孫義 艾桂艷

摘要：氣候變化是全人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在我國，應(yīng)對氣候變化已經(jīng)提升到國家戰(zhàn)略。近年來，我國通過采取調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、增加碳匯等一系列行動，應(yīng)對氣候變化工作取得了積極成效，其中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。本文對地方碳交易試點(diǎn)工作啟動以來出現(xiàn)的一些問題進(jìn)行了梳理，通過對問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，提出了具體解決建議。

關(guān)鍵詞：應(yīng)對氣候變化;問題;建議

中圖分類號：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）10-0-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.122

Abstract：Climate change is a severe challenge for all mankind. In China， addressing climate change has been upgraded to national strategy.In recent years， China adopted a series of actions such as adjusting industrial structure， optimizing energy structure， and increasing carbon sinks， and has achieved positive results in addressing climate change， and some problems have been discovered.This paper sorts out some problems that have arisen since the launch of the local carbon trading pilot project， and proposes specific solutions through analysis of the causes of the problems.

Keywords：Addressing climate change;Problems;Suggestions

自2011年地方碳交易試點(diǎn)工作啟動以來，國家發(fā)改委持續(xù)推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作，采取了一系列舉措，取得積極進(jìn)展，使我國成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者和引領(lǐng)者。2018年11月，應(yīng)對氣候變化職能部門由國家發(fā)改委轉(zhuǎn)隸到新組建的生態(tài)環(huán)境部，是我國進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化工作，打通一氧化碳和二氧化碳實(shí)現(xiàn)協(xié)同減排的重要舉措。

回顧過去，我國在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、節(jié)能提高能效、控制非能源活動溫室氣體排放、增加碳匯等方面做了大量工作，并取得明顯成效，其中：2017年國內(nèi)碳強(qiáng)度比2005年下降約46%，已超過2020年碳強(qiáng)度下降40%～45%的目標(biāo)[1]。然而，在體制和制度建設(shè)上，有關(guān)工作進(jìn)展相對緩慢，主要問題表現(xiàn)在：

1 缺少頂層法律法規(guī)支撐

近年來，我國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域政策標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和政策制度支撐上做了大量的工作，先后出臺了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》《中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》;國家標(biāo)準(zhǔn)委批準(zhǔn)發(fā)布了16項(xiàng)碳排放管理國家標(biāo)準(zhǔn)，涉及發(fā)電、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告要求。然而，作為重中之重的頂層法規(guī)《應(yīng)對氣候變化法》與《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》卻遲遲未能發(fā)布，這無疑制約了應(yīng)對氣候變化工作推進(jìn)的深度和速度。

2 碳排放交易體系亟待完善

2017年12月國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確湖北省與上海市分別承擔(dān)全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的職責(zé)，然而，從啟動碳排放交易體系至今我國仍未完成一筆交易，首要問題是作為碳市場運(yùn)行核心的行業(yè)碳配額分配方案尚未出臺;其次，作為全國碳市場建設(shè)運(yùn)行基礎(chǔ)的法律框架《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》尚未頒布。目前來看，交易的外部條件已經(jīng)具備，然而不解決體系的內(nèi)在問題碳交易仍無法實(shí)施。

作為交易體系中另一個重要環(huán)節(jié)，經(jīng)過兩次歷史年度核查工作的開展，部分重點(diǎn)行業(yè)的核算指南存在一些問題，同樣需要在接下來的時間不斷完善，以確保企業(yè)排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確。

3 核查機(jī)構(gòu)管理有待規(guī)范

作為MRV體系中的重要一環(huán)，目前全國大概有核查機(jī)構(gòu)400余家，這些機(jī)構(gòu)既包括較大規(guī)模的國有企事業(yè)單位，也存在中小微咨詢公司，對核查指南及主管部門要求的執(zhí)行情況不盡相同。特別是一些私營公司還存在既做碳核查，同時提供碳資產(chǎn)管理和碳交易咨詢服務(wù)等情況，為碳市場健康發(fā)展埋下了隱患。此外，碳核查從業(yè)人員能力水平參差不齊，管理上存在跨專業(yè)審核、不按計(jì)劃審核等情況，這些問題都需要通過制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來制約。

除上述問題以外，通過已經(jīng)開展的兩個歷史年度的核查工作來看，受核查企業(yè)普遍存在配合度較低的問題，具體表現(xiàn)在：（1）主觀方面：因?yàn)閾?dān)心增加企業(yè)負(fù)擔(dān)不愿納入碳交易而排斥碳核查;（2）客觀層面：企業(yè)管理不到位，缺少記錄、統(tǒng)計(jì)制度，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺失。

