曾雅頌

總書記在黨的十九大報告中把“著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”作為“全面深化改革取得重大突破”的一項重要經驗。“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在實踐中開創(chuàng)新路”寫入新黨章。“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”思想論斷，蘊含深刻的唯物辯證法思想，是世界觀與方法論的有機統(tǒng)一，揭示了客觀事物的內在聯(lián)系及其運動規(guī)律，不僅是全面深化改革的內在要求和重要經驗方法，對新時代國企內審工作創(chuàng)新也具有重要指導意義。

一、立足“整體性”

（一）科學立項瞄準“整體性”目標

觀大局，謀大事，應是新時期國有企業(yè)內部審計的重要思考。要提高政治站位，胸懷大局，著眼長遠，樹立正確的國家、企業(yè)和個人三者“整體性”利益觀。覆巢之下，安有完卵？國有企業(yè)是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎，肩負貫徹新發(fā)展理念、全面深化改革、實施“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設等重大歷史使命責任。企業(yè)發(fā)展的新目標、新定位、新要求，就是內部審計的工作方向。要科學立項，以培育和建設“世界一流企業(yè)”為使命責任，對標“決策科學、執(zhí)行高效、監(jiān)督有力”的一流企業(yè)治理目標，把工作放在時代背景下思考和推動，以政治眼光提升思想境界，拓寬業(yè)務視野，以政治立場校準方法路徑，關注組織架構設計運行、發(fā)展戰(zhàn)略、內部控制、采購銷售、工程項目、投資融資、研究開發(fā)、人力資源、安全責任等整體性、系統(tǒng)性重大風險防范，保障國家和企業(yè)重大政策措施、決策部署、發(fā)展戰(zhàn)略正確貫徹實施。

（二）主動謀劃發(fā)揮“整體性”功能效果

要切合審計功能定位，發(fā)揮審計資源體系的整體效能。內部審計是國家審計體系的重要組成部分，是黨和國家監(jiān)督治理體系的延伸，是國家審計和社會審計監(jiān)督的基礎。其“綜合性”監(jiān)督特征也置其于黨內監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督的前沿。轉方式調結構提質提效，精細化管理科學化發(fā)展，降成本補短板增收節(jié)支，集團管控、購銷管理、工程承包建設、產權轉讓、投資并購、改組改制等重要領域職責履行，內控流程重大缺陷、經營投資重大風險、重大經濟合同和重要決策法律風險，以及過度負債危機、逃廢債務、編制虛假財務報告和賬實嚴重不符等重大管理風險，都離不開作為現代治理手段的內部審計跟蹤問效、監(jiān)督制約和揭示防范。《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署令第11號）第二十二條“審計機關在審計中，特別是在國家機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應當有效利用內部審計力量和成果。對內部審計發(fā)現且已經糾正的問題不再在審計報告中反映”的規(guī)定，在一定范圍內賦予內部審計結論與國家審計結論同等行政法律效力，有助于防范化解重大風險。要主動謀劃，統(tǒng)籌考慮國家審計重點和社會審計關注，避免重復交叉，掃除“盲區(qū)”“盲點”，發(fā)揮審計資源整體效能。從另一方面講，沒有強大的內部審計資源基礎，僅靠審計機關力量及社會中介審計，推進公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任審計“全覆蓋”很難實現，也很難弄真正取得成效。

