艾興會

河北省承德市灤平縣民政局 河北承德 068250

1 最低生活保障制度在運行中反映的問題

1.1 制度本身尚不健全

1.1.1 支出型貧困被忽略

長期以來，在實施最低生活保障制度時，僅以家庭收入作為低保衡量標(biāo)準(zhǔn)。這種收入型貧困理論最大的缺陷是：對“個體發(fā)生偶然且不可避免的不測后，連續(xù)剛性支出會導(dǎo)致家庭貧困”的問題考慮不足。盡管以家庭收入為標(biāo)準(zhǔn)確定最低生活保障對象便于操作，不考慮家庭支出因素，部分支出型貧困家庭因家庭收入不符合低保資格的認(rèn)定條件，必然無法被納入最低生活保障范圍[1]。

1.1.2 制度排斥的規(guī)定有悖公平

制度排斥，是指在設(shè)計某項制度之初，就人為地將社會上的某一類群體或個人排除在制度之外，剝奪其享受某種權(quán)利的機(jī)會。例如，《遼陽市最低生活保障操作規(guī)范》第26條②就規(guī)定了哪類人、哪些行為不能享受最低生活保障待遇。其他城市也存在著類似規(guī)定，這種通過行為方式和消費方式限制最低生活保障對象準(zhǔn)入的做法，表面上看似公平合理，實質(zhì)上卻違背了制度的公平性原則和《憲法》所確認(rèn)的公民享受權(quán)利的平等性原則。

1.1.3 配套政策產(chǎn)生的負(fù)激勵效應(yīng)嚴(yán)重

根據(jù)國家的制度設(shè)計，最低生活保障制度應(yīng)是全面性的、綜合性的社會救助項目，其不僅要向低保對象提供生活補貼，還要提供住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等附加福利。但此種高福利的救助模式，在某種程度上引發(fā)了“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象，導(dǎo)致“勞動激勵”降低?！俺鞘凶畹蜕畋Ｕ现贫纫呀?jīng)成為福利依賴現(xiàn)象滋生的溫床,并開始影響社會公平與效率”，故而“社會救助政策應(yīng)當(dāng)警惕可能產(chǎn)生的‘負(fù)激勵’風(fēng)險”。

1.2 制度落實中存在的困境

1.2.1 最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)差距顯著

我國最低生活保障制度是沿著城鄉(xiāng)分割的路徑向前推進(jìn)的，從時間上看，農(nóng)村晚于城市。由于生產(chǎn)資料占有不同，生產(chǎn)方式各異，城市和農(nóng)村居民的生活水平存在一定的差距，加之我國實行城鄉(xiāng)二元化戶籍制度，因此我國的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異。近年來，從實踐來看，最低生活保障支出水平城鄉(xiāng)之間的差距仍然偏大。

1.2.2 家庭經(jīng)濟(jì)狀況核實難度大

由于現(xiàn)行法律制度對家庭收入和家庭財產(chǎn)的核實缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加之最低生活保障制度采取補缺式救助方式，實際操作中審核手段的有效性不足，所以家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以準(zhǔn)確核實。一方面使真正需要救助的人得不到應(yīng)有的救助，影響現(xiàn)有資源的合理優(yōu)化配置，另一方面也使不需要救助的人獲得了與其自身實際狀況不相匹配的低保待遇，有損最低生活保障制度的保障功能，從整體上也造成了社會保障制度的不公平。

1.2.3 退出機(jī)制缺乏過渡性

一是“窮怕了”，擔(dān)心退出后，由于收入減少再次面臨生存困難；二是家中有殘疾人、重病患者或者子女上學(xué)，剛性支出較大，退出后家庭生活將難以為繼；三是由于制度采取“補差式”的救助方式，若通過勞務(wù)輸出或臨時就業(yè)方式增加的收入低于或稍高于每月領(lǐng)取的最低生活保障金，被保障家庭就會自覺選擇放棄就業(yè)或外出勞務(wù)。

2 城鄉(xiāng)最低生活保障制度對策建議

2.1 以城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

推進(jìn)最低生活保障立法行為的統(tǒng)一就是要立足于制度制定，重新制定最低生活保障法律制度，合并原有的城鄉(xiāng)兩套最低生活保障體系，使城鄉(xiāng)最低生活保障在同一個系統(tǒng)、體系下運轉(zhuǎn)。其次，要按照屬地原則來設(shè)計最低生活保障制度。即按照行政區(qū)域劃分，只要符合申請最低生活保障條件的長期居住人口就可以申請，而不考慮城鄉(xiāng)戶籍等因素，這樣從制度設(shè)計上突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元戶籍制度的限制，填補上最低生活保障的“真空地帶”。

2.2 以負(fù)所得稅制為補償機(jī)制，克服負(fù)激勵效應(yīng)

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和居民收入情況來確定負(fù)所得稅率，以負(fù)所得稅率來計算對保障對象的補貼金額。在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，對保障對象的實際收入進(jìn)行分級處理，對不同級別的收入水平征收不同的負(fù)所得稅率，通過累進(jìn)遞減補貼的方法降低保障對象對補貼金額變動的敏感性。最后，負(fù)所得稅率是變動的，需要隨著物價和收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變動而變化[2]。

2.3 以資源整合為支點，提高保障水平

第一，要打破單一主體的供給方式，實行多元主體供給。在我國，有大量的慈善基金組織和公益組織，這些組織熱衷于公益事業(yè)，對我國扶貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)，最低生活保障對象亦是這些組織的救助對象，政府部門應(yīng)該與慈善基金組織和公益組織相互合作，不僅能拓寬最低生活保障資金的來源，彌補財政資金不足，進(jìn)而提高保障水平，而且還可以借助慈善基金組織和公益組織的相關(guān)信息和人力，幫助政府部門精準(zhǔn)識別保障對象，從而緩解民政工作人員的壓力。第二，要建立全國性的資源統(tǒng)一調(diào)度機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域最低生活保障資源。國家需要在中央建立全國性的最低生活保障事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和調(diào)整相關(guān)最低生活保障政策，并對全國最低生活保障資源進(jìn)行調(diào)度分配。

2.4 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段，提高瞄準(zhǔn)率

首先，各政府部門需建立信息錄入和云儲存平臺，對居民的醫(yī)療、住房、房產(chǎn)、通信、交通出行和司法等信息進(jìn)行收集和儲存；其次，建立統(tǒng)一的信息交互檢索平臺，實現(xiàn)政府部門信息的互通互聯(lián)；最后民政部門可以根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺上的居民信息來判斷其收入和消費情況，再結(jié)合實際家計調(diào)查結(jié)果來確定最低生活保障申請者是否符合申請條件。

3 結(jié)語

我國城鄉(xiāng)低保制度雖然已發(fā)展到了一定的高度，但是在發(fā)展過程中也確實存在著許多問題并亟需解決。只有妥善地解決了這些問題，城鄉(xiāng)低保制度才能發(fā)展的更好。建立低保制度，有利于改革和發(fā)展我國的救濟(jì)制度，它在一定程度上促進(jìn)了社會的公平，同時緩解了社會矛盾，更有助于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。