杭 靜，展漫軍，陳 鵬，劉 琉，張 磊

(1.南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013；2.南京市生態(tài)環(huán)境局，江蘇 南京 210019)

1 引言

隨著城市規(guī)劃的“退二進(jìn)三”、工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，南京市從2006年開始即對化工、電鍍等“三高兩低”企業(yè)開展整治行動(dòng)， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高兩低”企業(yè)名單[1]，持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)整治工作，大量工業(yè)企業(yè)關(guān)停搬遷，遺留眾多疑似污染地塊。這些地塊分散于城市，危害人居健康，威脅生態(tài)環(huán)境安全，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出[2]；遺留地塊經(jīng)治理修復(fù)后土地開發(fā)再利用是破解城市土地資源貧乏瓶頸的現(xiàn)實(shí)需要[3]，因此解決關(guān)閉搬遷遺留地塊的環(huán)境管理問題迫在眉睫。南京市為此做了大量積極有效工作，初步構(gòu)建了污染地塊環(huán)境管理體系。本文對南京市污染地塊環(huán)境管理主要做法經(jīng)驗(yàn)和存在問題進(jìn)行細(xì)致梳理分析，并提出相應(yīng)對策建議，為污染地塊環(huán)境管理工作未來走向提供思路。

2 南京市污染地塊環(huán)境管理主要做法

2.1 制定出臺相關(guān)管理政策

直面再開發(fā)利用地塊土壤污染問題，南京市陸續(xù)制定出臺了相關(guān)管理政策，初步實(shí)現(xiàn)污染地塊環(huán)境管理有據(jù)可依、有章可循。2009年出臺、2018年修訂的《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》規(guī)定受固體廢物污染的土壤及存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的開發(fā)利用土地應(yīng)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估、修復(fù)、處置及專項(xiàng)驗(yàn)收。2010年出臺、2013年修訂，南京市原環(huán)境保護(hù)局和原國土資源局聯(lián)合出臺的《關(guān)于經(jīng)營性土地公開出讓前施行環(huán)境影響預(yù)評價(jià)的意見》要求經(jīng)營性土地在公開出讓前應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)評價(jià)，對受污染的場地進(jìn)行修復(fù)及驗(yàn)收；土地儲備中心與生態(tài)環(huán)境部門建立預(yù)評價(jià)工作聯(lián)系單機(jī)制，防止污染土壤帶病流轉(zhuǎn)。2017年，南京市政府發(fā)布《南京市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(南京“土十條”)，明確生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃與自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、工信等主管部門管理職責(zé)，禁止未經(jīng)土壤環(huán)境調(diào)查評估的地塊、未經(jīng)治理與修復(fù)的污染地塊進(jìn)入用地程序或批準(zhǔn)用途變更。同年，南京市原環(huán)境保護(hù)局、原國土資源局、原經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、發(fā)展和改革委員會(huì)、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)五部門聯(lián)合出臺《關(guān)于加強(qiáng)我市工業(yè)企業(yè)退役場地再開發(fā)利用環(huán)境安全工作的暫行意見》，制定污染地塊治理修復(fù)工作主要程序，嚴(yán)格治理修復(fù)項(xiàng)目備案管理，對工業(yè)企業(yè)退役地塊再開發(fā)利用實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。至此，南京市污染地塊管理體系基本形成。

2.2 強(qiáng)化多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管

(1)實(shí)現(xiàn)污染地塊信息共享。全面應(yīng)用全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境部門建立疑似污染地塊名單和污染地塊名錄，自然資源部門建立污染地塊開發(fā)利用負(fù)面清單。市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃與自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、工信、發(fā)改等部門共享污染地塊信息并加強(qiáng)信息溝通。

(2)嚴(yán)格用地供應(yīng)監(jiān)管。在土地征收、供地管理、轉(zhuǎn)讓管理、用途變更、供后跟蹤等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格土壤環(huán)境保護(hù)管理要求，確保污染地塊修復(fù)治理達(dá)到要求后進(jìn)入用地程序；對已確認(rèn)污染，未經(jīng)環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估、未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的污染地塊，禁止辦理轉(zhuǎn)移登記。

(3)強(qiáng)化治理修復(fù)項(xiàng)目部門責(zé)任和監(jiān)管要求。具體包括：①污染地塊治理修復(fù)施工工程在投資主管部門立項(xiàng)；②治理修復(fù)項(xiàng)目試點(diǎn)進(jìn)入市公共資源交易中心招標(biāo)；③開展治理修復(fù)工程環(huán)境影響評價(jià)，經(jīng)工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理共同確認(rèn)方可開工；④實(shí)施備案監(jiān)管，形成不見面網(wǎng)上備案機(jī)制，將治理修復(fù)項(xiàng)目備案納入政務(wù)大廳窗口統(tǒng)一受理。

