劉怡慧，金 珍

(1.湖南省洞口縣林業(yè)局，湖南 洞口 422300；2.湖南省洞口縣花古街道林業(yè)站,湖南 洞口 422300)

1 引言

生態(tài)公益林是指為了對生態(tài)環(huán)境進行有效的維護以及改善、保持生物的多樣性、滿足人類社會以及生態(tài)需求、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而建立的公益性的森林。近年來，隨著社會經濟水平的不斷提高，生態(tài)環(huán)境問題日益突出[1]。2001年洞口縣啟動了國家級重點生態(tài)公益林試點工程，經過多年的努力，公益林建設取得了明顯的成效，在涵養(yǎng)水源、保育水土、固碳釋氧以及保護生物多樣性等方面發(fā)揮了重要的作用，如何進一步做好生態(tài)公益林的建設以及管理工作成為了迫切需要解決的問題。

2 洞口縣生態(tài)公益林基本情況

洞口縣位于湖南省邵陽市，其總面積218401 hm2，其中林業(yè)用地面積131204.9 hm2，林業(yè)用地中：有林地122518.9 hm2、灌木林地4351.7 hm2、疏林地309.8 hm2、未成林造林地5450.3 hm2、無林地和宜林荒山3104.6 hm2、苗圃地和輔助生產林地131.1 hm2。其森林覆蓋率為59.02%，林木綠化率為60.05%；活立木總蓄積量為1014萬m3。

洞口縣有國家級公益林36287.7 hm2，按生態(tài)區(qū)位分包括：資水兩岸3459.7 hm2、軍事禁區(qū)1026.6 hm2、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)19392.9 hm2、其它上述范圍外2001年試點地區(qū)12408.5 hm2。共有省級公益林37046.3 hm2，按生態(tài)區(qū)位分包括國家級森林公園6170.1 hm2、生態(tài)型國有林場4933 hm2、高速公路兩旁1543.7 hm2、鐵路兩旁1185.9 hm2、縣城周圍3268.8 hm2、其它(石漠化地區(qū))19944.8 hm2。公益林占林地總面積55.9%。

3 洞口縣生態(tài)公益林建設現(xiàn)狀問題

洞口縣2001年啟動國家級重點生態(tài)公益林試點工程并全面實施森林分類經營，最初區(qū)劃界定公益林28993.3 hm2，至今進行了兩次公益林補充區(qū)劃和調整，規(guī)模擴建到73334 hm2。洞口縣公益林保護建設工程歷經18年，通過不斷探索和實踐創(chuàng)新，以實現(xiàn)保護與發(fā)展雙贏為目標，通過產業(yè)發(fā)展多元化和財政補貼常態(tài)化等措施為民增收，政府累計投入生態(tài)補償1.5億元，發(fā)展林下經濟和生態(tài)旅游收益2億元。洞口縣建立了生態(tài)保護長效機制，管理機構健全，建立了完備的規(guī)章制度和力量充足的管護隊伍，在公益林資源管護、補償資金管理等方面做了大量行之有效的工作，使得森林資源持續(xù)增長，森林覆蓋率大幅提高，森林景觀明顯改進，生態(tài)旅游迅速發(fā)展，從森林固碳釋氧、涵養(yǎng)水源和保育水土等方面評估產生生態(tài)價值176.1億元[2]。這些卓有成效的工作，促進了洞口縣生態(tài)環(huán)境的不斷改善，獲得“中國綠色名縣”、“全國生態(tài)文明先進縣”的榮譽稱號。面對新的形勢和任務，洞口縣生態(tài)保護建設工作還存在一些問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 生態(tài)公益林補償標準較低，保護與發(fā)展矛盾還較突出

目前洞口縣公益林補償標準251.25元/(年·hm2)，與經營商品林每hm2年純收益1500元左右的差距還很大。社會受益、林農受損的事實存在，不少林農對生態(tài)保護有消極抵觸思想，公益林資源管護不盡力，公益林造林培育不投入。生產建設破壞公益林現(xiàn)象時有發(fā)生，生態(tài)保護全民共識和積極參與的效果不甚理想。

3.2 生態(tài)公益林區(qū)劃界定整體布局欠佳，重數量不重質量

洞口縣資水兩岸、高速公路兩旁、省道兩旁、石漠化地區(qū)、森林公園等一些重要生態(tài)區(qū)位內及新建懷邵衡鐵路兩旁有不少林地未區(qū)劃為公益林，因當時區(qū)劃界定時技術條件所限，為滿足規(guī)模需要，一些不符合生態(tài)公益林區(qū)劃范圍和條件的林地反而被區(qū)劃為公益林，突出重點不夠、集中連片不足、整體布局欠佳。

