孫柏霖 盧國顯

黨的十八大報告指出，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。同時提出，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻。習(xí)近平總書記在闡述生態(tài)與文明的關(guān)系時指出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！边@一論述將生態(tài)文明建設(shè)提高到了全新的戰(zhàn)略高度。

中國擁有各類天然草原3.93億公頃，占全球草原面積的13%，從世界范圍來看，僅次于澳大利亞，居世界第二。自20世紀中期以來，隨著工業(yè)生產(chǎn)的擴張，全球生態(tài)環(huán)境逐步惡化，草原生態(tài)也部分退化。國家一直以來高度重視草原資源保護、建設(shè)和治理，在草原的恢復(fù)、保護和建設(shè)方面取得了很大成果，但是全國草原環(huán)境治理仍然面臨較大的挑戰(zhàn)，林業(yè)和草原主管部門與公安機關(guān)在該領(lǐng)域的執(zhí)法能力還有待提升。

一、機構(gòu)與體制改革背景

根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，我國將原國家林業(yè)局的職責，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責整合，組建新的國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。國家林業(yè)和草原局同時加掛國家公園管理局牌子。國家林業(yè)與草原局內(nèi)設(shè)“森林公安局”，同時受公安部領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責包括：指導(dǎo)森林公安工作、監(jiān)督管理森林公安隊伍、協(xié)調(diào)和督促查處特大森林案件、指導(dǎo)林區(qū)社會治安治理工作、負責森林和草原防火相關(guān)工作。

眾所周知，草原是我國陸地面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。為依法保護草原資源和生態(tài)環(huán)境，各級政府采取了一系列有效措施，不斷加大草原生態(tài)保護建設(shè)力度。草原執(zhí)法工作面臨的最突出問題是，草原執(zhí)法的法律依據(jù)不夠完善，草原法和刑法缺乏有效的銜接，對破壞草原資源的犯罪行為缺乏量刑標準，草原執(zhí)法的懲戒和震懾作用不明顯，公安機關(guān)缺乏有效執(zhí)法能力，司法機關(guān)難以追究刑事責任。

2015年10月份，中共中央出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這是我國生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計方案。方案要求，推進生態(tài)文明體制改革首先要樹立和落實正確的理念，統(tǒng)一思想，引領(lǐng)行動。要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，發(fā)展和保護相統(tǒng)一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念。方案提出，要完善環(huán)境保護管理制度，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門，逐步實行城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。同時，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權(quán)威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制，充實執(zhí)法隊伍，方案強調(diào)，要賦予環(huán)境執(zhí)法強制執(zhí)行的必要條件和手段，完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。

在2019年召開的全國公安工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要堅定信心、乘勢而上，把新時代公安改革向縱深推進。要推行扁平化管理，把機關(guān)做精、把警種做優(yōu)、把基層做強、把基礎(chǔ)做實，加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關(guān)機構(gòu)職能體系。要深化同機構(gòu)改革配套的相關(guān)政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設(shè)置、力量資源配置，加強機構(gòu)人員職能整合、業(yè)務(wù)工作融合、機制流程銜接?！蛾P(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》則提出，到2020年，要基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化，進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關(guān)。森林公安作為公安機關(guān)的重要組成部分和森林行業(yè)公安，其改革理應(yīng)順應(yīng)公安整體改革框架的需求。

二、存在的問題

目前，在法律保障、機構(gòu)設(shè)置、隊伍建設(shè)和執(zhí)法銜接等方面還有不少困擾林草部門與公安機關(guān)在林業(yè)與草原保護與違法犯罪打擊方面的問題。

（一）法律保障不健全

我國草原行政執(zhí)法工作的法律依據(jù)主要來自兩個部分。一是以《草原法》為核心的草原法律法規(guī)體系，主要包括《草原法》《環(huán)境保護法》《植物檢疫條例》等；二是以《行政處罰法》為代表的行政執(zhí)法規(guī)范體系，主要包括《行政許可法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等。此外，各省、市、自治區(qū)和直轄市頒布實施的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和政府規(guī)章也是執(zhí)法依據(jù)的來源。在建設(shè)法治社會的背景下，我國已初步建立了草原法律規(guī)范體系，但還缺乏規(guī)則細化和統(tǒng)籌整合，懲處力度不夠，部分法律規(guī)范落后于草原保護新形勢?！恫菰ā酚?985年頒布，先后于 2002、2009、2013年修改，修訂周期為6～7年，目前已接近新的修訂周期，需要將其提上修訂日程。