（三）協(xié)調各方增強“整體性”監(jiān)督合力

《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署令第11號）第三條明確提出，內部審計目標是“促進單位完善治理、實現目標”。嚴重違法違規(guī)問題，往往發(fā)生在權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門領域及一些關鍵崗位環(huán)節(jié)，且決策環(huán)節(jié)居多。如“逆程序”操作，重大事項和關鍵價格事先確定后再履行有關手續(xù)，決策程序走形式甚至走過場。雖有議事規(guī)則、崗位職責等制度，但不同制度由不同層面部門單位設計，如果溝通不充分，甚至會相互沖突。況且有的制度規(guī)定本身就設定部門權利，預留模糊不清、模棱兩可的“尾巴”，為特定關系人利益輸送，違規(guī)經營投資損失風險很難避免。有些業(yè)務受公開化程度所限，激勵約束機制不科學，責任追究不到位，也會導致問題屢屢發(fā)生。因此，靠內部審計“單打獨斗”很難形成強威懾，必須主動融入和協(xié)調構建“大監(jiān)督體系”。對內，加強與監(jiān)事會監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、經濟法務監(jiān)督，以及組織人事、財務資產、工程基建、物資營銷等內部職能機構信息溝通，打通梗阻，形成監(jiān)督閉環(huán)，打造共建共治共享的監(jiān)督治理格局。對外，加強與有關部門、審計機關、行業(yè)協(xié)會等溝通協(xié)作配合，增強內外部監(jiān)督合力。計劃立項、前期準備和實施過程中，盡可能多方了解情況，聽取本級黨委組織、董事會（主要負責人）及上述有關內部監(jiān)督和職能機構意見，增強審計實施方案和實施內容的針對性，避免疏漏各方關注和對重大事項審計不深不透，審計結果與實際情況嚴重不符，損害內部審計公信力，損害內部審計形象和聲譽，發(fā)生信譽危機和審計風險。內部審計對能發(fā)現的問題沒有發(fā)現是失職。不同類型審計，尤其非審計擅長領域的專項審計，要吸收不同層級和相關部門單位力量，組成有專家和行業(yè)骨干參與的審計組，補短板，提高揭示問題的權威性、資料數據的可靠性、意見建議的可行性、審計報告的客觀性，使內部審計真正成為領導的參謀助手，制約權力任性、防范決策失誤和重點領域關鍵環(huán)節(jié)風險的不可或缺的機制制度。

二、專注“系統(tǒng)性”

（一）建立健全“系統(tǒng)性”審計制度

把權力運行關進制度的籠子里，首先是建好籠子，建立健全各項制度。本著于法周延、于事有效的原則，構建層次分明、動態(tài)完善、系統(tǒng)完備的制度體系。有章可循，解決依法依紀依規(guī)審計“不能、不知、不會”，性質認定“不公正、不客觀、不恰當、不準確”，處理意見建議“角度不對、與政策不符、操作性不強、意義不大”等問題。對與公司戰(zhàn)略決策、發(fā)展規(guī)劃密切相關的黨和國家重大方針政策措施、黨紀黨規(guī)、法律、行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件，上級、本單位重大戰(zhàn)略決策、發(fā)展規(guī)劃、相關制度規(guī)定，以及有關審計方面的黨和國家方針政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、準則指南（以上統(tǒng)稱為制度）等進行分類整理，系統(tǒng)性梳理，制作系統(tǒng)的政策法規(guī)專欄網頁，以便系統(tǒng)學習、規(guī)范操作和實戰(zhàn)運用，并將實用性、指導性強的制度匯編成冊。新近發(fā)布、修訂完善、明令廢止的政策法規(guī)制度及時在網頁更新，對滯后于黨和國家方針政策，有悖于鼓勵創(chuàng)新、推動改革的內部制度規(guī)定及時廢止或修訂完善。

（二）分類把握“系統(tǒng)性”審計內容和形式

現存國有企業(yè)一般規(guī)模較大，層級較多，關系縱橫交錯，具有框架、網絡、不同板塊等結構特點。不同的審計目標內容、范圍重點、領域環(huán)節(jié)，不同時點期間、國內國外等時空地域，需采取不同的審計形式、方式、技術和方法，確定系列重點內容。要分清并熟知經濟責任、資產負債損益、財務收支、預算執(zhí)行、經濟效益、績效、投資項目（含PPP）、建設項目（跟蹤、結算、決算）、物資采購、內部控制、發(fā)展規(guī)劃、人力資源、改制改組、產權轉讓、清算等審計內容，統(tǒng)籌用好對人財物、產供銷、產學研、產融結合等要素領域的審計和審計調查。以建設項目為例，要圍繞“質量、速度、效益”三個績效目標，融合管理審計、財務審計、技術經濟審計等方法，風險管理、內部控制、效益審查、評價和建議貫穿項目各環(huán)節(jié)，檢查項目法人制、招標投標制、合同制、監(jiān)理制執(zhí)行情況，縱覽投資立項、設計（勘察）管理、招投標、合同管理、關聯(lián)交易、績效評價等整個過程。內部經濟責任審計是對內管干部一次系統(tǒng)性健康“查體”和“診斷”，包括貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策和決策部署，推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，本單位及所屬單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施執(zhí)行及效果，遵守有關法律法規(guī)和財經紀律，有關目標責任制完成，重大經濟決策情況，本單位及所屬單位自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護責任履行，財務收支真實合法效益以及資產負債損益，國有資本保值增值和收益上繳，重要項目投資建設管理及效益，法人治理結構健全和運轉，財務管理、業(yè)務管理、風險管理、內部控制等內部管理制度的制定和執(zhí)行，厲行節(jié)約反對浪費和職務消費，對所屬單位監(jiān)管，履行有關黨風廉政建設第一責任人職責，以及本人遵守有關廉潔從業(yè)規(guī)定等20多項內容。要全面論與重點論相結合，通過系統(tǒng)性審計，得出客觀正確的評價，做到“審誰像誰”。

