■ 朱錦章

（淄博市自然資源局，山東 淄博 255000）

0 引言

對于什么是規(guī)劃，當前并不是一個有把握能答好的問題。從一張建設用地的總平面圖，到整個城市的功能布局，到“三區(qū)三線”的用地管制，再到我們廣泛討論的“多規(guī)合一”，顯見規(guī)劃這一概念的空間跨度是如此之大。在我國改革開放的四十多年中，不同領(lǐng)域、不同職能的規(guī)劃不斷發(fā)展起來，甚至傳統(tǒng)的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”也在“十一五”后更名為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”。然而與規(guī)劃發(fā)展伴隨的，是各類規(guī)劃職能交叉、混亂以及因此而來的管理低效問題，這些規(guī)劃也面臨著不同的命運。如城市規(guī)劃，曾受過“龍頭”般的尊崇，也經(jīng)歷過廣泛的責難，業(yè)界期盼“規(guī)劃春天”的來臨，卻不曾想面臨否定般的質(zhì)疑[1]。

國家基于生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革戰(zhàn)略，提出了建立國土空間規(guī)劃體系的命題，并從頂層設計入手，于2018年完成了規(guī)劃相關(guān)體系的機構(gòu)改革，成立了自然資源部，實現(xiàn)了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”。盡管如此，業(yè)界特別是基層對于規(guī)劃的討論還沒有停止。同時，我國在國土空間綜合開發(fā)領(lǐng)域?qū)σ?guī)劃的依賴，也從來沒有像今天這樣強烈[2]。規(guī)劃的職能如何定位，原有的規(guī)劃何去何從，怎樣建立新型國土空間規(guī)劃體系，都是迫切需要深入研究并在基層實踐中盡快解決的問題[3]。

1 規(guī)劃的核心內(nèi)涵與職能定位

1.1 國家治理是規(guī)劃概念的核心內(nèi)涵

規(guī)劃這一概念的含義，一直在隨著我國政治、經(jīng)濟、社會生活的發(fā)展而不斷地變化著。《辭?！穼σ?guī)劃概念的解釋是“謀劃，籌劃”，也指“較全面或長遠的計劃”。在計劃經(jīng)濟時期，我國的城市規(guī)劃是國家和各級政府主導的城市建設計劃和步驟，表達的是遠景發(fā)展的目標藍圖。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，規(guī)劃的“計劃”性含義逐漸弱化，學界對規(guī)劃公共政策屬性的討論越來越多，規(guī)劃的管控性含義明顯增強。而當前生態(tài)文明建設背景下的區(qū)域一體化、城市網(wǎng)絡化、生態(tài)與環(huán)境保護等新形勢、新矛盾，使得規(guī)劃日益成為國家和地方政府進行經(jīng)濟社會管理的工具和手段。

本文將規(guī)劃概念直接解釋為國家治理方略和公共政策。規(guī)劃就是國家意志，是國家治理體系的組成部分。

1.2 規(guī)劃職能定位的兩個重點問題

“多規(guī)合一”從體制機制改革入手，解決了政府部門之間的多頭管理和互不協(xié)調(diào)所帶來的管理效力和效率問題。自然資源部組建之后，土地利用和空間管制領(lǐng)域的規(guī)劃沖突已經(jīng)消除，以落實生態(tài)文明體制改革總體要求為基本目標的新型空間規(guī)劃體系將會很快形成。但是同時，新的空間規(guī)劃體系仍然需要面對規(guī)劃職能定位和實施管理的難題，例如不同層次空間規(guī)劃的管理內(nèi)容，規(guī)劃實施的過程管理和監(jiān)督，規(guī)劃的政府意志與公眾參與的關(guān)系等等，很可能會上升為國土空間規(guī)劃實踐的主要矛盾。事實上，這樣的問題在過去的各類規(guī)劃中都不同程度地存在，只是和不同規(guī)劃之間的矛盾與沖突相比，這些問題相對來說是次要的。

本文認為，處理規(guī)劃與市場、規(guī)劃與技術(shù)的關(guān)系是當前國土空間規(guī)劃編制和實施管理所面臨的兩大重點問題，也是確定規(guī)劃職能定位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。下面對這兩個問題作相應的討論。

2 規(guī)劃與市場

2.1 經(jīng)濟體制對規(guī)劃的影響

以前我們的很多規(guī)劃是在公有制和計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的。以城市規(guī)劃為例，城市總體規(guī)劃不僅要確定城市的性質(zhì)和規(guī)模，還要對各類建設用地進行平衡控制，體現(xiàn)出政府意志和公共利益高度優(yōu)先，這也是社會主義制度之下城市規(guī)劃的必然屬性[4]。與此形成鮮明對比，美國學者認為城市規(guī)劃是社會主義入侵的觀點，從另一個側(cè)面反映了我國城市規(guī)劃與生俱來的公有制屬性和計劃經(jīng)濟特征[5]。