（二）機構(gòu)設(shè)置不完善

長期以來，草原監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置弱、人員編制少，管理力量不強，難以勝任繁重的草原保護監(jiān)管任務(wù)。在本輪機構(gòu)改革前，我國林業(yè)和草原行政執(zhí)法機構(gòu)分屬不同部門，數(shù)量較多，編制與管理規(guī)范各異，執(zhí)法和管理人員素質(zhì)參差不齊。機構(gòu)改革目的之一就是為了整合監(jiān)管與執(zhí)法力量，如將原農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心的行政執(zhí)法與查處破壞草原的重大案件職責整合進國家林草局。草原行政執(zhí)法權(quán)曾分屬于各級多個部門，沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)。執(zhí)法主體過多，并且執(zhí)法主體之間職責交叉重疊，執(zhí)法標準不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政執(zhí)法工作的混亂，實踐中部門之間經(jīng)常爭權(quán)或推諉責任，重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法效率低下等，因此需要進一步健全草原監(jiān)督管理機構(gòu)。

（三）隊伍建設(shè)不到位

依據(jù)執(zhí)法權(quán)力的來源不同，可將林草領(lǐng)域執(zhí)法主體分為職權(quán)性、授權(quán)性和受委托主體3類。職權(quán)性主體主要是指依據(jù)法定職權(quán)，能夠以自己名義從事行政執(zhí)法活動，并能獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的行政機關(guān)或組織。授權(quán)性行政執(zhí)法主體是指法律法規(guī)將某項行政管理職權(quán)通過授權(quán)的方式授予某個行政機關(guān)或組織，如《森林法》就將轄區(qū)治安管理權(quán)、保護森林資源及部分行政處罰權(quán)授予了森林公安機關(guān)。目前，各地草原執(zhí)法人員來源雜糅，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，執(zhí)法水平較低。由于缺乏專業(yè)化技能和法律知識，基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力還很欠缺。此外，我國僅有一所培養(yǎng)專門森林公安人才的南京森林警察學(xué)院（已歸公安部直屬管理），但該校每年大量畢業(yè)生并沒有進入各級森林公安機關(guān)工作，而是進入了地方公安機關(guān)，全國森林公安機關(guān)的專業(yè)化人才仍存在較大缺口，不利于未來生態(tài)或環(huán)境警察制度建設(shè)。

（四）執(zhí)法銜接不暢通

要不折不扣地執(zhí)行法律，必須有完備的法律體系和有力的執(zhí)法能力，方能起到規(guī)制、懲罰之作用。目前，草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢的主要原因包括：相關(guān)立法規(guī)范效力位階低，缺乏可操作性；草原犯罪立法尤其是刑法懲戒存在欠缺；草原監(jiān)管部門與公安、司法等存在自身“障礙”等。以《草原法》為例，其是保護和合理利用草原的重要法律依據(jù)，草原行政執(zhí)法與草原刑事司法是貫徹落實法律的兩種法律適用活動，二者能否順暢銜接，直接關(guān)系著對草原違法和草原犯罪的準確有效追訴?！恫菰ā穼τ诓菰缸锇讣?種刑事責任的實現(xiàn)的方式和內(nèi)容沒有具體規(guī)范，僅表明了追究刑責的態(tài)度，未設(shè)置具體刑罰。作為一種附屬刑法，其和刑法典也無法直接對接以制裁草原犯罪，在司法實踐中的可操作性不強。2017年，全國草原違法案件統(tǒng)計分析報告的數(shù)據(jù)就顯示，各地草原執(zhí)法部門共向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件326起，占全國草原違法案件比重為2.3%，比例較低。

