林宜舟，藍道英，劉曦慶，楊錫濤，鄒潔建

(1.廣州翼林生態(tài)監(jiān)測有限公司，廣東 廣州 510300；2.廣東省生物資源應(yīng)用研究所，廣東 廣州 510260；3.廣東省野生動物保護與利用公共實驗室，廣東 廣州 510260；4.廣東省動物學(xué)會，廣東 廣州 510260；5.廣東省野生動物救護中心，廣東 廣州 510520)

1 引言

《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(CITES)自1975年正式生效以來，各締約政府采用嚴(yán)格限制國際貿(mào)易的方法來保護野生生物資源的做法得到了國際社會的認同。我國于1981年成為締約國，特別在加入WTO后，隨著貿(mào)易自由化，野生動植物貿(mào)易量繼續(xù)增加，僅2014年，廣東省從事野生動植物進出口貿(mào)易企業(yè)近500家，年辦證量32950單，貿(mào)易額約148億元。2015年，廣東省建立的廣州南沙新區(qū)、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區(qū)等3個自貿(mào)區(qū)，作為我國野生動植物進出口活動主要集中地，野生動植物及產(chǎn)品進出口數(shù)量巨大、種類繁多、方式多樣[1]，這為CITES履約帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

自貿(mào)區(qū)建立的宗旨是促進貿(mào)易的自由化、增加貿(mào)易量，而CITES旨在通過各締約政府實行限制野生動植物貿(mào)易來實現(xiàn)野生動植物的保護，二者在某些制度規(guī)定方面可能存在著矛盾。CITES宗旨及管控措施與其不相容性組織或政策的存在，必將影響到CITES的保護成效，這在CITES和WTO[2]、CITES和FAO[3]之間較為突出。

因野生動植物所具有的特殊性，在進出口貿(mào)易時不僅要遵從一般意義上國際貿(mào)易管理的普遍準(zhǔn)則，還需適應(yīng)野生動植物資源保護和利用本身一些特點[1]。因此，在CITES的宗旨和管理構(gòu)架內(nèi)，應(yīng)思考構(gòu)建和實施張弛有度、適合本地區(qū)貿(mào)易的管控措施，以更好地協(xié)調(diào)野生動植物保護與利用之間的關(guān)系。

對自貿(mào)區(qū)CITES制度的探討，有利于解決履行CITES所帶來的貿(mào)易爭端及沖突，減少不必要的制裁；有利于靈活運用自貿(mào)區(qū)相關(guān)政策，建立健康的貿(mào)易環(huán)境，加大保護力度，鼓勵保護性科研和生產(chǎn)，促進科學(xué)合理的保護野生動植物貿(mào)易，擴大保護野生動植物的利益并使更多人受益，實現(xiàn)野生動植物保護與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 研究方法

2.1 訪問方法

采用訪問調(diào)查法，于2015年4～6月，在南沙新區(qū)、深圳前海蛇口、珠海橫琴新區(qū)等3個自貿(mào)區(qū)內(nèi)實地走訪海關(guān)、檢驗檢疫局和6家企業(yè)，訪問省林業(yè)廳和瀕危物種管理辦公室廣州辦事處相關(guān)人員，并召開20個代表性企業(yè)座談會，同時到上海自貿(mào)區(qū)了解在此方面的做法和經(jīng)驗。

2.2 訪問內(nèi)容

訪問內(nèi)容主要集中在以下幾個方面：①各相關(guān)部門在野生動植物進出口貿(mào)易中的管理職責(zé)、具體操作流程及其對自貿(mào)區(qū)中野生動植物進出口審批簡政放權(quán)的思考；②相關(guān)企業(yè)在野生動物進出口實踐操作中遇到的問題及對不同改革舉措的意見，對CITES及法律法規(guī)方面的認識和理解程度；③上海自貿(mào)區(qū)在此方面的做法和經(jīng)驗及遇到的問題。

3 結(jié)果和討論

3.1 自貿(mào)區(qū)野生動植物進出口已實施的優(yōu)惠政策

為推動自貿(mào)區(qū)野生動植物便利通關(guān)，各相關(guān)職能部門結(jié)合實際，制定了許多支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)的新措施，主要如下。

3.1.1 制定了配套政策

國家林業(yè)局與廣東省林業(yè)廳簽署了《野生動植物行政許可事項實施委托協(xié)議》，正式將一批涉及野生動植物進出口行政許可審批項目委托給廣東省林業(yè)廳直接實施；海關(guān)總署下發(fā)《關(guān)于支持和促進中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干措施》和拱北海關(guān)實施的《拱北海關(guān)支持和促進中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)橫琴新區(qū)片區(qū)建設(shè)發(fā)展的若干措施》則進一步加快了自貿(mào)區(qū)的管理創(chuàng)新建設(shè)。

