周安云

(合肥市森林病蟲害防治檢疫站，安徽 合肥 230000 )

1 概述

林業(yè)有害生物的有效防治是林業(yè)健康發(fā)展過程中的重要一環(huán)，而林業(yè)有害生物的社會化防治是必然趨勢。目前，各地政府大力推行以政府購買社會化服務(wù)的形式來推進(jìn)林業(yè)有害生物的社會化防治。政府購買服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，建立政府購買公共服務(wù)機制。相對林業(yè)有害生物防治來說，就是原來由政府直接實施的生態(tài)林、公益林等重大林業(yè)有害生物災(zāi)害的應(yīng)急措施，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^政府采取招投標(biāo)的方式確定防治公司和防治專業(yè)隊對突發(fā)林業(yè)有害生物災(zāi)害進(jìn)行專業(yè)處置，建立起政府部門出具經(jīng)費并監(jiān)管而防治行為由專業(yè)的防治公司全權(quán)負(fù)責(zé)的新模式，實現(xiàn)林業(yè)部門職能由具體防治向執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變[1]，這是建立林業(yè)有害生物社會化、專業(yè)化防治的新機制、新舉措。國家林業(yè)局在2011年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》中，明確提出“推進(jìn)社會化防治”的要求；2013年9月，國務(wù)院專門印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確指出要在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度、建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度,這些政策的出臺,表明國家在政策層面對林業(yè)社會化防治工作提供政策上的支撐和指導(dǎo),對推進(jìn)林業(yè)社會化防治的落實發(fā)揮了巨大作用。在林業(yè)有害生物社會化防治準(zhǔn)備實施實施過程中，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，充分分析可能和已經(jīng)發(fā)生的問題，并采取合理的對策加以預(yù)防和糾正。

2 客觀準(zhǔn)確地分析林業(yè)有害生物社會化防治現(xiàn)狀

目前，全國范圍內(nèi)已經(jīng)有部分城市實行林業(yè)社會化防治試點，已經(jīng)實施林業(yè)社會化防治的地區(qū)應(yīng)該總結(jié)其實施成效和存在的問題并加以糾正，而對于未實施的地區(qū)，應(yīng)該充分吸收已實施地區(qū)的經(jīng)驗和不足，以便于為以后實施林業(yè)社會化防治作積極的準(zhǔn)備。

2.1 比較實施林業(yè)社會化防治實施的成效

以安徽省合肥市為例，自實施林業(yè)有害生物社會化防治以來取得了一定的成效并形成了積極的態(tài)勢。

合肥市作為安徽省會城市，作為試點城市，林業(yè)有害生物社會化防治起步于2012年，歷經(jīng)6年的發(fā)展，目前社會化防治已成為林業(yè)防治的主要手段。僅2018年，合肥市林業(yè)有害生物社會化防治面積146.26萬畝次，其中防治美國白蛾144.16萬畝次,含飛防100萬畝次，防治松材線蟲病及松毛蟲面積2.1萬畝次；投入財政資金2286.4萬元，其中，美國白蛾防治工程項目投放資金1846.6萬元，松類綜合防治項目投入資金440萬元；社會化防治包括預(yù)報預(yù)測類、除治類、綜合防治類等；防治對象包括食葉害蟲、蛀干害蟲、重大林木病害及除治等；防治措施包括生物防治、化學(xué)防治及綜合防治等。全市林業(yè)有害生物社會化防治全部采用工程招投標(biāo)形式落實，2018年實施的林業(yè)社會化防治項目26個。林業(yè)社會化防治企業(yè)呈現(xiàn)多元化，2012年，全市有防治資質(zhì)的企業(yè)只有1家，而到2018年，全市已經(jīng)有13家企業(yè)取得防治資質(zhì)并開展防治業(yè)務(wù)。防治企業(yè)呈現(xiàn)出多元化多經(jīng)營態(tài)勢，經(jīng)營范圍涵蓋了農(nóng)業(yè)植保服務(wù)、園林養(yǎng)管、通用航空、苗木生產(chǎn)、林業(yè)勘察調(diào)查等。這些本地企業(yè)中很多是通過拓展經(jīng)營范圍后取得防治資質(zhì)，同時外來的企業(yè)參與本地市場競爭也逐年增加。

2.2 及時總結(jié)林業(yè)社會化防治實施后產(chǎn)生的趨勢

安徽省合肥市在實施林業(yè)社會化防治數(shù)年來，產(chǎn)生了一些積極的趨勢。

林業(yè)社會化防治范圍和領(lǐng)域不斷擴大。2012年，合肥市僅有1萬多畝楊樹片林實行承包防治，2018年，全市僅美國白蛾社會化防治面積已達(dá)142萬畝次，防治規(guī)模呈現(xiàn)跳躍式增長。全市的林業(yè)有害生物社會化防治區(qū)域也由1個區(qū)發(fā)展到全市，服務(wù)領(lǐng)域從單一的防治拓展到病蟲害監(jiān)測防治、應(yīng)急除治、項目監(jiān)理等領(lǐng)域，服務(wù)形式上既有集“查、防、除”于一體的綜合承包模式，也有單次防治作業(yè)、項目監(jiān)理等專項服務(wù)模式[2]。

