■劉斌

建設(shè)項目結(jié)算包括進度款結(jié)算和竣工結(jié)算，兩者分別是建設(shè)項目業(yè)主向承建項目的施工單位支付工程進度款和最終結(jié)算工程款的依據(jù)。工程價款結(jié)算應(yīng)按合同約定辦理，但少數(shù)政府投資項目因為審計機關(guān)未及時辦理工程結(jié)算或結(jié)算審計，建設(shè)單位因此不向施工單位支付工程款的問題時有發(fā)生，依然存在工程建設(shè)項目結(jié)算不規(guī)范問題，主要體現(xiàn)在建設(shè)項目業(yè)主遲遲不給施工單位辦理結(jié)算和支付工程價款。

一、存在的問題及原因分析

（一）項目施工單位存在的問題及原因分析。

一是施工單位不想辦理工程結(jié)算。工程結(jié)算是工程款的支付依據(jù)，結(jié)算文件一旦經(jīng)過業(yè)主和施工方簽字確認，一般情況很難更改，由于目前的建筑市場秩序仍然不夠規(guī)范，低價惡意競爭的現(xiàn)象依然存在，在項目中標價較低的背景下，施工單位熱衷于辦理工程變更和索賠，缺乏對工程結(jié)算尤其是竣工結(jié)算的積極性。另外，部分施工單位中也一定程度存在重施工輕結(jié)算的思想。

二是施工單位不能辦理工程結(jié)算。建設(shè)項目分包轉(zhuǎn)包現(xiàn)象依然普遍存在，通過層層分包、轉(zhuǎn)包，真正負責施工的隊伍的素質(zhì)難以得到保障，甚至連基本的工程造價人員都沒有，工程結(jié)算卻是比較復(fù)雜的技術(shù)工作，他們往往不具有辦理結(jié)算的能力。

（二）項目建設(shè)單位存在的問題及原因分析。

一是項目建設(shè)單位不想辦理結(jié)算。由于部分部門把關(guān)不嚴或者部分政府投資建設(shè)項目較為特殊，部分項目因為資金不到位等原因?qū)嶋H上并不具備招標條件和開工條件，這些項目建設(shè)業(yè)主可能出于自身資金壓力的考慮，故意遲遲不為施工單位辦理工程結(jié)算。也有部分建設(shè)項目業(yè)主相關(guān)人員仍存有吃拿卡要心態(tài)，在他們的這些想法沒有得到滿足之前，故意刁難施工單位，遲遲不給施工單位辦理工程結(jié)算。還有部分建設(shè)項目業(yè)主有關(guān)人員庸政、懶政不作為，遲遲不給施工單位辦理工程結(jié)算。

二是項目建設(shè)單位不會辦結(jié)算。部分建設(shè)項目業(yè)主缺乏應(yīng)有的建設(shè)管理能力，卻不按相關(guān)規(guī)定委托項目代建業(yè)主或者委托社會中介機構(gòu)，沒有能力準確和施工單位辦理工程結(jié)算，卻又擔心因錯誤辦理、審查工程結(jié)算被相關(guān)監(jiān)督部門追責，所以遲遲不為施工單位辦理工程結(jié)算。

三是合同約定以審計結(jié)論作為結(jié)算的依據(jù)。目前，審計機關(guān)的力量不能滿足投資審計的需求，審計機關(guān)是按照“突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的要求確定投資審計計劃，對計劃外的項目不予審計。出于對審計部門的信任或者為了推卸自身的管理責任，部分建設(shè)項目承包合同里約定以審計結(jié)論作為結(jié)算的依據(jù)，而這些項目沒有納入審計項目計劃不可能有審計結(jié)論，所以工程結(jié)算因缺乏合同約定的結(jié)算依據(jù)而遲遲不能辦理。

四是項目建設(shè)單位遲遲不向施工單位支付工程結(jié)算價款。一些建設(shè)項目業(yè)主以結(jié)算沒有辦理和通過審查，缺乏工程價款支付的依據(jù)為由，長時間拖欠應(yīng)付施工單位的工程結(jié)算價款。部分項目業(yè)主違背誠信原則，在工程結(jié)算已經(jīng)辦理且雙方拒絕簽字確認情況下仍惡意拖欠施工單位工程結(jié)算價款。還有在目前相關(guān)地方政府債務(wù)高企情況下，部分政府投資項目建設(shè)業(yè)主并非不愿意支付結(jié)算價款，而是確實沒有支付能力。

（三）項目主管單位存在的問題及原因分析。

部分建設(shè)項目行政主管部門片面的理解簡政放權(quán)改革政策，在落實“放管服”改革政策時錯誤認為就是不需要監(jiān)督管理了，放棄對本行業(yè)建設(shè)項目工程結(jié)算辦理審查的監(jiān)管，將工程結(jié)算辦理審查監(jiān)管工作一推了之，對本行業(yè)一些建設(shè)項目工程結(jié)算遲遲不能辦理，工程結(jié)算價款遲遲不予支付放任自流。