3.1.2 多個行政許可事項獲委托與簡化

將廣東省林業(yè)廳和國家林業(yè)局兩級審批簡化成一級審批，如把列入“中國野生動物經(jīng)營利用管理專用標(biāo)識”管理范圍的野生動物皮革制品、實驗猴血清等衍生物實驗材料兩項許可事項委托給省林業(yè)廳直接審批，鱷魚皮表帶等標(biāo)識的發(fā)放委托給省林業(yè)廳；可向國家瀕管辦廣州辦事處申辦多次使用的木材進口《物種證明》，且免除提交部分申請。

3.1.3 創(chuàng)新監(jiān)管模式，提高了貿(mào)易便利化

檢驗檢疫方面，在野生動植物及其產(chǎn)品進出口批量大、集中的口岸，派專人前去檢驗檢疫；此外，實施了指定場所檢驗便利措施，若企業(yè)提供滿足檢驗檢疫條件的場所，即可在此進行檢驗檢疫。

海關(guān)方面，建立了快速通關(guān)機制，根據(jù)企業(yè)5年內(nèi)的通關(guān)記錄，無偷稅漏稅、走私、虛報等情況建立“雙A”誠信企業(yè)，實行綠色通關(guān)，降低查貨率。

3.2 自貿(mào)區(qū)存在的問題

3.2.1 行政審批多頭管理、辦證時間長且流程復(fù)雜

因野生動植物資源的外部不經(jīng)濟性，使得資源配置出現(xiàn)“市場失靈”，造成了資源的不合理利用，這就需要政府通過設(shè)立復(fù)雜的貿(mào)易壁壘來規(guī)范市場主體行為[4～6]，CITES通過嚴(yán)格控制和管理進出口證明書來達到和人為調(diào)控瀕危野生動植物貿(mào)易的目的，以實現(xiàn)野生動植物的保護[1，2]。

我國根據(jù)CITES宗旨，制定了一套相對繁雜的行政程序來強化野生動植物資源的保護。如除授權(quán)部分外，廣東省企業(yè)申辦《允許進出口證明書》需經(jīng)如下流程：省林業(yè)廳申請→國家林業(yè)局審批→國家瀕管辦審批→瀕管辦廣州辦事處核發(fā)證書。一個流程下來大致時間在40～50個工作日，若需辦理“中國野生動物專用標(biāo)識”，所用時間更長。而進口木材憑提單辦理證書要20個工作日，海關(guān)申報期是貨物進境起15天內(nèi)。此外，野生動植物及其產(chǎn)品進出口審批環(huán)節(jié)較多，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等野生動植物主管部門、瀕管辦、檢驗檢疫局、海關(guān)等多個政府機構(gòu)，以及眾多的行政許可事項，企業(yè)需到不同部門，準(zhǔn)備多套材料才能完成報送[2，7～10]。

這看似層層把關(guān)，卻增加了貿(mào)易者的經(jīng)濟成本，許多通關(guān)時效要求高的商品如毛皮時裝、花卉、冷鮮食品、參展品等需在短時間內(nèi)實現(xiàn)通關(guān)，企業(yè)往往因辦理《允許進出口證明書》時間過長導(dǎo)致向海關(guān)申報超期，需繳納滯報金，造成經(jīng)濟損失，使得成本超過所獲得的收益，不利于野生動植物的保護。

有研究結(jié)果表明，復(fù)雜的管控措施，有力的保護了鱘魚、鰻魚和鱷類等野生資源[11～14]，但繁瑣耗時的管理，一方面刺激了野生動植物產(chǎn)品價格上漲，激勵了當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到野生動植物獵捕活動中[15～17]，如2013年，7種紅木列入CITES附錄Ⅰ，紅木價格隨之上漲10%～30%左右；盡管北極熊列入CITES附錄Ⅰ的提案并未通過，但前往加拿大獵捕北極熊的獵人數(shù)量卻增加了[17，18]。另一方面，貿(mào)易的高額利潤使得很難對非法獵捕和非法貿(mào)易進行有效的控制[19，20]，如2006～2013年，廈門海關(guān)查獲的走私瀕危物種及其制品案件數(shù)總體呈上升的趨勢[21]；雖然多數(shù)飛狐屬于CITES物種，但較高的經(jīng)濟利益，導(dǎo)致蘇拉威西飛狐種群數(shù)量急劇下降[19]。

3.2.2 從自貿(mào)區(qū)進入國內(nèi)市場存在“二次監(jiān)管”

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)要求，野生動植物及其產(chǎn)品在進入自貿(mào)區(qū)必須憑《允許進出口證明書》向海關(guān)申辦入境備案后才準(zhǔn)許進區(qū)，屬于“首次監(jiān)管”(一線)。在自貿(mào)區(qū)海關(guān)現(xiàn)行管理理念是“一線放開、二線管住”，這與瀕管辦管理國境門(一線)嚴(yán)格，而境內(nèi)流轉(zhuǎn)放開，即二線放開，這兩者理念是矛盾的?！兑吧鷦又参镞M出口證明書管理辦法》第39條規(guī)定：在境內(nèi)與保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管場所進出野生動植物及其產(chǎn)品的，無需辦理進出口證書，但目前海關(guān)仍要求企業(yè)出具辦事處或海關(guān)的函后貨物才能在區(qū)內(nèi)外自由流轉(zhuǎn)?！岸伪O(jiān)管”影響了出貨時效，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)亦存在類似問題。

