唐 娟，郭少青

（深圳大學(xué)城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

英國是世界上最早工業(yè)化的國家，也是世界上最早進(jìn)行現(xiàn)代城市水務(wù)立法的國家之一，其水務(wù)立法歷史悠久、制度全面，有很多值得借鑒之處。

目前國內(nèi)對英國城市水務(wù)法制建設(shè)的理論研究還不夠系統(tǒng)，既有相關(guān)文獻(xiàn)呈現(xiàn)兩大特點(diǎn):一是分散性，僅研究了英國某些地區(qū)或水務(wù)領(lǐng)域某個(gè)方面的法制建設(shè)情況，例如對英國水資源法律、飲用水保護(hù)法律發(fā)展情況的梳理[1][2]；二是間接性，即在對其他相關(guān)主題如英國城市環(huán)境史、水務(wù)體制改革等的研究中，涉及到城市水務(wù)法律或政策。因此，我們尚難以在整體上窺見英國城市水務(wù)法制發(fā)展的過程與體系。本文將梳理英國城市水務(wù)治理的百余年立法沿革、立法原則和立法體系，從縱向和橫向兩個(gè)切面，盡可能詳細(xì)地勾勒英國城市水務(wù)法律體系的全貌，并歸納甄選其中值得學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

一、英國城市水務(wù)立法的演進(jìn)歷程

（一）起步階段（1840～1920年代）

工業(yè)資本主義興起后，英國開始了不可逆轉(zhuǎn)的城市化過程，城市人口的增長，催生了私人供水企業(yè)的興起和迅速發(fā)展[3]，而由此產(chǎn)生的河流污染、疾疫流行等公共衛(wèi)生問題成為近現(xiàn)代英國城市水務(wù)經(jīng)營模式變遷和國家立法干預(yù)的直接動(dòng)因[4]。

19世紀(jì)40年代初，英國歷史上首任國家衛(wèi)生官誕生，負(fù)責(zé)在全國開展城市公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，其對城市衛(wèi)生情況的調(diào)查結(jié)果促使英國議會(huì)制定了最早的水法和公共衛(wèi)生法[5]。從此，城市水務(wù)從城市自治范疇開始走向國家事務(wù)領(lǐng)域，國家議會(huì)承擔(dān)起水務(wù)立法的重任。到19世紀(jì)末，英國國家議會(huì)通過了30 多部關(guān)于水務(wù)和公共衛(wèi)生方面的法律，其中最有影響的有10 多部（如表1所示），為英國近代城市污水處理及相關(guān)公共衛(wèi)生治理、供排水工程建設(shè)、河流污染防治提供了法制保障和發(fā)展動(dòng)力。

顯然，這一時(shí)期水務(wù)立法的主旨在于促進(jìn)城市用水水源的污染防治和水利工程建設(shè)，水務(wù)立法對英國當(dāng)時(shí)的水務(wù)制度發(fā)展產(chǎn)生了劃時(shí)代的意義，主要表現(xiàn)在如下兩大方面:

第一，推動(dòng)城市供水逐漸從私人事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩聞?wù)。上述法律要求城市政府必須保證城市供水充足且清潔衛(wèi)生，這改變了英國自16世紀(jì)末開始興起和發(fā)展的私人水務(wù)經(jīng)營模式，供水成為城市政府及地方政府義不容辭的責(zé)任。因此，各城市政府、地方政府依靠借貸或發(fā)行債券，對私人供水企業(yè)進(jìn)行贖買整合[6]，并紛紛成立新的供水單位，逐漸成為水務(wù)行業(yè)投資經(jīng)營管理的主體。到20世紀(jì)的前10年，英國各地80%以上的水務(wù)公司都是地方政府企業(yè)。

第二，逐漸把水資源環(huán)境保護(hù)納入法制化軌道。例如，《1875年公共衛(wèi)生法》將此前 30 多年的數(shù)10 個(gè)互不協(xié)調(diào)的衛(wèi)生法律綜合起來，涉及污水排放、飲水供應(yīng)、住房、通風(fēng)、傳染病防治等許多公共衛(wèi)生問題，成為當(dāng)時(shí)世界上最有效、最廣泛的公共衛(wèi)生體制的支柱；《1876年河流（污染防治）法》是英國第一部防治河流污染的國家法律，也是世界歷史上第一部水資源環(huán)境保護(hù)法，更具有劃時(shí)代意義。

（二）發(fā)展階段（1930～1970年代）

20世紀(jì)30～60年代，各地供排水服務(wù)水平參差不齊，同時(shí)因水資源規(guī)劃也是高度分散的地方性工作，導(dǎo)致供水公司之間或地方當(dāng)局之間因爭奪水源地而頻發(fā)沖突，而且對河流上游開發(fā)和下游影響之間的關(guān)系缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析。為解決這些矛盾，英國國家議會(huì)頒布了一系列法律進(jìn)行規(guī)范（詳見表2），到20世紀(jì)70年代末已經(jīng)形成了系統(tǒng)且比較成熟的現(xiàn)代水務(wù)法律體系。