林業(yè)社會化防治已成為林業(yè)有害生物防治的主要方式。2012年，合肥市只有包河區(qū)將楊樹食葉害蟲作為防治工程項目推向社會開展招投標(biāo)落實專業(yè)防治，而隨著林業(yè)社會化防治工作的深入，目前各級政府把社會化防治納入政府采購目錄，涉及到財政投入的防治項目，基本都是以招標(biāo)方式落實承接主體。到2018年，全市已基本形成林業(yè)防治項目市場化運轉(zhuǎn)的局面，僅以林業(yè)主管部門推向市場的林業(yè)防治項目就達(dá)26個。

以林業(yè)社會化防治的客觀需求為導(dǎo)向，投入的財政資金逐年增加并得到了合理利用。2012年，全市投入的財政資金僅30多萬元，而在2018年則達(dá)到了2286.4萬元，并根據(jù)社會化防治的導(dǎo)向重點投入到美國白蛾、松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治上。2019年，全市納入財政的林業(yè)社會化防治預(yù)算項目30多個，投入防治資金預(yù)算達(dá)3000萬元，比2018年增長33.7%。

政府購買服務(wù)的市場初步形成。通過幾年的快速發(fā)展，合肥市在社會化防治過程中，逐步摸索出按招投標(biāo)法或政府采購法要求落實承接主體的新方法，把林業(yè)社會化防治項目列入政府采購目錄，建立了企業(yè)資質(zhì)準(zhǔn)入制、專家會商制、第三方監(jiān)理機制等，總體上，較為完善的林業(yè)社會防治市場基本形成。

2.3 客觀真實地總結(jié)林業(yè)社會化防治實施過程中存在的問題

在林業(yè)有害生物社會化防治的實施過程中，難免會出現(xiàn)一些問題，及時發(fā)現(xiàn)問題并加以糾正，才能更好地實施林業(yè)社會化防治工作，仍以安徽合肥為例，在實施林業(yè)社會化防治工作的數(shù)年來，存在著亟需解決的一些問題。

林業(yè)有害生物社會化防治項目采購需求編制標(biāo)準(zhǔn)缺失。采購需求(如技術(shù)參數(shù))是采購活動的源頭，是采購評審、合同簽訂和履約驗收的重要依據(jù)?？茖W(xué)、完整地編報采購需求(技術(shù)參數(shù))，是優(yōu)質(zhì)高效完成采購任務(wù)的前提[3]。作為林業(yè)社會化防治項目，如何從專業(yè)的角度編制項目采購需求，不僅有利于項目的實施、驗收、監(jiān)督，同時可減少財政資金無效投入。目前合肥市實施的編制依據(jù)主要按總量承包的方式，這種粗放的方式不利于項目的價格組成和實施過程的驗收，同時也經(jīng)常造成對施工單位無法監(jiān)管和缺乏實施效果驗收依據(jù)的狀況。

林業(yè)有害生物社會化防治項目定價機制滯后。林業(yè)社會化防治向市場化轉(zhuǎn)變雖然較快，但仍然沒有建立起明確的定價機制，更沒有建立起定期向社會發(fā)布動態(tài)參考價信息體系的機制。林業(yè)有害生物社會化防治項目實施過程涉及到材料費、人工費、機械費、稅費、措施費等沒有可供參考的定價標(biāo)準(zhǔn)。在實際操作過程中，林業(yè)技術(shù)人員只能按實施項目的規(guī)模總量來進(jìn)行定價，這種定價方式已不能適應(yīng)市場化要求，也造成了采購項目的控制價組成差別大、合理性差。

林業(yè)有害生物社會化防治過程中的監(jiān)督不到位。社會化防治項目在實施過程中，由于各地森防機構(gòu)人員少，對實施過程中的現(xiàn)場監(jiān)督、實施方的物資投放、機械入場、防治人員到場等過程中的實施情況缺乏有效的監(jiān)督；實施單位時有偽造現(xiàn)場施工記錄、不按施工方案要求進(jìn)行施工的情況，時常有實施單位虛報工程量、偷工減料情況出現(xiàn)。