二、工程結(jié)算管理的職能職責劃分

關(guān)于工程結(jié)算的相關(guān)規(guī)定，財政部建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》的通知（財建〔2004〕369 號，以下簡稱財建369 號文）、財政部關(guān)于印發(fā)《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》的通知（財建〔2016〕503 號，以下簡稱財建503 號文）等很多文件都有詳細規(guī)定。具體的說，工程結(jié)算的辦理及審查是建設(shè)業(yè)主單位的職責，對本行業(yè)建設(shè)項目業(yè)主辦理審查工程結(jié)算的監(jiān)管督促是相關(guān)行業(yè)主管部門的職責，對工程結(jié)算的審查屬于財政部門的職責，竣工結(jié)算審計是審計機關(guān)的職責。

（一）項目建設(shè)單位的結(jié)算管理的職能職責。

根據(jù)財建369 號文第十四條“（二）2、單項工程竣工結(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算由總（承）包人編制，發(fā)包人可直接進行審查，也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查?！瓎雾椆こ炭⒐そY(jié)算或建設(shè)項目竣工總結(jié)算經(jīng)發(fā)、承包人簽字蓋章后有效?！奔啊痘窘ㄔO(shè)財務(wù)規(guī)則》（中華人民共和國財政部令第81 號，以下簡稱財政部81 號令）第二十八條、第二十九條規(guī)定的規(guī)定，承包方應(yīng)在工程完工后合同約定的期限內(nèi)提交竣工結(jié)算文件，竣工結(jié)算由發(fā)包方自己或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢企業(yè)進行審核，并向承包方提出審核意見。工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)、承包雙方簽字確認，作為工程決算的依據(jù)，發(fā)包方應(yīng)當按照竣工結(jié)算文件及時支付竣工結(jié)算款。財建503 號文第十二條規(guī)定“……項目建設(shè)單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定加強工程價款結(jié)算和項目竣工財務(wù)決算管理。……”。項目建設(shè)單位的職責里也有辦理和審查工程結(jié)算的內(nèi)容。如某建設(shè)投資集團的工作職責里就明確有負責工程結(jié)算、決算審核，工程款支付的簽證、核實、支付等相關(guān)工作，配合政府審計（財政評審）工作等。

所以，工程結(jié)算的辦理及審查是項目建設(shè)單位的職責，是其全部管理職責中的一部分，審計結(jié)論不是建設(shè)項目的結(jié)算的必須的條件。

（二）財政部門的工程結(jié)算管理的職能職責。

財建369 號文第十四條“（二）2、……政府投資項目，由同級財政部門審查。……”及財政部81 號令第三十條“項目主管部門應(yīng)當會同財政部門加強工程價款結(jié)算的監(jiān)督……”都規(guī)定了財政部門對建設(shè)項目工程結(jié)算審查監(jiān)督的職責。財建503 號文第十二條規(guī)定“地方項目竣工財務(wù)決算審核批復(fù)管理職責和程序要求由同級財政部門確定。……”，該文件還對建設(shè)項目工程結(jié)算、決算編制內(nèi)容，審核、批復(fù)辦法及相關(guān)責任主體職責等進行了規(guī)定。地方財政部門的職責里也包括“負責辦理和監(jiān)督本級財政的經(jīng)濟發(fā)展支出、政府性投資項目的財政撥款，負責財政投資評審管理工作?！?/p>

所以，財政部門有竣工結(jié)算、決算審查監(jiān)督的職責。

（三）相關(guān)行業(yè)主管部門的工程結(jié)算管理的職能職責。

相關(guān)建設(shè)項目主管部門負有對本行業(yè)建設(shè)項目從立項審批到項目結(jié)束全壽命周期的監(jiān)管職責，這些職責里也包括對本行業(yè)建設(shè)項目的工程結(jié)算的監(jiān)管。財政部81 號令第三十條規(guī)定“項目主管部門應(yīng)當會同財政部門加強工程價款結(jié)算的監(jiān)督……”，財建503號文第十二條“地方項目竣工財務(wù)決算審核批復(fù)管理職責和程序要求由同級財政部門確定?！保谑邨l規(guī)定了“財政部門和項目主管部門審核批復(fù)項目竣工財務(wù)決算時”應(yīng)當重點審查的內(nèi)容。

譬如交通行業(yè)主管部門就有“負責推進綜合交通運輸體系建設(shè)”，該職責就應(yīng)該包括監(jiān)管、督查綜合交通運輸體系建設(shè)項目建設(shè)單位與施工單位按規(guī)定及合同約定辦理工程結(jié)算的職責。國資管理部門有“承擔所屬投資類和金融類國有獨資和國有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)的審計和專項審計調(diào)查”職責。

所以，項目主管部門有建設(shè)項目工程結(jié)算及決算的審核批復(fù)職的。

（四）審計部門的工程結(jié)算管理的職能職責。

《中華人民共和國審計法》第二十二條規(guī)定，審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。所以，竣工結(jié)算審計是審計機關(guān)的職責，無論政府投資建設(shè)項目承包合同中是否約定“以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”，審計機關(guān)都可以也應(yīng)該開展竣工結(jié)算審計，這是審計機關(guān)的法定職責。