3.2.3 非貿(mào)性進出口難度大及特殊商品無特殊對待

目前，粵港澳兩地三通，一些非貿(mào)易性的進出口，即并未發(fā)生實質(zhì)性經(jīng)濟往來的活動，如參加展出等，這類交流較為頻繁，但目前還沒有明確的管理辦法。野生動植物及其產(chǎn)品進出口需《允許進出口證明書》或《物種證明》，但因展出具有時效性，辦理相關(guān)的行政許可時間較長，這影響了兩地交流。橫琴自貿(mào)區(qū)和澳門之間野生動植物及其制品的進出口較為頻繁，其中非貿(mào)性進出口占有一定的比例。另外，特殊商品未按特殊事項管理。如活體動物進口審批時間長，導(dǎo)致動物在邊境口岸滯留時間過長，影響其生存。

3.2.4 檢驗檢疫時間長短不一、物種鑒定檢測難、檢測貴、檢測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

對進入口岸的野生動植物及其制品需進行檢驗檢疫。不同批次的同類野生動植物其檢驗檢疫內(nèi)容各不相同，而對不同檢驗內(nèi)容的檢疫技術(shù)和時間要求均不一致，這導(dǎo)致了檢驗檢疫時間長短不一。有些地方檢驗檢疫部門將《允許進出口證明書》當(dāng)成進行檢疫的前置條件，當(dāng)檢疫完成后，證書也過期了，這影響進出口企業(yè)的正常報關(guān)。有些CITES附錄物種與非附錄物種極其相似，單靠目測無法鑒定物種，部分企業(yè)將CITES附錄物種以非CITES附錄物種的形式報關(guān)，這就依靠某些科研機構(gòu)來鑒定[7]。目前國內(nèi)檢測機構(gòu)較為分散，收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，檢測費用普遍較高，影響了鑒定檢測。

4 建議與對策

根據(jù)CITES和我國現(xiàn)行的野生動植物進出口貿(mào)易監(jiān)管政策要求，結(jié)合廣東自貿(mào)區(qū)的特點和區(qū)內(nèi)野生動植物貿(mào)易實際情況，提出以下幾點建議。

4.1 簡化審批程序，縮短野生動植物進出口審批時限

簡化審批流程，縮減時限，提高辦證效率?？s短《允許進出口證明書》審批時間至10個工作日，同時壓縮《物種證明》審批范圍，延長有效期，放寬多次使用《物種證明》的申辦條件，上海自貿(mào)區(qū)的實踐表明，縮短時限具有可行性。

4.2 建立信息共享平臺，提高多部門管理效率

建立自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一的野生動植物貿(mào)易監(jiān)管信息共享平臺，促進信息的歸集、交換和共享，加強以流向為主的監(jiān)測管理，強化事中事后監(jiān)督；根據(jù)“便民高效”原則，實行“一站式受理”。

4.3 優(yōu)化“二次監(jiān)管”

制定自貿(mào)區(qū)、免稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理辦法，妥善解決自貿(mào)區(qū)海關(guān)推進實施“一線放開，二線管住”與CITES履約間的矛盾，海關(guān)對瀕危野生動植物貿(mào)易區(qū)別對待，簡化“二次監(jiān)管”。

4.4 建立企業(yè)信用評估管理制度

建立野生動植物貿(mào)易企業(yè)信用評估管理體系，設(shè)立信用評估記錄公開、共享和使用制度，定期發(fā)布誠信單位名錄和異常經(jīng)營者名錄到自貿(mào)區(qū)相關(guān)的公告廣告發(fā)布平臺，推行守信激勵和失信懲戒聯(lián)動機制，對于區(qū)內(nèi)誠信企業(yè)，各部門可給予相應(yīng)的管理便利。

4.5 非貿(mào)性進出口及特殊商品以特別對待

對非貿(mào)易性參展，在企業(yè)保證不發(fā)生實際貿(mào)易，且提交一定保證金或有第三方擔(dān)保情況下，或者是誠信企業(yè)，可發(fā)放區(qū)別于一般貨物的許可證，且審批發(fā)證流程區(qū)別對待，并實施三方許可證互認制度，無需一進一出都要辦證。

4.6 提高物種鑒定檢測水平、降低檢測費用

提升物種鑒定檢測水平、降低檢測費用、設(shè)立統(tǒng)一的檢測標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)，做好宣傳及透明公開檢驗檢疫工作。鼓勵建立有利于第三方檢驗鑒定機構(gòu)發(fā)展和規(guī)范的管理制度，檢驗檢疫部門按照法律法規(guī)和國際通行規(guī)則，可采信第三方檢測結(jié)果。