（三）創(chuàng)新提高“系統(tǒng)性”審計手段

利用信息系統(tǒng)審計，是內部審計履行職責、提質提效提升能力的必備手段。原則是“立足于用、重點在優(yōu)、關鍵在人”。要促進審計與信息系統(tǒng)的融合，強化ERP系統(tǒng)業(yè)務審計、管控業(yè)務審計、智能持續(xù)審計、審計綜合管理系統(tǒng)等實際運用深度、廣度和水平，形成財務、項目、物資、營銷等覆蓋廣的審計信息數據庫。優(yōu)化業(yè)務審計系統(tǒng)功能模塊，推進在各類審計中的深化應用。培養(yǎng)具備綜合素質的信息化審計人才，把信息系統(tǒng)作為日常監(jiān)督、查證分析和事務管理的必備工具，探索實戰(zhàn)中運用“云計算”、數據挖掘、智能分析等新技術，以及多維度、智能化數據分析方法，挖掘數據分析、篩選、集成、轉化、提升等功能。條件成熟的，推動形成共享的信息化管理平臺，對不同領域、層級、系統(tǒng)間數據關聯(lián)分析，增強判斷經濟運行、感知經營管理風險的能力。開展聯(lián)網審計和遠程審計，現場審計與非現場審計、持續(xù)監(jiān)測與分析預警密切結合。另外，要關注信息系統(tǒng)缺乏、規(guī)劃不合理造成信息孤島或重復建設，導致企業(yè)效率低下，系統(tǒng)開發(fā)不符合內控要求，以及運行維護和安全措施不到位導致信息泄漏、毀損、無法正常運行等，助推國家大數據戰(zhàn)略順利實施。

三、推進“協(xié)同性”

（一）深刻領會“協(xié)同性”審計原則

《審計署“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》（審政研發(fā)[2016]55號）明確要求，“依法審計、問題導向、客觀求實、鼓勵創(chuàng)新、推動改革”是審計工作堅持的五項基本原則。就國有企業(yè)內部審計而言，五項基本原則“五位一體”，共同指向“促進企業(yè)完善治理、實現目標”。工作中，對“依法審計、問題導向、客觀求實”三項基本原則多有堅持，而對“鼓勵創(chuàng)新、推動改革”兩項基本原則重視不夠，而“鼓勵創(chuàng)新、推動改革”兩項基本原則恰恰是內部審計發(fā)揮較高層次建設性作用、提升增值服務價值的發(fā)力點。改革發(fā)展中涌現的新生事物是對原有事物的突破，勢必與既有制度框框不符。如果內部審計不加區(qū)分一概作為違紀違規(guī)問題否定，則是對新生事物的抹殺，內部審計就變成了改革、創(chuàng)新、發(fā)展的“攔路虎”和“絆腳石”。對阻礙制約創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、激發(fā)活力、轉型升級、提質增效等體制障礙、機制缺陷和制度漏洞深層次問題，對滯后于黨和國家方針政策的規(guī)章制度，內部審計要發(fā)揮熟悉情況的“天然優(yōu)勢”，及時揭示、分析和反映，建立健全與新政策新要求相適應的新辦法、新規(guī)則；對推進改革中出現的政策措施不銜接、不配套等問題及時提出建議，促進改革的協(xié)同性。“依法審計”強調遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準；“問題導向”是嚴肅查處損害國家和人民利益、重大違紀違法等問題；“客觀求實”是實事求是地揭示、分析和反映問題，要“三個區(qū)分開來”，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各方面都要有“容錯糾錯”意識。要把握領會五項基本原則的內在規(guī)律性，各原則既有各自的規(guī)定性和明確要求，各有側重，又彼此聯(lián)系，功能互補，相互促進；既相互滲透銜接，又相互依賴制約，互為支撐。