竣工結(jié)算審計是指審計機關(guān)在建設(shè)單位完成竣工結(jié)算、具備審計條件后，根據(jù)法定程序，對建設(shè)單位提供的經(jīng)確認的竣工結(jié)算書等資料和數(shù)據(jù)進行合理性和合法性審計，審計結(jié)果是指審計機關(guān)依法作出的審計結(jié)論。這里的責任劃分非常明確：審計機關(guān)是在建設(shè)單位提供經(jīng)發(fā)、承包雙方確認的并經(jīng)備案的竣工結(jié)算書的基礎(chǔ)上進行審計，而不是為建設(shè)項目辦理工程結(jié)算。所以，根據(jù)財建369 號文及財政部81 號令規(guī)定，按合同約定進行工程竣工結(jié)算首先屬于建設(shè)單位項目管理職責，財政及項目主管部門也負有對工程結(jié)算審查監(jiān)管的職責，審計機關(guān)是否進行竣工結(jié)算審計并不影響發(fā)、承包雙方進行工程款結(jié)算，也不影響建設(shè)單位向施工單位支付工程價款。

近年來，出于對審計的信任，很多地方要求“凡投必審”、“以審代結(jié)”，在招標文件或者合同里載明以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)約定，甚至推動了地方立法，將以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)寫進地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，這實際上已經(jīng)限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。為此，2017 年6 月5 日，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會以《關(guān)于對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（法工委備函〔2017〕22 號）對該問題進行了答復(fù)，答復(fù)意見為“地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當予以糾正?！?。

為完善和規(guī)范投資審計工作，審計署出臺了《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30 號，以下簡稱《意見》），要求審計機關(guān)加快投資審計轉(zhuǎn)型，努力適應(yīng)新時代投資審計工作新要求。

限于審計機關(guān)力量尚不能滿足投資審計任務(wù)的需要現(xiàn)實，審計機關(guān)應(yīng)嚴格按照審計法及相關(guān)規(guī)定，科學理解“投資審計全覆蓋”內(nèi)涵，堅持“有為有不為”，量力而行，嚴格審計計劃編制、報批和執(zhí)行，從未影響被審計單位的正常管理。但是，審計機關(guān)的投資審計卻一定程度存在上述問題，具體表現(xiàn)在片面理解“凡投必審”、“以審代結(jié)”、計劃管理不規(guī)范等，甚至影響工程價款的及時結(jié)算。為進一步規(guī)范審計機關(guān)投資審計工作，按照《意見》要求，全國各地各級審計機關(guān)先后出臺了關(guān)于進一步加強或規(guī)范投資審計工作的意見或通知等文件，要求本級及下級審計機關(guān)必須堅持依法審計，杜絕“以審代結(jié)”現(xiàn)象。

三、關(guān)于明晰工程結(jié)算管理職能職責的建議

（一）依法加強對重大項目的審計監(jiān)督。

提高政治站位，審計機關(guān)應(yīng)充分統(tǒng)籌本級政府所有投資審計力量，回應(yīng)社會關(guān)切，科學制定審批審計計劃并嚴格維護其嚴肅性和硬約束，把投資審計關(guān)注點聚焦到涉及國家重點政策落實、涉及公共民生利益的大型建設(shè)項目上，尤其加大對政府重點投資項目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理情況實施跟蹤審計或?qū)徲嬚{(diào)查，揭示投資管理體制和制度等方面的問題，把投資審計延伸到項目決策、資金使用、工程建設(shè)等全過程控制環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮審計在社會治理中的作用。認真貫徹執(zhí)行本地人大、政府頒發(fā)的政府（公共）投資建設(shè)項目審計條例、辦法，進一步規(guī)范投資審計工作，全面禁止“以審代結(jié)”。

（二）加大對在工程結(jié)算審查中未盡責人員的追責力度。

建設(shè)項目工程結(jié)算主要是項目建設(shè)單位職責，要通過嚴肅問責，傳導(dǎo)壓力，落實責任，特別要加大對惡意不為施工單位辦理結(jié)算的項目建設(shè)單位相關(guān)人員責任，對還不收手的“蒼蠅”、“老鼠”更要從重從嚴打擊，從源頭上根本杜絕建設(shè)項目工程結(jié)算久拖不結(jié)問題。

（三）狠抓中介機構(gòu)管控，加大對中介機構(gòu)報告的核查力度。

隨著社會分工的精細化，購買社會中介機構(gòu)服務(wù)成了結(jié)算審查及審計常見的方式，由于很多項目建設(shè)單位、財政部門、主管部門包括審計機關(guān)對聘請中介機構(gòu)參與投資審計工作管理不規(guī)范，一定程度上造成了結(jié)算辦理及審查的問題，也可能影響了審計的獨立性和審計質(zhì)量，很有必要加強和規(guī)范對購買中介機構(gòu)服務(wù)的管理。審計機關(guān)應(yīng)改革現(xiàn)有中介機構(gòu)庫管理模式，出臺適合本地具體情況的審計機關(guān)中介機構(gòu)庫管理辦法。