上述法律為20世紀(jì)30～70年代英國水務(wù)國有化模式的形成、服務(wù)水平的改善起到了保駕護(hù)航的作用，主要體現(xiàn)在如下三大方面。

第一，逐步建立起以流域?yàn)榛A(chǔ)的全國水資源綜合管理體制。例如在英格蘭和威爾士，以流域?yàn)榛A(chǔ)的水資源綜合管理體制的源頭和起點(diǎn)是《1930年土地排水法》，根據(jù)此法建立了47 個(gè)流域委員會(huì)（Catchment Board），分別負(fù)責(zé)主要河流的保護(hù)和管理；《1948年河流委員會(huì)法》創(chuàng)建了32 個(gè)河流委員會(huì)（River Board），以取代過去的47 個(gè)流域委員會(huì)；《1963年水資源法》 繼承了前法有關(guān)建立水資源綜合管理體制的使命，首次提出“水資源”概念并清晰地界定了其內(nèi)涵和外延，創(chuàng)建了一個(gè)全國性的水資源委員會(huì)（Water Resources Board）和27 個(gè)河流管理局（River Authorities），奠定了當(dāng)代英國水資源管理的框架。其中，全國水資源委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于中央政府的全國性組織，它于1974年首次提出了關(guān)于英格蘭和威爾士未來25年水資源保護(hù)的戰(zhàn)略，這在全世界也是領(lǐng)先的；河流管理局則是河流委員會(huì)的替代品，反映了中央政府實(shí)質(zhì)性管制程度的增強(qiáng)。

表2 1930～1970年代主要的城市水務(wù)法律

第二，確立了取水許可證和排污許可證制度。例如，《1945年水法》 是英國歷史上第一部綜合性水法，它匯集了早期的水務(wù)立法，首次明確地使用了“國家水政策”的概念，標(biāo)志著國家供水政策和取水許可制度的開始。《1963年水資源法》則正式確立了取水許可證制度，確立了水資源所有權(quán)與使用權(quán)相對分離的水服務(wù)體制；此法實(shí)施后，英國內(nèi)閣水資源主管部門制定發(fā)布了《水資源（許可證）條例》（The Water Resources 〔Licenses〕Regulations 1965）、《水資源 (繼承許可證) 條例》（The Water Resources〔Succession to Licenses〕Regulations 1969），正式施行取水許可證制度?！?951年河流（防治污染）法》則引入了排污許可證制度。

第三，逐步將地方性分散公營水服務(wù)模式發(fā)展為流域一體化壟斷公營模式。例如，《1973年水法》 規(guī)定建立國家水務(wù)委員會(huì) （National Water Council），統(tǒng)一承擔(dān)起全部水務(wù)決策功能；英格蘭和威爾士不再按照行政區(qū)域設(shè)置水務(wù)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，而是以江河流域?yàn)榛A(chǔ)建立了10 個(gè)地區(qū)水務(wù)局，在國家控制下承擔(dān)起供水和排污服務(wù)功能。在蘇格蘭，1946、1949、1967年的 3 部 《水 （蘇格蘭）法》及 1973、1975年的 2 部《地方政府（蘇格蘭）法》（Local Government〔Scotland〕Act），使蘇格蘭完成了從分散公營到相對集中公營的過渡，近200 個(gè)各種名稱、類型的供排水服務(wù)機(jī)構(gòu)被逐漸整合為12 個(gè)地區(qū)水務(wù)委員會(huì)（Water Board），負(fù)責(zé)供排水服務(wù)提供和水資源管理任務(wù)[7]。

（三）創(chuàng)新階段（1980年代至今）

20世紀(jì)80年代以來的立法主要圍繞水務(wù)體制改革和強(qiáng)化監(jiān)管、改善服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用及水務(wù)市場良性競爭等內(nèi)容，進(jìn)行全面規(guī)范和完善。從1983年到新世紀(jì)初，英國國家議會(huì)制定了近20 部涉及水務(wù)體制改革、水市場秩序監(jiān)管、水資源保護(hù)和水環(huán)境污染控制、水服務(wù)改善方面的法律，其中有11 部直接與水務(wù)私有化改革及其后市場監(jiān)管體制相關(guān)，這些法律成體系地為英格蘭和威爾士水務(wù)私有化及其后的逐步完善提供了一套嚴(yán)密的規(guī)范。同時(shí)，隨著中央政府權(quán)力下放，威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭的議會(huì)也擁有對本地水務(wù)治理進(jìn)行立法的權(quán)力，這些地方議會(huì)勤奮履職、大有作為。特別是蘇格蘭議會(huì)，最近10 多年頒布了一系列水務(wù)法律，有力地推動(dòng)著蘇格蘭地區(qū)的水務(wù)體制改革進(jìn)程，走出了一條具有蘇格蘭特色的、公有制下的水務(wù)市場化道路。20世紀(jì)80年代以來英國各議會(huì)制定的主要水務(wù)法律見表3所示。