防治企業(yè)間防治能力差距較大。防治能力包括企業(yè)設(shè)備、人員技術(shù)力量、防治經(jīng)驗、現(xiàn)場施工處置等有關(guān)水平體現(xiàn)。全市防治企業(yè)在這些指標(biāo)上還存在嚴(yán)重的不平衡，有的防治企業(yè)設(shè)備少、技術(shù)人員少，只能進(jìn)行簡單的低水平的防治項目操作，有的防治企業(yè)存在臨時性雇傭技術(shù)人員、借用防治設(shè)備，自身能力和水平嚴(yán)重不足；合肥市本地相關(guān)防治企業(yè)與外地企業(yè)也存在較大的差距，僅從2018年實施的美國白蛾飛防項目實施來看，本地企業(yè)承擔(dān)飛防項目經(jīng)驗明顯不足，設(shè)備配置、人員組織、現(xiàn)場指揮、方案制定與外地飛防公司存在明顯的差距。

3 探索和完善林業(yè)有害生物社會化防治機制

結(jié)合林業(yè)社會化防治試點地區(qū)的積極成效和存在的問題，不斷探索和完善林業(yè)有害生物社會化防治機制，毫無疑問對促進(jìn)全國林業(yè)健康有序的發(fā)展有著非常重要的作用。

3.1 建立配套的管理機制，加強對防治企業(yè)的管理

林業(yè)社會化防治市場形成的時間不長，對防治企業(yè)的管理仍是薄弱環(huán)節(jié)，林業(yè)主管部門單一化管理缺乏政策支撐。林業(yè)行業(yè)主管部門要聯(lián)合發(fā)改、財政、人社、工商等相關(guān)部門制訂和完善防治服務(wù)組織資質(zhì)等制度規(guī)范，探索專業(yè)委員會認(rèn)定和管理社會化防治企業(yè)資質(zhì)的新模式，構(gòu)建防治資質(zhì)認(rèn)定及年審的信息化管理平臺，建立健全社會化防治企業(yè)信用評價、項目質(zhì)量管理體系等配套體系[4]，加強對當(dāng)?shù)胤乐纹髽I(yè)的規(guī)范化管理。通過管理機制的建立和動態(tài)管理，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)管理水平的提升、參與防治能力的增強，形成市場化運作、合同化管理、專業(yè)化防治的社會化防治機制。對一些符合國家政策導(dǎo)向的防治企業(yè)，通過政策引導(dǎo)、基金補貼、人員培訓(xùn)等措施，壯大企業(yè)規(guī)模和提升防治水平，建設(shè)一批能獨立開展綜合防治特別是飛防作業(yè)能力的綜合防治龍頭企業(yè)。

3.2 加快政府部門職能轉(zhuǎn)變，拓展社會化防治市場

林業(yè)社會化防治起步晚，市場化程度不高，地方檢疫機構(gòu)沒能很好地從政府的管理職能中轉(zhuǎn)變過來，集“運動員”、“教練員”、“裁判員”于一身的多重角色現(xiàn)象仍有存在。轉(zhuǎn)變林業(yè)檢疫機構(gòu)相關(guān)職能就是在科學(xué)劃分政府、部門、社會之間的職責(zé)和分工的基礎(chǔ)上，將除法律法規(guī)規(guī)定的檢疫執(zhí)法、監(jiān)督管理等職能外，采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的防治服務(wù)事務(wù)歸位于市場和社會，加快形成“政府主導(dǎo)、部門組織、社會參與”的林業(yè)有害生物防治工作格局[5]，以便檢疫機構(gòu)更好地集中精力做好檢疫執(zhí)法、預(yù)報預(yù)警和行業(yè)管理，以及作業(yè)監(jiān)管、科技推廣、技術(shù)服務(wù)等工作，具體的專業(yè)的防治工作由專業(yè)的防治企業(yè)完成，建立起活躍的社會化防治市場。對非政府承擔(dān)防治任務(wù)的林業(yè)項目，通過出臺財政補貼方式鼓勵其推向林業(yè)專業(yè)化防治市場，形成全社會林業(yè)有害生物的防治專業(yè)化、市場化。

3.3 建立合理的林業(yè)社會化招投標(biāo)配套標(biāo)準(zhǔn)

