汪文萍，馮思佳

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湖南省深化小型水利工程管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)與思考＊

汪文萍，馮思佳

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410131）

通過(guò)分析湖南省小型水利工程管理面臨的主要問(wèn)題，在結(jié)合湖南省常德市鼎城區(qū)、澧縣、雙峰縣三個(gè)改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，總結(jié)了全面推進(jìn)深化水利改革的工作建議，對(duì)之后開(kāi)展的相關(guān)工作提供參考。

小型水利工程；水利改革；管理體制；創(chuàng)新機(jī)制

水資源短缺、水利設(shè)施薄弱對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約越來(lái)越突出，農(nóng)田水利建設(shè)滯后是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家糧食安全的最大硬傷，加之頻發(fā)的水旱災(zāi)害仍威脅著國(guó)民財(cái)產(chǎn)安全。為此，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》于2011-01-29正式頒布。湖南省作為全國(guó)首個(gè)水利改革試點(diǎn)，率先拉開(kāi)了水利改革的序幕。通過(guò)對(duì)試點(diǎn)的改革探索，湖南省的小型水利工程管理體制改革取得了明顯成效。

1 湖南省小型水利工程管理面臨的主要問(wèn)題

1.1 管理體制機(jī)制滯后

管理體制機(jī)制滯后主要表現(xiàn)在：①基層領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，導(dǎo)致改革缺乏動(dòng)力，協(xié)調(diào)缺乏手段；②我省水資源相對(duì)豐富，除季節(jié)性缺水外，水資源供需相對(duì)穩(wěn)定，水權(quán)交易缺乏市場(chǎng)需求，缺乏嚴(yán)管水資源的對(duì)策；③部分小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明，建成后缺乏維護(hù)資金。

1.2 資金投入及融資力度不夠

資金投入及融資力度不夠主要表現(xiàn)在：①地方財(cái)政困難，無(wú)法配套改革成本和相關(guān)費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)安排上難以保障；②行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)征收不足；③沒(méi)有建立起有效的融資平臺(tái)，沒(méi)有籌措到資金用于改革發(fā)展。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站規(guī)范化難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站所在的機(jī)構(gòu)、人員、隊(duì)伍素質(zhì)等方面發(fā)展不平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站基數(shù)大，整改規(guī)模龐大。我省財(cái)政從2013年開(kāi)始，每年拿出1 000萬(wàn)元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站規(guī)范化建設(shè)。按照30萬(wàn)元/站的標(biāo)準(zhǔn)，一年能解決30個(gè)左右。而從我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站2 200多個(gè)的總數(shù)來(lái)看，要完成全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站的規(guī)范化建設(shè)周期長(zhǎng)。

2 各試點(diǎn)水利工程改革經(jīng)驗(yàn)

2.1 常德市鼎城區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)

2.1.1 常德市鼎城區(qū)基本情況

全區(qū)目前共有小型水庫(kù)166座，22 kW及以上固定小型電力機(jī)埠有331處，小型閘壩有420座，小型塘壩有17 908口，年蓄引提水能力為5.3×108m3，有效灌溉面積為3.463 2×108m2。

2.1.2 主要經(jīng)驗(yàn)

2.1.2.1 加強(qiáng)水資源管理

全區(qū)已成投資3.35億元，解決了71.77萬(wàn)人的飲水不安全問(wèn)題，建成集中供水跨鄉(xiāng)聯(lián)村工程83處（千噸萬(wàn)人水廠(chǎng)23處），單村工程32處，聯(lián)戶(hù)和分散供水工程46處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所地自來(lái)水全面覆蓋，自來(lái)水通村率達(dá)到92%，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到95%.建立了農(nóng)村飲水維修養(yǎng)護(hù)基金，成立了水廠(chǎng)維修養(yǎng)護(hù)站，建立了水質(zhì)檢測(cè)中心。

2.1.2.2 創(chuàng)新管護(hù)模式

明晰水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)，并明確管護(hù)責(zé)任主體。全區(qū)4個(gè)堤垸，3個(gè)水庫(kù)和3大電排由區(qū)直管；其他水利工程按規(guī)屬地管理的原則進(jìn)行管護(hù)。

進(jìn)一步健全小型農(nóng)田水利設(shè)施“政府引導(dǎo)、民辦公助、以獎(jiǎng)代投、先建后補(bǔ)”的建設(shè)管理機(jī)制。設(shè)立了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)行民辦公助。推進(jìn)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一村一會(huì)的要求，截至目前，鼎城區(qū)共成立了30個(gè)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，覆蓋30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)527個(gè)村，有28 269戶(hù)受益，管理灌溉面積達(dá)6.159 2×108m2。