綜上所述，100 多年來，英國水務(wù)立法的進(jìn)程和水法體系逐步完善，除了議會(huì)立法外，還有大量的授權(quán)立法，水務(wù)立法總量持續(xù)增長（見圖1），立法使命和質(zhì)量隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化發(fā)展而不斷得以修訂和完善，從而保持著歷久彌新的生命力。

圖1 1871～2018年英國水務(wù)立法數(shù)量變化情況

表3 最近40年英國各議會(huì)制定的主要的城市水務(wù)法律

二、英國水務(wù)立法的形式和構(gòu)成

英國水務(wù)立法的形式和構(gòu)成主要體現(xiàn)為議會(huì)立法和授權(quán)立法。其中議會(huì)立法為初級(jí)立法，效力更高；授權(quán)立法為從屬立法，法律效力較低。同時(shí)，國際水法、歐盟水法也在英國水務(wù)法律體系中占有重要的地位。

（一）議會(huì)立法：水務(wù)基本法

從主體角度，英國的議會(huì)立法分為國家議會(huì)立法和地方議會(huì)立法。議會(huì)“在立法方面具有至高無上的至尊地位，沒有其他任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人能對其立法權(quán)施加任何形式的限制?！盵8]從法律形式及效力范圍的角度，議會(huì)立法分為如下6 種，即聯(lián)合王國公共一般法（UK Public General Acts）、聯(lián)合王國地方法（UK Local Acts）①、蘇格蘭議會(huì)法（Acts of the Scottish Parliament）、威爾士國民議會(huì)法（Acts of the National Assembly for Wales）、北愛爾蘭議會(huì)法（Acts of the Northern Ireland Assembly）、北愛爾蘭樞密令（Northern Ireland Orders in Council）②。這些法律均由議會(huì)直接頒布，被稱為初級(jí)立法或基本法（Primary Legislation）（見圖2）。

圖2 英國水務(wù)立法的議會(huì)法體系

從立法的目的和任務(wù)看，議會(huì)制定的水務(wù)法律又可以分為如下幾類: 第一類是綜合類的水務(wù)體制改革類的法律，主要涉及水權(quán)確定、水服務(wù)承擔(dān)者、公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)、水市場結(jié)構(gòu)與競爭、水工業(yè)發(fā)展等內(nèi)容的法律；第二類是改善水服務(wù)質(zhì)量類的法律，旨在保護(hù)水務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益、進(jìn)一步提高水服務(wù)水平及其社會(huì)價(jià)值等，有些還融入其他公共服務(wù)類法律；第三類是水資源保護(hù)和利用類的法律，以排污管理、水污染防治、水環(huán)境保護(hù)、干旱和洪水防治、水資源可持續(xù)利用等為內(nèi)容；第四類是水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)方面的法律，如漁業(yè)法；第五類是水能應(yīng)用類的法律，如水利工程法、水運(yùn)水能法等；第六類是針對特殊水體而進(jìn)行的專門立法。此外，諸如農(nóng)業(yè)法、森林法、環(huán)境法、競爭法、地方政府法等其他法律也會(huì)涉及到水務(wù)問題。

議會(huì)立法擁有高度的權(quán)威性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、整體性、規(guī)范性，其不但為水務(wù)行業(yè)發(fā)展提供了法律制度安排，同時(shí)還為改革進(jìn)程提供了法律程序上的保障，改革的依據(jù)與計(jì)劃、改革過程和結(jié)果的公開以及對社會(huì)意見的廣泛聽取、理由的充分說明等都必須遵循法律要求。

（二）授權(quán)立法：屬性與形式

繼議會(huì)相關(guān)立法之后，在法律保留原則下，通過議會(huì)授權(quán)立法，行政機(jī)關(guān)可以靈活地根據(jù)國內(nèi)外市場和社會(huì)的最新變化，以落實(shí)議會(huì)立法為目的，制定行政條例、命令等，以此豐富水務(wù)法律體系。具體而言，英國的授權(quán)立法是指議會(huì)依據(jù)授權(quán)法，授予內(nèi)閣、部長、法院、教會(huì)或者其他權(quán)力機(jī)構(gòu)以立法權(quán)，后者根據(jù)議會(huì)授權(quán)制定法規(guī)和規(guī)則的活動(dòng)。因此，授權(quán)立法也被稱為二級(jí)立法或次級(jí)立法、委任立法、從屬立法（Secondary Legislation）。但授權(quán)立法權(quán)尤其是由內(nèi)閣部門制定條例的權(quán)力，具有立法權(quán)性質(zhì)而非行政權(quán)性質(zhì)。