而在我國向市場經(jīng)濟的過渡中，城市規(guī)劃在政府治理和公共政策環(huán)境下繼續(xù)擴展功能，法律法規(guī)不斷完善，技術(shù)體系越來越復雜，規(guī)劃行政機構(gòu)越管越寬，讓我國的城市規(guī)劃體系幾乎成為世界上涉及面最廣、最龐大的城市規(guī)劃體系。在新的市場經(jīng)濟條件下，城市規(guī)劃的方法和實效不斷面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

2.2 規(guī)劃對市場的影響

從公共政策的屬性來講，規(guī)劃和市場是并列甚至對立的關(guān)系。正如上文所述，改革開放40多年來，在我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善的同時，規(guī)劃也一直在跟隨市場平行發(fā)展，而規(guī)劃對市場的干預也越來越突出。

公共政策性賦予了規(guī)劃強大的調(diào)控功能，而過度的規(guī)劃調(diào)控，又會限制市場的活力，就象政府干預市場一樣，規(guī)劃好比建設領(lǐng)域政府管理的新凱恩斯主義。從另一個角度來講，規(guī)劃在我國又是必不可少的。住建部原副部長仇保興在談到雄安新區(qū)規(guī)劃時指出，京津冀城市群二級城市發(fā)育不足，“市場無法解決的，就用規(guī)劃辦法來造幾個像模像樣的二級城市，來彌補城市群的斷檔”。

然而正如對新凱恩斯主義的爭論一樣，規(guī)劃與市場的關(guān)系如何調(diào)節(jié)是一個重大課題。當前規(guī)劃所面臨的很多問題，在很大程度上就是規(guī)劃干預混亂的問題。例如各類規(guī)劃互不銜接，特別是土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃作為兩個并行的規(guī)劃，有很多沖突，又互不隸屬，只能通過兩個部門的協(xié)調(diào)來實現(xiàn)有限的對接。這兩個規(guī)劃的沖突不僅表現(xiàn)在規(guī)劃成果上，更多的是表現(xiàn)在規(guī)劃實施行政管理上?；鶎訉嵺`證明，這兩個規(guī)劃的沖突極大地損害了政府行政管理的效率和效力。

3 規(guī)劃與技術(shù)

3.1 規(guī)劃要從工學設計中剝離出來

規(guī)劃成果與工學領(lǐng)域的設計在過去是有很多交叉的，甚至現(xiàn)在仍然難以區(qū)分。大多數(shù)修建性詳細規(guī)劃和建筑方案設計，以體現(xiàn)業(yè)主和物權(quán)所有人的意志為主，一般并不會上升到政府意志，那就不能再稱其為規(guī)劃，除非政府對建筑風貌或?qū)酥拘缘囟蔚慕ㄖO計提出明確的公共管理要求。

再如城市設計的問題。如果我們要用城市設計來約束和管制一些東西，例如城市色彩和風貌，以及所謂街廓比、界面密度、貼線率的控制等等，那么包含這些要求的城市設計本身就是規(guī)劃，應當作為一種規(guī)劃形式來管理。但本文傾向于將此類要求在控制性詳細規(guī)劃中表現(xiàn)出來，而將城市設計歸類于建筑設計，即城市設計要符合控制性詳細規(guī)劃或其它層面的規(guī)劃，但不能再提出新的公共管理性要求。以上兩種思路，直接決定著城市設計的發(fā)展方向及其管理歸屬。

同樣的，諸如城市地下工程管線規(guī)劃與設計的界限，居住區(qū)內(nèi)部公共服務配套的規(guī)劃與設計界限，都會面臨規(guī)劃職能界定的問題。很顯然，處理規(guī)劃與設計的關(guān)系界限，也是分清政府與市場職能界限的一部分，要將工學設計從新的規(guī)劃體系中剝離出來。

3.2 規(guī)劃要從技術(shù)化傾向中分離

規(guī)劃本身就有一個設計的過程，需要把國家和地方政府的治理意志以系統(tǒng)化的方式加以表達，形成規(guī)劃成果。這個意義上的規(guī)劃設計，實際上就是國家治理的政策設計和表達。規(guī)劃具有明顯的專業(yè)技術(shù)特征，這是以城市規(guī)劃為代表的各類規(guī)劃在其發(fā)展中傳承下來的，只是城市規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)配備超出了規(guī)劃管理的職能需要。例如當前的規(guī)劃建設用地標準將城市建設用地分類為8個大類、35個中類和42個小類。事實上，如此細致復雜的分類在城市規(guī)劃管理中的實際效益并不明顯，此類的技術(shù)應用上升到規(guī)劃管理控制的時候，其實際意義是非常有限的。相比之下，美國并沒有一個全國統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類標準，而各州的用地分類往往是非常簡單的，如紐約州的用地只有3個大類[6]；日本的國土規(guī)劃，按用途區(qū)分的全部用地分類也僅有12種[7]。

