改革成果 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年7月6日。

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[11]習(xí)近平：《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，《人民日報》2018年12月19日。

[12]宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期。

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[14]宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日報》2018年9月27日。

[15]李林：《全面推進(jìn)依法治國是一項宏大系統(tǒng)工程》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第1期。

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[18]李克強：《政府工作報告——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm。

[19]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》中，中共中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第150頁。

[20]周強：《最高人民法院關(guān)于人民法院全面深化司法改革情況的報告——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上》，http：//www.china.com.cn/news/2017-11/01/content_41830629.htm。

[21]曹建明：《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上》，http：//www.china.com.cn/news/2017-11/01/content_41830620.htm。

[22]張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，http：//www.xinhuanet.com/2018-03/24/c_1122585048.htm。

[23]新華網(wǎng)：《中共中央廢止和宣布失效691件黨內(nèi)法規(guī)》，http：//www.chinanews.com/gn/2014/11-17/6785534.shtml。

[24]新華網(wǎng)：《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/29/c_1121873020.htm。

[25]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第2卷，外文出版社2017年版，第171頁。

[26]習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

[27]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》第7版，商務(wù)印書館2016年版，第562頁。

On the Construction of a Separation System of the

Three Powers by Good Law and Governance

LI Lin

（Law Institute of Chinese Social Academy， Beijing 100720， China）

Abstract： In order to push forward the administration of the country according to the law， to build up a country by the rule of law， and realize the modernization of state governance， it is necessary to strengthen the study of the division system of the three powers from the toplevel design and the combination between its theories and practice. In the political life of the Party and the country， there exist such three political functions as decisionmaking， execution and supervision， namely such three public powers as decisionmaking power， execution power， and supervision power. The separation， function， responsibility and operation methods of these three powers are various， but they form an organic whole which is inseparably supplementary to each other. ?In the process of pushing forward the modernization of state governance， therefore， it is necessary to cultivate a separation system of the three powers， which is mutually coordinative， restrictive， and responsible， thus forming a virtuous cycle mechanism of “interaction between success and failure” and creating a kind of “chemical reaction” in the operation of the three powers according to good law and governance.

Key words：administration of a country according to the law; decisionmaking power; execution power; supervisory power; state governance; modernization; rule of law

（責(zé)任編輯孫俊青） 2019年10月第17卷第4期總66期北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）Journal of Beijing Union University（Humanities and Social Sciences）Oct. 2019Vol.17 No.4 Sum No.66

[收稿日期]2019-08-20

[基金項目]北京政治文明建設(shè)研究基地課題“中國立法體制發(fā)展研究”（項目編號：19zzwm001）。

[作者簡介]李林（1955—），男，山東招遠(yuǎn)人，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、研究員、博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所原所長、法學(xué)系原主任。