2.1.2.3 資金籌措及保障措施

資金籌措主要有上級(jí)投入、區(qū)級(jí)財(cái)政支出、經(jīng)營(yíng)老板投資、受益農(nóng)戶(hù)投勞投資等，保障措施主要有：①區(qū)政府支持爭(zhēng)取上級(jí)投入；②區(qū)政府對(duì)各類(lèi)工程管理進(jìn)行年終考核，按考核結(jié)果發(fā)放管養(yǎng)費(fèi)；③以獎(jiǎng)代補(bǔ)，多投入多補(bǔ)助；④對(duì)水利工程管理單位進(jìn)行考核，考核結(jié)果與績(jī)效工資掛鉤。

2.2 澧縣的探索經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 澧縣基本情況

全縣5大類(lèi)小型水利工程共70 769處，其中小型水庫(kù)147座，中小河流及堤防115處，小型水閘1 629座，小型農(nóng)田水利工程68 104處，農(nóng)村安全飲水工程774處。其中產(chǎn)權(quán)國(guó)家所有的297處，鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)受益戶(hù)及社會(huì)投資者所有70 472處。

2.2.2 主要經(jīng)驗(yàn)

2.2.2.1 拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，鼓勵(lì)投資

經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道主要有：①財(cái)政投。國(guó)家所有的297處小型水利工程已按養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)納入縣財(cái)政預(yù)算。②社會(huì)捐。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水戶(hù)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，向所在區(qū)域效益好的企業(yè)、社會(huì)能人等募集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，政府進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。③群眾籌。村集體所有的農(nóng)田水利工程，按“誰(shuí)受益，誰(shuí)出錢(qián)”的原則由村用水戶(hù)分會(huì)牽頭，按群眾自籌和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)1∶2的比例籌集。④社會(huì)投資者所有的水利工程由投資人籌資管護(hù)。

2.2.2.2 明晰工程產(chǎn)權(quán)、多種形式落實(shí)管護(hù)主體

澧縣明晰工程產(chǎn)權(quán)、多種形式落實(shí)管護(hù)主體，主要體現(xiàn)在以下幾方面：①為改革的先行試點(diǎn)夢(mèng)溪鎮(zhèn)4 806處小型水利工程發(fā)放了產(chǎn)權(quán)證、管理權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證，明晰了工程產(chǎn)權(quán)，明確了管護(hù)責(zé)任，共發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書(shū)1 500本，簽訂管護(hù)協(xié)議2 256份。②建立小型水庫(kù)管理專(zhuān)項(xiàng)資金用于小型水庫(kù)日常維護(hù)管理及守護(hù)人員工資等經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。③采取委托管理、用水合作組織管理，承包、租賃、股份合作以及騁任管理多種形式落實(shí)管護(hù)主體。

2.3 雙峰縣的探索經(jīng)驗(yàn)

2.3.1 雙峰縣基本情況

全縣轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，894個(gè)行政村，35個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?6萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口85萬(wàn)人?？h域面積1.71×106m2，現(xiàn)有耕地4.462 2×108m2，其中水田3.663×108m2，全縣各類(lèi)水利工程共有75 000多處，為全國(guó)55個(gè)深化小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)縣之一。

2.3.2 主要經(jīng)驗(yàn)

2.3.2.1 落實(shí)四道程序

雙峰縣積極落實(shí)四道程序，主要過(guò)程包括：①調(diào)查摸底。通過(guò)深入調(diào)查摸底，掌握全縣75 000處水利工程的類(lèi)型、運(yùn)行狀況、作用發(fā)揮等詳細(xì)情況，確定納入農(nóng)村小型水利管理體制改革范圍的工程57 000萬(wàn)多處，為全縣水利工程管理體制改革打下了基礎(chǔ)。②制訂方案?？h水利局組成工作組，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，分別召開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部代表、村民代表和工程管理人員代表等多個(gè)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，尤其是傾聽(tīng)村民和基層小型水利工程管理人員的呼聲。③確權(quán)發(fā)證。在對(duì)全縣農(nóng)村小型水利工程進(jìn)行摸底調(diào)查、分類(lèi)定性、清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，確定工程產(chǎn)權(quán)。對(duì)相關(guān)信息公示無(wú)異議后，再頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)。④選定模式。因地制宜，分類(lèi)推進(jìn)。按照“宜包則包，宜賣(mài)則賣(mài)，宜租則租，宜股則股，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的原則”進(jìn)行改革，形成專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì)化相結(jié)合的水利工程管理體系。