根據(jù)授權(quán)立法的屬性，可將之分為如下7 種:聯(lián)合王國法定文件（UK Statutory Instruments）③、威爾士法定文件（Wales Statutory Instruments）、蘇格蘭法定文件（Scottish Statutory Instruments）、北愛爾蘭法定規(guī)則 （Northern Ireland Statutory Rules）、聯(lián)合王國部長令（UK Ministerial Orders）、聯(lián)合王國法定規(guī)則和命令 （UK Statutory rules and Orders）、北愛爾蘭法定規(guī)則和命令 （Northern Ireland Statutory Rules and Orders）。自 1989年至 2018年12月底，英國水務(wù)領(lǐng)域的授權(quán)立法數(shù)量豐富，其中在立法類型上屬于聯(lián)合王國法定文書的達(dá)400件，屬于威爾士法定文書的有41 件，屬于蘇格蘭法定文書的有142 件，屬于北愛爾蘭法定規(guī)則的有 45 件④。

從形式看，授權(quán)立法主要分為 “條例”（Regulation）、“部長令 ”（Ministerial Orders）、“指南”（Direction）、“戰(zhàn)略”（Strategy）幾大類。其中，條例的效力僅次于法律，條例和部長令都必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)、由部長簽署發(fā)布（見圖3）。

圖3 英國水務(wù)法律中的授權(quán)立法體系

1.條例。一般情況下，每當(dāng)議會(huì)出臺(tái)法律之后，內(nèi)閣及其職能部門就會(huì)出臺(tái)相關(guān)條例，使法律得以貫徹落實(shí)，通常還每年度或根據(jù)情況變化而進(jìn)行修改，以補(bǔ)充新的內(nèi)容。有些水務(wù)條例所規(guī)制的事項(xiàng)內(nèi)容是一樣的，但每年都修訂，如《私人供水（威爾士）條例》（The Private Water Supplies〔Wales〕Regulations）；有些條例是為了落實(shí)議會(huì)對某部法律的某部分新修訂的內(nèi)容而制定的，如《取水(暫行規(guī)定) 條例》（The Water Abstraction〔Transitional Provisions〕Regulations）。

2.部長令。顧名思義，就是由內(nèi)閣部長發(fā)布的命令，內(nèi)閣部長有權(quán)憑借這些命令對水務(wù)市場或水務(wù)企業(yè)進(jìn)行必要的規(guī)制。部長令也是制定法文件，同樣具有法律屬性。相對于條例而言，部長令更加具體和細(xì)膩，是實(shí)施水務(wù)監(jiān)管和控制的主要手段之一，因此在水務(wù)治理過程中被廣泛、靈活地采用。其涉及內(nèi)容廣泛，大致可分為4 類:一是水務(wù)基本法實(shí)施令，突出特點(diǎn)是對某項(xiàng)水務(wù)法律詳細(xì)分解，根據(jù)市場、社會(huì)、氣候等新變化而及時(shí)修改、解釋，每隔一段時(shí)間就發(fā)布新的命令，從而使水法保持生命力；二是有關(guān)水服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的命令，內(nèi)容針對供水和污水處理服務(wù)運(yùn)營許可、相關(guān)費(fèi)用等內(nèi)容；三是有關(guān)水資源環(huán)境保護(hù)、污染防控方面的命令；四是針對特定機(jī)構(gòu)、特定河流或臨時(shí)性水事管理而發(fā)布的命令。

3.指南。為了幫助人們充分了解水務(wù)法律法規(guī)以及政府對相關(guān)法律法規(guī)的解釋，內(nèi)閣部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般會(huì)編制發(fā)布相關(guān)指南。從性質(zhì)上看，這既是授權(quán)立法行為，同時(shí)也是一種積極的行政行為，表明政府為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于法律法規(guī)的原則規(guī)定，在其職能權(quán)責(zé)范圍內(nèi)適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等非強(qiáng)制性方法，謀求公眾的理解合作，以更有效地實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之目的。

水務(wù)領(lǐng)域的政府指南主要分為兩種情況:一是指南（Direction）。它們多數(shù)在性質(zhì)上屬于法定文件或法定規(guī)則，比較嚴(yán)肅和正式，有些指南甚至就是聯(lián)合王國部長令，如英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（以下簡稱Defra）大臣、蘇格蘭環(huán)境部長發(fā)布的此類指南。二是指導(dǎo)（Guidance）。其是為執(zhí)行者提供的具體行動(dòng)步驟和方法，有些甚至?xí)浴霸敿?xì)指導(dǎo)”（Detailed Guide）為題目來定義文件屬性，其中包含各種操作性細(xì)節(jié)。例如Defra 發(fā)布的《水業(yè)收費(fèi):對 Ofwat 的指導(dǎo)》（Water Industry Charging: Guidance to Ofwat 2018)⑤、英國環(huán)境署發(fā)布的《地下水保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)》（Groundwater Protection Technical Guidance 2017）等。相對而言，“指南”注重指出行動(dòng)方向、路線和目標(biāo)要求，“指導(dǎo)”更注重技術(shù)層面的操作步驟和方法。