全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有效的管理機(jī)制、完善的法規(guī)制度、可靠的交易系統(tǒng)、真實(shí)的排放數(shù)據(jù)和扎實(shí)的能力建設(shè)。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有非常強(qiáng)有力的監(jiān)督體系和監(jiān)督機(jī)制，氣候變化司從發(fā)改委轉(zhuǎn)到環(huán)境部后更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利用好這樣的體系，對解決原有問題，推動我國應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有非常重要的意義。轉(zhuǎn)隸后，除了加快出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》及配額分配方案，生態(tài)環(huán)境部門還可以考慮從以下四個方面推進(jìn)應(yīng)對氣候變化工作：

3.1 加強(qiáng)核查監(jiān)管，做到“雙結(jié)合”與“三統(tǒng)一”

核查機(jī)構(gòu)工作的規(guī)范性及從業(yè)人員的專業(yè)性是保障數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)。首先，要加快制定機(jī)構(gòu)與人員管理辦法，建立完善的核查機(jī)構(gòu)考評與進(jìn)入退出機(jī)制，將考評結(jié)果與退出機(jī)制結(jié)合，淘汰失信、失職及能力水平不足的機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員;其次，要加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)核查過程的監(jiān)管，確保核查計(jì)劃與現(xiàn)場實(shí)際的人員、時間、地點(diǎn)“三統(tǒng)一”。

3.2 從頂層設(shè)計(jì)入手，完善MRV核查體系建設(shè)

首先，要將氣候變化工作與碳市場建設(shè)工作納入各市環(huán)?？己酥笜?biāo)，根據(jù)各省市實(shí)際行業(yè)發(fā)展情況制定科學(xué)合理的考核與碳配額分配方案，在配額分配中考慮民生設(shè)施、環(huán)保督查等相關(guān)影響因素;第二，在做好重點(diǎn)企業(yè)碳市場建設(shè)宣傳培訓(xùn)的同時，可以考慮運(yùn)用行政、財(cái)稅、補(bǔ)貼等手段鼓勵納入交易企業(yè)完善監(jiān)測設(shè)備、監(jiān)測計(jì)劃、能源管理制度等體系建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)地方應(yīng)對氣候變化的機(jī)構(gòu)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)

一方面要鼓勵各地市、行業(yè)協(xié)會和國有企業(yè)主動發(fā)揮作用、積極配合參與碳市場建設(shè);另一方面，加大對地方核查、碳資產(chǎn)管理公司的培育，利用各自專業(yè)優(yōu)勢廣泛開展能力建設(shè)，為全國碳排放權(quán)交易市場的順利運(yùn)行提供人才保障和技術(shù)支撐;最后，考慮到轉(zhuǎn)隸過程主要是省級部門的人員調(diào)整，市、區(qū)層級生態(tài)環(huán)境局的具體工作人員對該項(xiàng)工作還很陌生，因此，還應(yīng)注重加強(qiáng)該層面環(huán)保主管人員的培訓(xùn)。

3.4 優(yōu)勢互補(bǔ)，充分發(fā)揮應(yīng)對氣候變化和大氣污染治理協(xié)同效應(yīng)

應(yīng)對氣候變化和大氣污染治理有很大的潛力進(jìn)行協(xié)同增效。近年來，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)已經(jīng)建立強(qiáng)有力的企業(yè)監(jiān)管體系和數(shù)據(jù)上報(bào)機(jī)制，同時，碳核查工作的開展也為獲取企業(yè)真實(shí)可靠的排放數(shù)據(jù)提供了通道，加強(qiáng)二者的統(tǒng)籌協(xié)同可以考慮以下方面：在企業(yè)排污申報(bào)和排污許可制度中融入碳核查關(guān)注數(shù)據(jù);將碳核查數(shù)據(jù)整合到環(huán)保大數(shù)據(jù)庫中，作為驗(yàn)證企業(yè)報(bào)送數(shù)據(jù)真實(shí)性的比對值，交叉驗(yàn)證;將大氣治理財(cái)政補(bǔ)貼資金向納入碳交易的重點(diǎn)企業(yè)及重點(diǎn)項(xiàng)目適當(dāng)傾斜。

此外，應(yīng)對氣候變化、溫室氣體排放控制，同大氣污染治理還可在監(jiān)測觀測、目標(biāo)設(shè)定、制定政策行動方案、政策目標(biāo)落實(shí)的監(jiān)督檢查機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌融合、協(xié)同推進(jìn)。

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收稿日期：2019-06-18

作者簡介：孫義（1982-），男，漢族，碩士學(xué)歷，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理與應(yīng)對氣候變化。