2.3.2.2 狠抓四大保障

雙峰縣狠抓四大保障，具體做法為：①主要領(lǐng)導(dǎo)抓改革，建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨政一把手負(fù)總責(zé)，其他領(lǐng)導(dǎo)共同抓，水改工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體抓落實(shí)的工作機(jī)制。②“兩種方法”抓效率，兩種方法即業(yè)務(wù)培訓(xùn)及宣傳動(dòng)員，全縣共舉辦各級(jí)（含村級(jí)）業(yè)務(wù)培訓(xùn)班921期，參訓(xùn)人員15 520人；共召開(kāi)群眾會(huì)10 000多次，印制下發(fā)宣傳資料60 000份，印刷宣傳標(biāo)語(yǔ)1 000多條，編發(fā)工作簡(jiǎn)報(bào)12期。③務(wù)實(shí)創(chuàng)新抓試點(diǎn)，通過(guò)青樹(shù)坪鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)，探索出“調(diào)查摸底—制定方案—確權(quán)發(fā)證—選定模式”的工作方法。④攻堅(jiān)克難抓推進(jìn)，出臺(tái)了《雙峰縣小型農(nóng)田水利設(shè)施管理辦法》《雙峰縣農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理辦法》《雙峰縣小型水庫(kù)管理辦法》《雙峰縣中小河流管理辦法》等規(guī)范性文件推進(jìn)改革。

3 對(duì)全面深化水利改革的幾點(diǎn)思考

3.1 深化水利工程建設(shè)和管理體制改革

湖南省全面深化水利改革，創(chuàng)新水利工程建設(shè)管理模式，因地制宜推行水利工程代建制、總承包等模式，實(shí)行水利工程專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化建設(shè)管理；強(qiáng)化水利工程質(zhì)量安全與市場(chǎng)監(jiān)管，加強(qiáng)全省水利工程建設(shè)監(jiān)管能力，建立健全省、市、縣三級(jí)水利工程建設(shè)監(jiān)管體系；建立健全水利工程管護(hù)制度，根據(jù)事權(quán)劃分，明確水利工程管護(hù)主體，建立分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)管理的水利工程管護(hù)制度。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制

湖南省積極創(chuàng)新農(nóng)村水利發(fā)展機(jī)制，具體做法為：①創(chuàng)新農(nóng)田水利組織發(fā)動(dòng)和建設(shè)機(jī)制。通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、項(xiàng)目扶持等政策措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和約束作用，縣（市、區(qū)）人民政府以縣級(jí)水利規(guī)劃統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)。按照分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則，建立省、市、縣三級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入機(jī)制，建立健全受益群眾籌資投勞、相關(guān)團(tuán)體個(gè)人捐助以及社會(huì)資本投入的多渠道籌措機(jī)制。②加快農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革?？偨Y(jié)小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)縣經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有，誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，明確小型水利工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任。③推動(dòng)農(nóng)村水電管理創(chuàng)新。推動(dòng)水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)有償出讓?zhuān)瑥?qiáng)化市場(chǎng)在農(nóng)村水能資源配置中的決定性作用。

3.3 健全基層水利管理體制機(jī)制

同時(shí)，湖南省努力健全基層水利管理體制機(jī)制，具體做法為：①加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)。開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配備必要的辦公場(chǎng)所、技術(shù)裝備、交通工具。②加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)。依托小農(nóng)水重點(diǎn)縣、大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等農(nóng)村水利項(xiàng)目，加快建立農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)，推動(dòng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)制度化、規(guī)范化建設(shè)。③強(qiáng)化基層水利隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)基層水利單位崗位設(shè)置管理，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)中推行持證上崗制度，明確崗位要求，實(shí)施按崗聘用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員等基層水利員需定期培訓(xùn)，考核合格后方能發(fā)證上崗。建立“首席水利員”制度，在基層水利員中選拔一批基層水利技術(shù)領(lǐng)軍人才，發(fā)揮示范作用，帶動(dòng)基層水利服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)提升。

［1］李晶.湖南省加快水利改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.水利發(fā)展研究，2016（1）.

［2］鐘玉秀.對(duì)加快推進(jìn)基層水利改革發(fā)展的思考［J］.中國(guó)水利，2012（3）.

2095－6835（2019）05－0115－02

F426.91

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.05.115

汪文萍（1969—），女，湖南常德人，碩士，副教授，高級(jí)工程師，主要從事水工結(jié)構(gòu)、建筑材料檢測(cè)等方面的教學(xué)與研究工作。

湖南省高校科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)：14C0744）

〔編輯：嚴(yán)麗琴〕