4.戰(zhàn)略規(guī)劃。授權(quán)立法的制定主體還負(fù)責(zé)制訂水務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，為水務(wù)發(fā)展提供中長期目標(biāo)和發(fā)展方向，目的是為了落實(shí)議會(huì)的相關(guān)立法。這些規(guī)劃也須經(jīng)相應(yīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力。但相比較而言，它們不如條例、部長令那樣更具強(qiáng)制性，也不如政府指南那樣嚴(yán)謹(jǐn)。最近20 多年，英國特別重視水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定，其中比較重要的有 10 多部。例如，2002年制定的《取水管理》提出了國家取水管理戰(zhàn)略，從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面論述了流域綜合管理和取水管理的制度框架[9]，同年制定的《指點(diǎn)江河》，提出了自2002年之后20年可持續(xù)發(fā)展的水政策框架[10]；2008年制定的《未來之水》提出了未來30年英格蘭水務(wù)管理的框架和目標(biāo)[11]；2011年制定的《生命之水》則是最近幾年英格蘭和威爾士水務(wù)發(fā)展最重要的戰(zhàn)略性政策[12]，同年制定的自然環(huán)境白皮書《大自然的選擇》把包括水資源在內(nèi)的自然界的價(jià)值作為國家核心價(jià)值之一[13]；2016年制定的《創(chuàng)造一個(gè)宜于生活的偉大之地》確定了英格蘭2016～2020年間水資源保護(hù)和管理的優(yōu)先次序及方向[14]；2018年制定的《綠色未來:改善環(huán)境25年規(guī)劃》提出了6 項(xiàng)關(guān)鍵政策行動(dòng)，其中有4 項(xiàng)都包含水資源保護(hù)和管理的戰(zhàn)略規(guī)劃[15]。

（三）立法轉(zhuǎn)化：對外來水法的吸納

國際社會(huì)有關(guān)水資源和水環(huán)境保護(hù)的條約、協(xié)定及歐盟水法也對英國水務(wù)法制建設(shè)產(chǎn)生了極大的影響和重要的作用。

1.國際涉水條約在英國的適用。迄今為止，英國正式參與了40 多項(xiàng)國際環(huán)境條約的締約，其中所締結(jié)的重要的涉水公約如表4列示。

表4 英國參與的重要的涉水國際條約/規(guī)則/文件

表4中所列示的英國參與或締結(jié)的重要的涉水國際公約、規(guī)則或文件，多數(shù)是由聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)制定的。它們范圍廣泛，涉及國際水道、國際河流、水環(huán)境保護(hù)、危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移、環(huán)境信息獲取、安全氣候變化、飲用水質(zhì)量、水資源可持續(xù)發(fā)展等多方面內(nèi)容。國際條約在不同的國家有著不同的適用方式，英國主要采納了轉(zhuǎn)化方式，即其中的規(guī)定不能直接適用于英國國內(nèi)，而須轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，其等級(jí)地位低于議會(huì)制定法。2010年英國頒布了 《憲法改革與治理法》（Constitutional Reform and Governance Act 2010），其中第二部分題為“條約的批準(zhǔn)”，規(guī)定條約簽署后由政府呈送議會(huì)審查；同時(shí)國際條約的效力還可以被以后的議會(huì)立法所廢除[16]。國際水務(wù)法律作為超越英國國家法律的來源，不但為英國履行國際水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)提供了重要支撐，而且對其國內(nèi)水務(wù)法律進(jìn)步產(chǎn)生了重大的影響和意義。

2.歐盟水務(wù)法律在英國的適用。在英國，歐盟水法也是通過議會(huì)立法或授權(quán)立法而被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，再在英國國內(nèi)頒布適用的（參見表5）。在加入歐盟40 多年的歷史中，英國大部分水務(wù)法律都是根據(jù)歐盟水法而制定的。雖然經(jīng)過最近30年來的水務(wù)改革，英國形成了獨(dú)具特色的水務(wù)體制性格局，但在水資源、水環(huán)境、水質(zhì)及其他相關(guān)領(lǐng)域的主要立法中都沒有脫離歐盟的水法體系。

表5 歐盟水法在英國的執(zhí)行情況

來源： 根據(jù) CIEEM.EU Environmental Legislation and UK Implementation.https：//www.cieem.net/data/files/Resource_Library/Policy/Policy_work/CIEEM_EU_Direc -tive_Summaries.pdf.2015-11-20 內(nèi)容整理。

在執(zhí)行歐盟水法的過程中，英國根據(jù)情況變化而適時(shí)修正、補(bǔ)充、完善相關(guān)法律文件，使其始終保持活力。以歐盟水務(wù)領(lǐng)域的大法 《水框架指令》在英國的執(zhí)行情況為例。從《水框架指令》頒布實(shí)施至2018年6月底，英國各議會(huì)或議會(huì)授權(quán)制定的相關(guān)法律文件有13 個(gè)，其中屬性為英國法律文件的有7 個(gè)，屬性為北愛爾蘭法律規(guī)則的有3個(gè)，每年轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的數(shù)量如圖4所示。在這樣成套的國內(nèi)法支持下，《水框架指令》 所確立的流域管理的綜合法律被英國完全采納；在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面，英國還提出了更多、更高的標(biāo)準(zhǔn)。除了及時(shí)將歐盟水法轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法外，英國甚至?xí)扇∫恍└蛹?xì)致、全面的方式或方法去落實(shí)歐盟相關(guān)指令所要求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，例如對歐盟有關(guān)游泳水指令的執(zhí)行情況即是如此。

