（工業(yè)和信息化部通信清算中心，北京 100804）

黨的十八大以來(lái)，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，財(cái)政部著力推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，經(jīng)過(guò)近幾年的努力，取得了階段性成效，為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控提供了有力的武器。但是，隨著工作的深入，改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，面臨的都是難啃的硬骨頭，為繼續(xù)推進(jìn)工作，筆者作為長(zhǎng)期參與內(nèi)部控制建設(shè)理論研究和實(shí)踐落地的一線工作人員，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)以下六方面問(wèn)題產(chǎn)生一些新的思考。

一、如何處理“全面”和“重點(diǎn)”的關(guān)系

內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)事關(guān)全局的系統(tǒng)性工程，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）指出內(nèi)控建設(shè)要遵循范圍、流程和人員的全面性原則。但是在實(shí)踐落地過(guò)程中更要重點(diǎn)突出重要性原則，我國(guó)的行政事業(yè)單位種類繁多，差異極大，內(nèi)控的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不能夠完全一致。比如：財(cái)政撥款單位和經(jīng)費(fèi)自理單位在資金收支使用方面基礎(chǔ)條件完全不同；幾千人的高等院校和十幾人規(guī)模的中小行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)不可同日而語(yǔ)。所以內(nèi)控建設(shè)一定是要基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上有針對(duì)性地開(kāi)展，絕不能搞千篇一律、大水漫灌式的運(yùn)動(dòng)式建設(shè)。

二、如何處理“表”和“里”的關(guān)系

“表”是由制度、流程、表單等形式上的內(nèi)控手段；“里”是指凝聚在廣大干部職工內(nèi)心觀念、思想認(rèn)識(shí)等無(wú)形的文化。內(nèi)控真正要想發(fā)揮作用需要二者有機(jī)結(jié)合，缺一不可。筆者近期在部分單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多單位一邊是內(nèi)控牽頭部門熱火朝天地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、修訂制度、梳理業(yè)務(wù)、再造流程；另一邊是其他業(yè)務(wù)工作人員對(duì)內(nèi)控毫不關(guān)心、作壁上觀，甚至暗中抵觸。這種“一頭熱”的現(xiàn)象就是過(guò)于注重內(nèi)控外在形式而忽視了對(duì)內(nèi)生文化的培養(yǎng)，廣大干部職工特別是業(yè)務(wù)干部不認(rèn)為內(nèi)部控制是自己分內(nèi)之事，不認(rèn)同內(nèi)部控制會(huì)幫助自己推進(jìn)工作，對(duì)工作理解存在偏差造成“表里不一”。

三、如何處理“理想”和“現(xiàn)實(shí)”的關(guān)系

用“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”這句話來(lái)形容行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀很貼切。財(cái)政部以《規(guī)范》藍(lán)本，以年度報(bào)告制度為手段，建立內(nèi)控運(yùn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)，以期各級(jí)行政事業(yè)單位在對(duì)標(biāo)要求的過(guò)程中逐步摸高提升。但是在實(shí)踐中，各級(jí)單位普遍反映評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際，基層單位摸不著夠不到。比如：《規(guī)范》要求決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立與制衡性，這與黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制要求等國(guó)情基礎(chǔ)不完全貼合；崗位設(shè)置、人員輪崗等要求取決于上級(jí)組織人事部門批復(fù)的“三定規(guī)定”“崗位設(shè)置”等，基層單位自主可控性不強(qiáng)；信息公開(kāi)、互聯(lián)互通的內(nèi)控信息化目標(biāo)與國(guó)家保密與信息安全的要求方向不完全一致……理想與現(xiàn)實(shí)的差異造成基層單位無(wú)所適從，影響了對(duì)內(nèi)控工作的信心。

四、如何處理“標(biāo)”和“本”的關(guān)系

《規(guī)范》指出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的五大目標(biāo)，即：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。筆者用兩句話概括五大目標(biāo)：保證經(jīng)濟(jì)安全，提高公共服務(wù)水平。其中保證經(jīng)濟(jì)安全是“標(biāo)”，提高公共服務(wù)水平是“本”，做好“標(biāo)”是為了實(shí)現(xiàn)“本”夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件，不斷提高公共服務(wù)的水平和能力，滿足人民對(duì)美好生活的向往的手段，是我黨執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)，是各級(jí)行政事業(yè)單位設(shè)立、生存、發(fā)展的初心。因此，“本”才是內(nèi)控建設(shè)的唯一和最終目標(biāo)，要杜絕繁雜的過(guò)程變成主角，降低公共服務(wù)水平這樣“本末倒置”的情況出現(xiàn)。

五、如何處理“投入”和“產(chǎn)出”的關(guān)系

目前，各基層行政事業(yè)單位主要采用兩種方式推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)：一是通過(guò)授權(quán)的方式，指派由本單位內(nèi)部工作人員承擔(dān)，二是采用購(gòu)買服務(wù)的方式，委托外部咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第一種方式優(yōu)勢(shì)是情況熟悉、成本低廉，劣勢(shì)是內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)有限，另外兼職干部，投入精力不充分。第二種方式是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，能取得較好的推進(jìn)效果，是《規(guī)范》中被鼓勵(lì)使用的，但由于外部服務(wù)團(tuán)隊(duì)調(diào)研和熟悉單位情況的時(shí)間周期較長(zhǎng)，市場(chǎng)價(jià)格下經(jīng)費(fèi)要求也比較高，因此要想取得較好的內(nèi)控效果就需要較高的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)投入。而從本質(zhì)上將，內(nèi)控是單位的管理事務(wù)性工作，不會(huì)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，也沒(méi)有其他比較直觀的公共服務(wù)產(chǎn)出。所以如何把握投入和產(chǎn)出的關(guān)系是擺在內(nèi)部控制建設(shè)工作中一個(gè)重要的問(wèn)題。

六、要處理好“當(dāng)下”和“未來(lái)”的關(guān)系

《規(guī)范》指出，內(nèi)部控制的建設(shè)不是一勞永逸的，而是一個(gè)不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這就意味著內(nèi)部控制工作只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)，需要妥善處理好當(dāng)下和未來(lái)的關(guān)系。哪些是當(dāng)前亟待解決的，哪些是需要放在未來(lái)慢慢研究的，哪些是需要長(zhǎng)期推進(jìn)不斷更新的。這個(gè)問(wèn)題如果解決不好，就會(huì)造成先后順序混亂，輕重主次不分，嚴(yán)重的可能會(huì)造成內(nèi)部控制工作的嚴(yán)重阻礙。比如：內(nèi)部控制建設(shè)的一般順序是梳理制度—固化流程—信息化，實(shí)際工作中有些單位在沒(méi)有充分做好前期工作的情況下匆忙上馬信息系統(tǒng)項(xiàng)目，固化不穩(wěn)定流程，導(dǎo)致后期系統(tǒng)邏輯錯(cuò)誤或者運(yùn)行不暢，再反復(fù)升級(jí)修改，既浪費(fèi)了人力物力，更降低了內(nèi)部控制工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

以上六個(gè)方面是筆者認(rèn)為繼續(xù)深入推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)必須解決的思路性問(wèn)題，只有想清楚弄明白，才可以讓工作少走彎路，少碰釘子，才能防止形式主義，真正取得實(shí)效。