三、提升草原執(zhí)法能力的路徑

依法加強草原生態(tài)保護建設(shè)，提升打擊草原違法犯罪能力，是維護國家生態(tài)安全的重要舉措和推進生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。我國已在森林資源保護和違法犯罪打擊方面建立了以各級林業(yè)主管部門和森林公安為主的監(jiān)管、懲處體系。受利益驅(qū)動，以及定罪量刑標準不明確等客觀原因，相當長時期內(nèi)破壞草原資源現(xiàn)象較為突出，草原生態(tài)逐年惡化。根源在于刑法對非法開墾草原行為缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法可操作性差，導(dǎo)致各地執(zhí)法和司法實踐中在能否追究相關(guān)刑事責任問上產(chǎn)生困惑，影響對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護。此外，由于森林公安是原林業(yè)局內(nèi)設(shè)機構(gòu)，長期以來并不承擔草原領(lǐng)域違法犯罪的打擊工作，僅承擔“草原防火”工作，在案件移交上存在障礙，可將其轉(zhuǎn)型升級為生態(tài)警察并探索試點國家公園警察制度。

（一）加強刑事司法保障力度

相較于較為龐大的行政執(zhí)法方面，我國在草原刑事司法方面的力度還不足。對于嚴重危害草原的犯罪行為，刑法立法的現(xiàn)狀基本是有規(guī)范而無效力，草原刑事司法有效保護不足。加強草原刑事司法力度對于追究相關(guān)犯罪具有現(xiàn)實意義，是全面貫徹落實《草原法》的必然，是進一步保障農(nóng)牧民合法權(quán)益的需要，也是最終促進人與草原和諧發(fā)展的保障。立法機關(guān)需要及時修改《刑法》《刑事訴訟法》《草原法》等法律，主管部門配套修訂《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等操作性法規(guī)，同時賦予森林公安草原犯罪打擊職能。要加強宣傳“破壞草原有罪”的觀念，提升社會各界自覺遵守草原法律法規(guī)的意識。加大林草部門和公安機關(guān)貫徹執(zhí)行草原刑事司法的力度，促使其自覺、有效、規(guī)范權(quán)力運行、依法行政。對破壞草原資源犯罪案件，要科學(xué)研究制定明確的定罪量刑標準，使基層單位有法可依，指導(dǎo)其有效執(zhí)法。

（二）森林公安全面轉(zhuǎn)型升級

多頭執(zhí)法是導(dǎo)致草原行政執(zhí)法體制紊亂，問題頻發(fā)的主要原因?！渡址ā芬?guī)定，森林公安主要承擔五個方面職責：一是立案偵查涉林（包括森林資源、野生動植物資源、林地資源等）犯罪案件；二是立案查處管轄范圍內(nèi)的涉林治安案件；三是根據(jù)林業(yè)部門委托，查處有關(guān)林業(yè)行政案件；四是負責森林防火工作；五是東北、內(nèi)蒙古等大面積國有林區(qū)內(nèi)的全部社會治安管理工作。改革背景下，森林公安可以依托地方建立的環(huán)境警察隊伍和自身力量適時轉(zhuǎn)型為不限于森林案件查處的生態(tài)警察，以此獲得生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的完整執(zhí)法權(quán)限，促使行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法無縫對接，構(gòu)建防、控、打一體的執(zhí)法體系。

（三）培養(yǎng)草原執(zhí)法專業(yè)人才

據(jù)統(tǒng)計，2018年機構(gòu)改革后林業(yè)系統(tǒng)單位個數(shù)為38846個，共124萬人；全國共有草管員28.74萬人，其中專職草管員12.86萬人。若森林公安全面轉(zhuǎn)型生態(tài)警察后，其執(zhí)法職能的范圍將大幅拓展，工作任務(wù)將更加繁重復(fù)雜，刑事執(zhí)法的種類將擴展到15種，實現(xiàn)對破壞資源類犯罪的全覆蓋；行政執(zhí)法職能將拓展到53類，并承擔16類以上的行政處罰，各類人才缺口成為顯著問題。目前，全國所有公安類院校均未開設(shè)生態(tài)環(huán)境或林草領(lǐng)域的執(zhí)法課程，相關(guān)專業(yè)僅見于少數(shù)林業(yè)類高校，專業(yè)課程教育嚴重滯后。建議在邊疆、林草資源豐富地區(qū)的公安院校開設(shè)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護的特色專業(yè)課程，培養(yǎng)具有扎實理論知識的新型公安草原執(zhí)法人才。此外，要加強對草原部門執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，以適應(yīng)草原違法犯罪的新形勢和新變化。