(4)實(shí)行土壤污染狀況公示。在土地出讓環(huán)節(jié)，對經(jīng)過治理修復(fù)的污染地塊進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)標(biāo)注，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上對污染信息予以注明；在房地產(chǎn)出售環(huán)節(jié)，要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在預(yù)售方案中如實(shí)填報(bào)項(xiàng)目污染土壤防治情況等內(nèi)容，并在房地產(chǎn)銷售現(xiàn)場及房產(chǎn)網(wǎng)站公示。

3 南京市污染地塊環(huán)境管理主要壓力

3.1 治理修復(fù)資金支撐不足

作為特大城市，南京市土地的供給需求持續(xù)增長。地塊歷史變遷及地塊信息檔案不健全等復(fù)雜原因?qū)е聼o法追究到污染責(zé)任主體，目前歷史遺留地塊治理修復(fù)等活動(dòng)的主要資金來源于政府財(cái)政。地塊調(diào)查治理修復(fù)一般需要數(shù)額較大的資金投入，有時(shí)會(huì)高達(dá)數(shù)千萬甚至上億元，若是地塊缺乏相應(yīng)的土地增值效益，過高的資金投入壓力可能會(huì)導(dǎo)致地塊治理修復(fù)等工作停滯。

3.2 從業(yè)單位亟需引導(dǎo)規(guī)范

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國家“土十條”)發(fā)布后，土壤修復(fù)行業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，但在實(shí)踐中存在諸多問題如跟風(fēng)從業(yè)、競爭混亂、層層分包等?！锻寥牢廴痉乐畏ā芬?guī)定將從事土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、效果評估等活動(dòng)的單位和個(gè)人的執(zhí)業(yè)情況納入信用系統(tǒng)，并對出具虛假報(bào)告的規(guī)定相應(yīng)罰則，但尚未出臺配套信用管理辦法，地方政府亟需政策引導(dǎo)，以規(guī)范區(qū)域土壤調(diào)查治理修復(fù)從業(yè)行為。

3.3 治理修復(fù)技術(shù)環(huán)節(jié)薄弱

我國在土壤污染防治的基礎(chǔ)理論、核心技術(shù)、材料裝備等研發(fā)方面還處于初級階段，在污染地塊治理修復(fù)實(shí)踐中，國外先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)及應(yīng)用成本較高，常出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象[4]。一方面，由于南京市沿江地理位置和長江沖積平原區(qū)地貌特征，大多地塊地下水埋深較淺，高粘性、高含水率、低滲透性軟土地質(zhì)條件下，原位修復(fù)藥劑難以注入到地下指定位置，原位抽提也會(huì)碰到“抽不出”的難題；另一方面，城市建設(shè)再開發(fā)土地流轉(zhuǎn)周期緊，因此需要根據(jù)地塊本土情況量身定制研發(fā)針對性的修復(fù)技術(shù)和施工方案。而目前切合實(shí)際、安全高效的治理修復(fù)技術(shù)匱乏，無法滿足污染地塊環(huán)境管理需求。

4 對策建議

4.1 多渠道籌措修復(fù)資金

健全資金渠道保障，多途徑融匯污染地塊治理修復(fù)資金。政府應(yīng)建立污染地塊治理修復(fù)專項(xiàng)基金機(jī)制，通過政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，按照“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與污染地塊治理修復(fù)。積極發(fā)展綠色金融，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對污染地塊治理修復(fù)項(xiàng)目的信貸支持。探索通過發(fā)行債券推進(jìn)污染地塊治理修復(fù)，開展重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。造成土壤污染的責(zé)任主體依法繳納的款項(xiàng)納入污染地塊治理修復(fù)專項(xiàng)資金，作為穩(wěn)定來源。

4.2 加強(qiáng)從業(yè)單位規(guī)范管理

上海市定期公布本地場地調(diào)查評估、治理修復(fù)等活動(dòng)考核評估合格從業(yè)單位名錄，建立從業(yè)單位“紅名單”?？山梃b上海等地經(jīng)驗(yàn)，開展第三方從業(yè)機(jī)構(gòu)登記，及時(shí)掌握相關(guān)信息，定期進(jìn)行考核評估并公開結(jié)果，由市場自行調(diào)節(jié)，為業(yè)主選擇從業(yè)單位提供參考。依法將第三方機(jī)構(gòu)從業(yè)情況納入企業(yè)信用系統(tǒng)，避免污染地塊治理修復(fù)市場混亂無序現(xiàn)象。

4.3 推進(jìn)修復(fù)適用技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)化

面向本地高等院校、科研院所和相關(guān)企事業(yè)單位，征集發(fā)布土壤污染檢測診斷及應(yīng)急防控、土壤污染修復(fù)及再利用等領(lǐng)域先進(jìn)適用技術(shù)。充分利用在寧國家級和省級工程技術(shù)研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、大型儀器設(shè)備等公共科技資源，實(shí)施污染地塊治理修復(fù)科技攻關(guān)與應(yīng)用示范。結(jié)合這些和前期修復(fù)技術(shù)本土實(shí)踐，建立污染地塊治理修復(fù)技術(shù)推薦目錄，列出技術(shù)的適用范圍，建議優(yōu)先使用安全高效的修復(fù)技術(shù)和環(huán)境友好的修復(fù)材料。