圖4 歐盟《水框架指令》轉(zhuǎn)化為英國國內(nèi)法的情況

上述情況將隨著英國正式脫歐而發(fā)生變化。根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第50 條規(guī)定，英國在法律上退出歐盟后，歐盟基礎(chǔ)條約及一系列協(xié)議附件將不再適用于英國。這表明，未來英國將停止適用歐盟法，英國也不再擔(dān)負(fù)將歐盟法轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法的義務(wù)。不過，我們并不能由此認(rèn)為這將徹底消除歐盟水法對英國的影響，這是由如下一些因素決定的:首先，未來英國停止適用歐盟水法，不等于既有歐盟水法在英國的相關(guān)轉(zhuǎn)化也被停止適用，原因在于這些轉(zhuǎn)換法已經(jīng)是英國國內(nèi)水法體系的主要構(gòu)成部分。其次，英國議會(huì)已經(jīng)于2017年通過“大廢除法案”（Great Repeal Bill），將把尚未轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法的現(xiàn)有歐盟法律轉(zhuǎn)換為英國法律，以確保英國正式脫歐后法律體系能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在客觀效果上，這也將確保歐盟水法今后在英國的連續(xù)性作用和影響。再次，英國自啟動(dòng)脫歐程序以來，已經(jīng)數(shù)次向其歐盟伙伴承諾希望與之確立一種深入特殊的伙伴關(guān)系。英國作為歐洲國家，無論將來采用何種與歐盟的關(guān)系模式，都不會(huì)不爭取歐盟及其他歐洲國家對包括水務(wù)市場在內(nèi)的英國市場、產(chǎn)品和服務(wù)等的認(rèn)同。為了爭取認(rèn)同和合作，英國也將為此與歐盟各國重新簽署雙邊或多邊法律條約，歐盟法的生命力無疑將在這些條約中得到重生。第四，實(shí)現(xiàn)水資源、水環(huán)境及其他自然資源環(huán)境的可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)并非僅靠一國之力可以承擔(dān)，而是成為全球各國的共同目標(biāo)，而歐盟是多項(xiàng)國際水法、環(huán)境法協(xié)定的締約方。英國雖然宣布在脫歐后將廢除歐盟有關(guān)河流保護(hù)、海岸線管理等相關(guān)法律，并且將對歐盟水法轉(zhuǎn)換為其國內(nèi)法時(shí)的缺陷進(jìn)行修訂，但重新制定的水法不會(huì)在很大程度上背離歐盟水法的原則、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，從而與歐洲各國、與國際社會(huì)保持步調(diào)一致。可以肯定，歐盟水法對英國的影響將是深遠(yuǎn)的、不可忽視的。

總之，經(jīng)過百余年的發(fā)展，英國已經(jīng)形成了完備的城市水務(wù)治理法律框架（見圖5）。在議會(huì)立法方面，除了國家議會(huì)制定的水務(wù)基本法外，英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭的議會(huì)都針對自己轄區(qū)內(nèi)的水務(wù)治理頒布了相應(yīng)的法律；在授權(quán)立法方面，從條例、部長令到戰(zhàn)略規(guī)劃、政府指南、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，十分詳盡，每年更新；在水務(wù)立法進(jìn)程中，英國還不斷吸納國際相關(guān)法律以充實(shí)和完善自身，建立起與本土國情相適應(yīng)、具有國際視野的水務(wù)治理法律體系。

圖5 英國城市水務(wù)治理立法體系

三、英國城市水務(wù)立法的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)及借鑒意義

英國百余年的城市水務(wù)立法進(jìn)程積累了豐富而珍貴的經(jīng)驗(yàn)，蘊(yùn)含著一些具有普適意義的特質(zhì)和價(jià)值，主要表現(xiàn)在如下方面:

第一，以問題為導(dǎo)向，遵循實(shí)踐邏輯。梳理英國水務(wù)立法百年發(fā)展進(jìn)程，我們可以發(fā)現(xiàn)，問題導(dǎo)向是其立法工作的方法論。作為世界上最早工業(yè)化、城市化的國家，時(shí)代的重點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題、突出問題、具體問題即為其立法的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)，通過立法手段予以回應(yīng)和治理，一直是其近代城市水務(wù)立法的宗旨所在。例如，在19世紀(jì)上半葉，當(dāng)明確飲用水質(zhì)污染是霍亂流行的根源時(shí)，通過制定《公共衛(wèi)生法》《公共衛(wèi)生（水）法》《都市水法》《河流（污染防治）法》等基本法，首次以國家的力量干預(yù)地方的城市治理事務(wù)，有效地促進(jìn)了城市供水和排污服務(wù)體系的現(xiàn)代化建設(shè)；20世紀(jì)40～70年代，面對各地水務(wù)分散經(jīng)營、水資源碎片化管理所帶來的可持續(xù)難題，英國城市通過制定 《水法》《水資源法》等，建立起國有化水務(wù)體系和水資源綜合統(tǒng)一管理框架；20世紀(jì)80年代，面對國有水務(wù)體制運(yùn)轉(zhuǎn)低效、公共財(cái)政難以為繼的困局，英國城市通過制定新的《水法》和《水工業(yè)法》《環(huán)境法》等，建立起水務(wù)市場化與政府監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的新型制度。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不但使水務(wù)立法具有針對性、及時(shí)性，而且也使其具有實(shí)效性、可操作性，使法律真正成為行動(dòng)的圭臬。更重要的是，由于立法的原動(dòng)力源于本國內(nèi)部的實(shí)際需求，英國從未停止使法律不斷完善的步伐，成為原生型法制現(xiàn)代化的典范[17]，其水務(wù)法律的自主性、原創(chuàng)性特征鮮明，與本國政治體系、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、社會(huì)基礎(chǔ)緊密契合。

第二，以法治為圭臬，堅(jiān)持立法先行。英國是普通法系的典型國家，“法的統(tǒng)治”是普通法傳統(tǒng)中的首要原則，也是英國憲法的基石。這里的“法”是指“正式的法”（Regular Law），所謂正式的法，指以議會(huì)制定法為頂點(diǎn)的普通法和平衡法。由此可見，英國的法治原則與 “議會(huì)主權(quán)”（Sovereignty of Parliament）是一致的。英國水務(wù)立法的歷程顯現(xiàn)出這樣的原則性特征:一是立法先行，它要求一切政府活動(dòng)都必須具有明確的法律依據(jù)，在法律缺位時(shí)排除任何行政活動(dòng)；二是議會(huì)立法至上，堅(jiān)持水務(wù)基本法的崇高法律位階和權(quán)威性；三是愈到晚近，授權(quán)立法愈普遍，授權(quán)立法嚴(yán)格遵循法律保留原則。正是由于秉持這些傳統(tǒng)，包括水務(wù)行業(yè)在內(nèi)的諸項(xiàng)公用事業(yè)的改革發(fā)展都嚴(yán)格遵循著法治主義路徑，保證每一步改革行動(dòng)都具有法律依據(jù)和遵循法律程序。從根本上說，是英國的立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)有權(quán)決定水務(wù)改革發(fā)展的性質(zhì)和進(jìn)程；與此同時(shí)，授權(quán)立法又保障了行政系統(tǒng)的靈活性，使有關(guān)水務(wù)治理的初級(jí)立法通過二級(jí)立法而更具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。

第三，以調(diào)試為路徑，堅(jiān)持傳承改良。一方面，英國水務(wù)立法注重法統(tǒng)傳承，具有明顯的保守性、妥協(xié)性、漸進(jìn)性、可持續(xù)性、改良性特點(diǎn)。一些創(chuàng)制于工業(yè)革命時(shí)代的水務(wù)法律，如 《1871年都市水法》《1878年公共衛(wèi)生（水）法》《1885年水費(fèi)確定法》《1897年區(qū)議會(huì)（供水設(shè)備）法》等一批 19世紀(jì)晚期、20世紀(jì)初制定的法律，迄今依然被保留著并處于有效狀態(tài)，法統(tǒng)的生命力可見一斑。而另一方面，在傳統(tǒng)內(nèi)容和形式的基礎(chǔ)上，他們又自主調(diào)試、持續(xù)修法、與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)時(shí)代的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從而使水法體系中的歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)情況保持完整的聯(lián)系和有機(jī)的結(jié)合。以適用于英格蘭和威爾士的《水法》為例，英國議會(huì)早在1945年就匯集了早期立法成果，頒布了第一部《水法》，此后于 1948年、1973年、1981年、1983年、1989年、2003年、2014年進(jìn)行了 7 次修改，不斷完善其核心內(nèi)容（如圖6所示），激發(fā)法律與時(shí)俱進(jìn)的活力。此外，還圍繞《水法》進(jìn)行配套立法，形成了一套適應(yīng)水務(wù)治理新形勢的完整的法律體系，并不斷修修補(bǔ)補(bǔ)，使其臻于完善。