（四）暢通草原行刑銜接機制

草原執(zhí)法必須暢通行刑銜接機制?，F(xiàn)行體制可以按照罪刑法定原則，將涉及草原犯罪的案件移交公安機關(guān)立案偵查，檢察機關(guān)提起公訴，沒有涉罪的案件一律不準移送；公安機關(guān)對于移送的案件都要受理，即依法審查，認為有犯罪事實，需要追究刑事責任，依法決定立案的，應(yīng)當書面通知移送案件的行政執(zhí)法機關(guān)；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，依法不予立案的，應(yīng)當說明理由，還要書面通知移送案件的行政執(zhí)法機關(guān)，并退回案卷材料。對于所發(fā)生草原案件既不能以罰代刑，也不能以刑代罰，更不能不了了之。若森林公安能夠轉(zhuǎn)型為具有完整執(zhí)法權(quán)限的生態(tài)警察，草原案件可直接交付生態(tài)警察查處。

（五）探索建立國家公園警察

機構(gòu)改革后，國家林草局加掛了“國家公園管理局”牌子。2018年，國家林草局研究起草《國家公園法》及部分技術(shù)指南，并繼續(xù)在全國部分地區(qū)試點國家公園制度，初步搭建生態(tài)監(jiān)測平臺，為實現(xiàn)立體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管格局奠定基礎(chǔ)。以美國為例，其設(shè)有國家公園警察（The United States Park Police），并隸屬于美國國家公園管理局，除具有對常見犯罪的預(yù)防、調(diào)查和對嫌疑人的拘捕等其他城市警察局職責外，其公園警察還負責國家公園之內(nèi)的刑事偵緝和治安、反偷獵反破壞等，管理知名紀念碑，并在國家公園管理局管理的區(qū)域內(nèi)同國家公園巡守員（National Park Rangers）共享管轄權(quán)。故我國也可在部分有條件的地區(qū)探索試點類似制度，以生態(tài)警察為主，加掛“國家公園警察”牌子，實行合署辦公，強化對國家公園范圍內(nèi)的治安防范與犯罪打擊力度。

四、結(jié)語

生態(tài)文明是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容。我國在草原領(lǐng)域的執(zhí)法機制和實際執(zhí)法能力還存在機制缺陷和能力不足的問題。在國家林業(yè)與草原機構(gòu)改革后，森林公安也在進一步深化改革，通過改革轉(zhuǎn)型升級，將職能完整覆蓋到草原執(zhí)法領(lǐng)域。探索試點國家公園警察，提升大型自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法能力。加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接研究，把打擊草原領(lǐng)域違法犯罪的機制建設(shè)和能力提升作為進一步改革的重要內(nèi)容?？深A(yù)見的是，在全面推進生態(tài)文明建設(shè)的偉大進程中，我國在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的執(zhí)法能力只會不斷提高和加強，改革就是推動解決當前遇到的現(xiàn)實問題的最好方式。為此，要將國家林業(yè)和草原機構(gòu)改革、森林公安改革融入全面深化改革的整體布局中，立足時代大背景和框架，根據(jù)職權(quán)法定原則，依法科學(xué)地定位改革后的草原監(jiān)管部門和森林公安的職能及管理體制等重大事項。加強草原領(lǐng)域違法犯罪的刑事制裁力度，健全行刑銜接制度，培養(yǎng)更多專業(yè)人才，解決困擾草原執(zhí)法多年的根本性問題和矛盾，推動生態(tài)文明事業(yè)在新的起點上取得更大發(fā)展。