（二）探索運用“協(xié)同性”審計模式

企業(yè)內部審計專注本系統(tǒng)內部監(jiān)督，獨立性是內在邏輯要求，由其監(jiān)督性質決定，不宜參與諸如財務資金管理、工程建設項目決策、工程招標、物資采購、合同簽訂等經營管理活動。貫徹落實“全覆蓋”要求，僅有會計、工程、法律、計算機等知識背景很難勝任，力量不足也是現實問題，主動吸收有關各方人員參與審計，并不影響內部審計的獨立性。有條件的，探索在公司基本制度中規(guī)定“協(xié)同”審計模式?？蓞⒄罩泄仓醒朕k公廳、國務院辦公廳《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)[2010]32號）及其中央紀委、中央組織部、中央編辦、人力資源社會保障部、國資委和審計署聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定實施細則》（審經責發(fā)[2014]102號）有關規(guī)定，建立內部審計領導小組或聯(lián)席會議制度，領導本單位審計工作。監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察、審計委員會、組織人事部門負責人兼任職務，領導小組或聯(lián)席會議辦公室設在審計部室，財務資產、工程基建、發(fā)展策劃、物資營銷、產業(yè)發(fā)展、國際合作、安全質量、調度監(jiān)測、經濟法務等與審計內容密切相關部門為成員單位。聯(lián)席會議研究審計規(guī)章制度、年度審計計劃草案，通報研究有關事項，監(jiān)督成果信息共享。重要事項、關鍵領域多方參與審計，聯(lián)合實施。審計問題整改問責共同落實。形成協(xié)同聯(lián)動、規(guī)范有序的內部審計工作機制。

（三）有效構建“協(xié)同性”審計教育培訓體系

內部審計是懲防體系建設的重要組成部分。要堅持標本兼治、綜合治理，懲戒與教育相結合，教育、制度、監(jiān)督協(xié)同發(fā)力，形成不想腐、不能腐、不敢腐的長效機制。教育培訓可以加強企業(yè)文化和道德建設，既是治本之策，內部審計監(jiān)督應有之義，也是培養(yǎng)復合型內審人才，打造政治思想、業(yè)務本領過硬隊伍的重要手段。綜合性、全面性監(jiān)督，必須有相匹配的工作本領。監(jiān)督者不僅要熟悉監(jiān)督權，更要熟悉被監(jiān)督對象，有時還要非常專業(yè)。很多管理經驗、重要信息都掌握在業(yè)務部門中，審計置身其外，信息不對稱，難有監(jiān)督實效。推動構建“協(xié)同性”審計教育培訓體系，圍繞“共建共享”目標開展系列教育培訓活動。問計于同級，持真心融入、有效服務理念，與各部門“互培互訓”，發(fā)現不足，分享經驗，相互借鑒，將好經驗理念轉化為審計資源；問計于上，請領導和專家授課培訓，拓寬視野，提高站位，借勢發(fā)力，有的放矢；問計于基層，圍繞技術經濟、項目管理、新領域重點難點等開展經驗交流，提高技能，優(yōu)化審計環(huán)境，增進彼此信任；問計于己，用好審計經驗成果，開展較高規(guī)格層次的“以案說法”教育培訓，放大審計影響，提升促進依法治企、完善治理的層次和水平。

綜上所述，進入新時代，國有企業(yè)內部審計亟需改革完善，創(chuàng)新探索成為內在要求。習近平系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思想論斷，既是新時代國有企業(yè)內部審計改革創(chuàng)新的思想指引，也是做好內部審計工作的重要經驗方法。