圖6 英國《水法》的主要修改歷程

第四，以自治為基礎(chǔ)，促進(jìn)法律協(xié)調(diào)。英國素有“地方自治之家”的美譽(yù)，“是一個(gè)政治聯(lián)盟之內(nèi)幾個(gè)法律制度并存的國家，在法律、組織和慣例方面有相當(dāng)大的差異?！盵18]在此歷史基礎(chǔ)上，現(xiàn)代英國實(shí)行地方分權(quán)型的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，一方面中央政府集中了國家最高權(quán)力，地方政府的權(quán)力來自于中央的授權(quán)；另一方面通過地方自治保持地方政府的相對獨(dú)立性[19]。正是在這樣的政治框架和河岸權(quán)傳統(tǒng)下⑥[20]，英國自《1930年土地排水法》起步，經(jīng)過長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的努力，建立起水資源國家所有的綜合管理制度。20世紀(jì)90年代末以來，隨著中央政府對蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士下放權(quán)力，水務(wù)治理被劃歸地方立法范疇，國家議會(huì)及其內(nèi)閣部門制定的水務(wù)法律政策主要在英格蘭和威爾士實(shí)施⑦，蘇格蘭議會(huì)、北愛爾蘭議會(huì)制定的法律只在本地實(shí)施。但這并不表明各地自行其是，而是在水資源國家所有的框架下實(shí)施綜合管理，在水環(huán)境生態(tài)平衡、流域水資源存量和質(zhì)量的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及方式、人類用水（包括飲用水、游泳水等）水質(zhì)管理、供水和排污服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面須保持一致。英國十分重視區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，重視地方立法與國家立法的有效銜接和協(xié)調(diào)。近年來，英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四個(gè)地區(qū)的水務(wù)部門愈益重視合作的重要性，開始采取政府間合作協(xié)議的方式，解決各地區(qū)在水資源保護(hù)、水服務(wù)提供、水務(wù)市場開放等方面的法律協(xié)調(diào)問題。除了促進(jìn)地區(qū)間法律協(xié)調(diào)外，英國還重視綜合性立法(如公用事業(yè)法、公共服務(wù)法、競爭法等)與水務(wù)行業(yè)立法、水務(wù)行業(yè)內(nèi)不同部門（如水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)、水價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)）政策規(guī)則之間的協(xié)同性，以提高整個(gè)行業(yè)的適應(yīng)能力。

不過，統(tǒng)觀英國城市水務(wù)立法的歷史和現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)也存在著一些問題，如法律體系過度臃腫、法律條文過度瑣細(xì)、法令修改過度頻繁等，這在一定程度上影響了立法的價(jià)值。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。英國是世界上最早制定城市水務(wù)法律的國家之一，其特點(diǎn)是制定一個(gè)基本水法，內(nèi)容包括了水資源開發(fā)保護(hù)、水務(wù)管理體制等基本政策，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷修改。英國城市水務(wù)法律具有鮮明的英美法系特征，強(qiáng)調(diào)分權(quán)和制衡，同時(shí)強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益各方對涉水事務(wù)的共同治理，必須保證各方利益相關(guān)者都能參與到法律制訂和調(diào)整的過程中，并且明確各方的權(quán)、責(zé)、利及具體涉水事務(wù)的操作流程和規(guī)則。中國的水務(wù)改革也需要有相應(yīng)的法律和法規(guī)基礎(chǔ)。與英國不同的是，中國水務(wù)改革主要實(shí)行法律優(yōu)先原則，這一方面給予行政機(jī)關(guān)以較大的探索空間，充分發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)的靈活性、主動(dòng)性；但另一方面也可能會(huì)因?yàn)榉ǖ奈浑A較低、穩(wěn)定性不足而導(dǎo)致政策的不連貫。因此，健全中國城市水務(wù)治理的法律體系，注重提高立法位階、穩(wěn)定法律制度，是城市水務(wù)改革良性運(yùn)行的根本保障。

注：

①相對而言，屬于聯(lián)合王國地方法的水法較少，最近40年只有兩部，即《塞文垂水務(wù)局法》（Severn-Trent Water Authority Act 1983）和《利文湖和洛哈伯水力訂單確認(rèn)法》（Loch Leven and Lochaber Water Power Order Confirmation Act 1995）。

②北愛爾蘭議會(huì)擬定、由英王樞密院令的形式發(fā)布。

③指根據(jù)法律規(guī)定的程序制定的成文法文件，或稱“制定法文件”。

④說明:（1）威爾士國民議會(huì)、蘇格蘭議會(huì)成立于1999年，北愛爾蘭議會(huì)成立于 1998年；（2）查閱關(guān)鍵詞為“水”。來源:英國政府立法網(wǎng)（http://www.legislation.gov.uk）。

⑤Ofwat 即水務(wù)辦公室（Office Of Water Services）的簡稱，是目前英國水務(wù)監(jiān)管局（Water Services Regulation Author-ity）的前身，但該簡稱一直被沿用。

⑥歷史上，英國長期奉行河岸權(quán)制度，水權(quán)依附于土地權(quán)利且不可與土地分割，不存在私人對水資源的獨(dú)立的所有權(quán)。

⑦2006年以來，威爾士國民議會(huì)也被賦予更多的自治立法權(quán)，其所制定的水務(wù)法律及相應(yīng)的授權(quán)立法只在威爾士實(shí)施。