林業(yè)社會化防治招投標(biāo)制度是政府購買服務(wù)必備制度，在制定合理符合林業(yè)社會化防治特點的采購制度的基礎(chǔ)上，加快建立以下幾個標(biāo)準(zhǔn)。一是建立林業(yè)社會化防治采購需求編制標(biāo)準(zhǔn)。由于林業(yè)行業(yè)的特殊性，社會化防治內(nèi)容廣泛，不同的服務(wù)需求，要求的服務(wù)方式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異性大，當(dāng)前部分地區(qū)的社會化防治市場已基本形成，為了更好和規(guī)范性地指導(dǎo)全國社會化防治市場，應(yīng)由國家林業(yè)部門牽頭，組織行業(yè)專家，在大力開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)，適時制定和出臺針對林業(yè)行業(yè)性質(zhì)的社會化防治采購標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)全國社會化防治市場。同時，各級地方政府的林業(yè)主管部門應(yīng)先行先試，依據(jù)開展社會化防治項目總結(jié)的經(jīng)驗，參考農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)行業(yè)實施社會化工程模式，探索分類型、分內(nèi)容的有關(guān)林業(yè)社會化防治項目實施的標(biāo)準(zhǔn)，制定適合本地林業(yè)社會化防治采購需求規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，為更好地推進(jìn)本地林業(yè)社會化規(guī)范行為提供依據(jù)。二是建立動態(tài)的價格機制，指導(dǎo)防治市場。林業(yè)社會化防治控制價格的組成，涉及到防治項目的各個方面。應(yīng)在建立起合理的、規(guī)范的采購標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，依據(jù)采購需求標(biāo)準(zhǔn)，建立起合理的價格機制。這就要求與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)改部門聯(lián)合，在搞清楚林業(yè)社會化防治項目實施規(guī)模與主材市場(如藥物)需要量、機械投入和使用頻率、人員組成、投入的勞動量、措施費用等和市場價關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，制定林業(yè)有害生物防治項目成本管理辦法，定期發(fā)布林業(yè)有害生物防治相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)參考價。三是建立本行業(yè)的專家?guī)臁Ｓ捎诹謽I(yè)專業(yè)性較強，行業(yè)特殊，專家參與的工作主要有招投標(biāo)評審、服務(wù)組織等級評價、林業(yè)有害生物災(zāi)害勘查和防治效果評估中的決策等方面，建立起符合本行業(yè)特征的專家?guī)焓亲龊梅乐喂ぷ髦匾画h(huán)。

3.4 加強監(jiān)督體系建設(shè)，保證防治工程質(zhì)量

社會化防治在以招投標(biāo)方式落實承接主體的同時，加快工程監(jiān)理制建設(shè)，是實現(xiàn)管理、監(jiān)督和實施三方相分離的重要一環(huán)，是保障防治市場依法、公平、有序健康發(fā)展的有效舉措，也是保證防治質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。一要加快林業(yè)社會化防治項目監(jiān)理庫建設(shè)。由于林業(yè)社會化防治項目投資額度較小，監(jiān)理人員的工作量大，在實施公開招標(biāo)監(jiān)理單位過程中，常出現(xiàn)監(jiān)理單位參與競爭積極性不高，造成流標(biāo)現(xiàn)象較多，影響了工程實施進(jìn)度，造成第三方監(jiān)管缺失。為此，要針對林業(yè)社會化行業(yè)特點，適時建立監(jiān)理單位庫，通過抽簽方式在監(jiān)理庫落實監(jiān)理單位更快捷，也減少了工作成本；同時，對監(jiān)理單位按照有關(guān)制度，建立績效評價機制，實行動態(tài)管理。二要建立施工項目實施方案審查制。施工單位在中標(biāo)后，應(yīng)及時按要求編制組織施工方案，施工方案要同時報監(jiān)理單位、建設(shè)單位進(jìn)行審查，審查的目的主要是看施工單位是否按防治工程規(guī)范、簽證的合同內(nèi)容組織施工，包括項目實施過程中的設(shè)備投入、人員組織、作業(yè)設(shè)計、項目管理、安全措施等是否按要求落實到位。三要建立監(jiān)理人員現(xiàn)場負(fù)責(zé)制。監(jiān)理人員在合同賦予的權(quán)限內(nèi)，全面負(fù)責(zé)受委托的監(jiān)督管理工作，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，把監(jiān)理單位落實的監(jiān)理責(zé)任納入到監(jiān)理單位信用評定體系中，建立監(jiān)督負(fù)責(zé)制、責(zé)任追查制。四要建立項目檔案管理制度。檔案是整個防治過程中的重要痕跡，是審查采購過程、方案設(shè)計、施工過程、監(jiān)督過程、驗收結(jié)果的全部資料的匯集，是事后監(jiān)督重要依據(jù)。檔案管理應(yīng)包括行業(yè)主管部門、防治企業(yè)、監(jiān)理單位三個方面的資料匯編，并做好及時歸檔，納入行業(yè)主管部門的專項檔案類永續(xù)保存。

4 結(jié)語

林業(yè)有害生物的社會化防治是必然趨勢，本文結(jié)合安徽省合肥市數(shù)年來試點實施林業(yè)社會化防治工作實際，分析了林業(yè)有害生物社會化防治工程項目實施過程中的一些共性問題，并提出了用以解決該類問題的諸如通過加強配套制度建設(shè)、加快市場化進(jìn)程及加強監(jiān)督管理等具體措施。文中提出的共性問題和解決措施對于其他地區(qū)林業(yè)有害生物社會化防治的有效實施具有一定的參考和實用價值。