規(guī)劃的技術(shù)復雜性與其公共政策的屬性并不相容，技術(shù)超載會降低政府管理的效率，影響或模糊了決策的過程，特別是嚴重影響到公眾參與。從政府治理的視角看，更需要強調(diào)的是管理的專業(yè)性，規(guī)劃的技術(shù)性應當向著簡單化的目標進行重新整理，以適應國家治理能力現(xiàn)代化的需要。

4 新型規(guī)劃體系的建立

建立新型的國土空間規(guī)劃體系，就是在我國機構(gòu)改革和“多規(guī)合一”的條件下，立足于國家治理的規(guī)劃職能定位，處理好規(guī)劃與市場的關(guān)系，界定好規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)界限，明確規(guī)劃的類型及其層級關(guān)系，盡快建立起結(jié)構(gòu)清晰、職能明確、適應我國生態(tài)文明建設要求的國土空間規(guī)劃體系。

4.1 規(guī)劃的行政層級體系

規(guī)劃的行政層級體系是指國家、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）上下級行政區(qū)之間的規(guī)劃體系關(guān)系[8]，強調(diào)的是上級規(guī)劃指導和決定下級規(guī)劃。過去的土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)建立起了明確的行政層級體系。

各級規(guī)劃應當有適合各自職責的內(nèi)容，恰恰是這一點當前存在很明顯的問題。例如某些地級市的城市總體規(guī)劃要報國務院審批，但城市總體規(guī)劃涉及的內(nèi)容很多，有需要上級決定的事項和內(nèi)容，也有地方管理的事項和內(nèi)容。將屬于地方管理的職能和事務上移，顯然會降低地方政府的行政效率；同樣，城市發(fā)展規(guī)模等應屬于上級管理的事項，卻由地方在編制總體規(guī)劃中確定，事實上也是地方政府的職能越位。

4.2 規(guī)劃的專業(yè)層級體系

規(guī)劃專業(yè)層級體系專指同一行政級別內(nèi)的不同規(guī)劃之間的關(guān)系。城市規(guī)劃曾經(jīng)建立起由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃組成的完整的規(guī)劃層級體系，單純從技術(shù)角度上來講結(jié)構(gòu)清晰，職能明確。但是各類不同規(guī)劃之間的層級和職能卻不明確，這也正是前述“多規(guī)合一”問題的淵源。例如土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃平行編制，而且沒有共同的上層規(guī)劃，本來互不相干的兩個規(guī)劃管著很多相同的事，沖突矛盾就成為必然。

圖1 空間規(guī)劃體系示意圖

4.3 規(guī)劃體系重構(gòu)

我國的國土空間規(guī)劃很類似于德國、日本的國土規(guī)劃，可以作為基礎(chǔ)性規(guī)劃[9]。本文提出的空間規(guī)劃體系框架如圖1所示。

在規(guī)劃的行政層級體系上，要以國土空間體系規(guī)劃為基礎(chǔ)規(guī)劃，明確界定國家、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的基本內(nèi)容和審批機構(gòu)，并以法律的形式表現(xiàn)出來。上一級的國土空間規(guī)劃指導和決定下級國土空間規(guī)劃[10]。

在規(guī)劃的專業(yè)層級體系上，要以各級國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)不同情況編制相應的專項規(guī)劃。以市級為例，國土空間規(guī)劃要確定市級行政區(qū)的城鎮(zhèn)等級和規(guī)模體系，確定城市性質(zhì)、城鎮(zhèn)開發(fā)用地邊界、城市規(guī)模等重大內(nèi)容，應報上級人民政府甚至國務院審批。市級國土空間規(guī)劃的下層次的專項規(guī)劃可以包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、市域基礎(chǔ)設施規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須嚴格在國土空間規(guī)劃的指導和限制下編制。城市規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍是由國土空間規(guī)劃指定的，只限定在城市建設開發(fā)邊界和城市近郊區(qū)范圍內(nèi)。如此一來，一般地級市的城市規(guī)劃由市政府編制，或僅報上級備案即可[11]。本文同時認為詳細規(guī)劃應是不同專項規(guī)劃的下層規(guī)劃，而各級國土空間規(guī)劃不宜直接編制詳細規(guī)劃。

5 結(jié)語

本文的核心論題，就是從規(guī)劃公共政策角度出發(fā)，探索建立我國國土空間規(guī)劃體系的方案[12]。處理規(guī)劃與市場的關(guān)系，本質(zhì)就是把握好規(guī)劃的公共政策尺度，用規(guī)劃來適度干預市場，保證公共利益，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而界定規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)界限，降低管理領(lǐng)域的技術(shù)復雜性，是為了更高效地發(fā)揮規(guī)劃的管理和調(diào)控職能。規(guī)劃體系重構(gòu)過程中，應注意引導各類傳統(tǒng)規(guī)劃在學術(shù)研究領(lǐng)域的自由發(fā)展和合理進化，保護各類規(guī)劃長期以來形成的優(yōu)秀學術(shù)成果。