4 洞口縣縣級生態(tài)公益林保護機制探討

從“必要性可行性分析、區(qū)劃界定、保護管理、經濟補償、確權登記”等方面對縣級公益林保護機制的建立進行研究和探討。

4.1 洞口縣縣級生態(tài)公益林建設的必要性和可行性

隨著社會經濟發(fā)展，在新的形勢下黨和政府對生態(tài)保護建設提出新的任務，人們對生態(tài)環(huán)境也有了新的需求。筆者認為縣級生態(tài)公益林保護機制建立適應新時代發(fā)展要求，能有效解決省級以上公益林保護建設中的不足和短板，加快推進生態(tài)文明建設。洞口縣縣級公益林保護后備資源豐富，據調查，2017年公益林完善落界從國家級公益林范圍剔出荒山荒地和工礦廢棄地770.6 hm2；“G60滬昆高速、洞新高速、邵懷衡鐵路、G320國道、S220和S221省道”兩旁可視范圍內商品林2539.3 hm2；石漠化綜合治理區(qū)域內商品林地12166.7 hm2；平溪江濕地公園、月溪省級森林公園、大灣省級森林公園內商品林地336.3 hm2；“回龍洲、洞口塘、龍眼洞、半江、蔡鍔公館、74軍湘西會戰(zhàn)烈士紀念塔”等風景名勝區(qū)商品林203.5 hm2。以上林地處于相對重要生態(tài)區(qū)位，是生態(tài)修復治理、生態(tài)廊道建設、石漠化綜合治理、生態(tài)旅游發(fā)展的重要地段或區(qū)域，納入縣級公益林使全縣公益林規(guī)模增加到89350.4 hm2，公益林與林地占比提高到68.1%，公益林整體布局趨于合理。

4.2 縣級生態(tài)公益林區(qū)劃界定辦法

縣級公益林的區(qū)劃界定以適應新形勢下洞口縣社會經濟發(fā)展和生態(tài)保護需要為目的，對省級以上公益林區(qū)劃界定進行合理補充，保障洞口縣國土生態(tài)安全，以形成“山、水、路、城、村”的城市格局和“兩區(qū)三橫四縱”的生態(tài)布局為發(fā)展方向。兩區(qū)是羅溪國家級森林公園風景區(qū)和東南部石漠化綜合治理區(qū)生態(tài)區(qū)域；三橫是“320國道、G60滬昆高速和資水平溪江”生態(tài)紅線，四縱是“雪峰山脈主山脊、洞新高速、省道S220、省道S221”生態(tài)廊道。

4.2.1 縣級生態(tài)公益林區(qū)劃界定應堅持的原則

堅持生態(tài)優(yōu)先、科學區(qū)劃的原則。確保林地和森林資源安全，科學區(qū)劃洞口縣縣級生態(tài)公益林，確保全縣江河流域、中小型水庫、交通干線、濕地保護區(qū)、森林公園、水土流失嚴重地區(qū)生態(tài)安全。

堅持因地制宜、突出重點原則。按照生態(tài)保護功能需要確定區(qū)劃重點。

堅持合理布局、集中連片的原則。對相對集中連片的區(qū)域進行科學合理地布局區(qū)劃，實施保護和管理，發(fā)揮最大的生態(tài)效益和社會效益。

堅持尊重自愿、維護穩(wěn)定的原則。尊重林權所有者和經營者自主權，維護林權的穩(wěn)定性，保證承包關系的連續(xù)性[3]。

4.2.2 縣級生態(tài)公益林區(qū)劃界定范圍

縣級公益林的區(qū)劃界定對象為全縣范圍內的林地，不包括輔助生產林地和苗圃地。主要包括符合國家級、省級公益林區(qū)劃范圍和條件未列入省級以上生態(tài)公益林的林地；縣域內名勝古跡和革命紀念地的林地；河流流程大于50 km的支流兩岸第一層山脊以內或平地500 m以內的林地；大中小型水庫正常水位周圍第一層山脊以內或平地500 m以內的林地；鐵路、高速公路、國道、省道兩旁第一層山脊以內或平地200 m以內的林地，縣城周圍10 km以內的縣鄉(xiāng)道兩旁各100 m范圍內的林地；山體坡度大于36°、土層瘠薄、巖石裸露、森林采伐后難以更新或森林生態(tài)環(huán)境難以恢復且集中連片150畝以上的林地；退耕還林項目營造的生態(tài)林；縣人民政府認為可區(qū)劃縣級生態(tài)公益林的林地。

4.3 縣級生態(tài)公益林經濟補償

目前，森林碳匯等公益林市場化補償機制尚未充分發(fā)育，社會力量沒有廣泛參與生態(tài)保護建設，生態(tài)公益林補償仍然單一依靠政府投入。

因此，建立縣級生態(tài)公益林補償機制，一是政府投入要有基本保障，縣級生態(tài)公益林補償標準應不低于省級以上生態(tài)公益林補償標準。二是要加大補償要素與標準、補償流程與對象、補償方式與資金來源等方面的探索研究，建立和完善生態(tài)補償的市場化模式。三是生態(tài)公益林優(yōu)先實施“森林撫育、工程造林、封山育林”等財政補貼工程實行項目補償。四是要加大非木質利用的研究和探索，利用優(yōu)材更替、樹種結構調整實行限制性的木質利用，把改善林分質量與科學利用結合起來，增加林農的收入和社會木材的供給。五是積極引導林農發(fā)展林下經濟和生態(tài)休閑和旅游，引入社會資金進行保護性開發(fā)，合理開發(fā)利用縣級公益林資源，為民增收，進一步調動農民參與生態(tài)公益林管護的積極性。

4.4 縣級生態(tài)公益林確權登記

公益林確權是科學管理公益林的基礎，應當以完善集體林權制度改革為契機，與不動產登記工作同步，逐步完善公益林確權登記的準確率，及時處理好林權糾紛，修改以前的發(fā)證錯誤，從量變到質變，保證公益林區(qū)劃準確，權屬明確，補償精確。