趙文清

2019年6月25日上午，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員王憲魁作關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)森林法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《森林法（修訂草案）》）議案的說明。全國(guó)人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)于2019年7月5日至8月3日期間，向社會(huì)征求《森林法（修訂草案）》意見。以下就《森林法（修訂草案）》，提出具體的修改意見。

一、《森林法（修訂草案）》第三條的修改意見

（一）原有條款

第三條 保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。

（二）存在問題及修改理由

“保護(hù)優(yōu)先”“保育結(jié)合”不宜并列表述。在“保育結(jié)合”原則之前，已經(jīng)有“保護(hù)優(yōu)先”作為原則。既然保護(hù)已經(jīng)“優(yōu)先”，就不宜再與培育項(xiàng)“結(jié)合”。建議將“保育結(jié)合”改為“采育結(jié)合”。

（三）修改意見

第三條 保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、采育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。

二、《森林法（修訂草案）》第六條的修改意見

（一）原有條款

第六條 國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)林業(yè)工作?？h級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)林業(yè)工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)工作。沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作。

（二）存在問題及修改理由

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的表述不符合立法規(guī)范，也與《憲法》第一百零七條第二款的表述不相吻合。建議將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改為“鄉(xiāng)級(jí)人民政府”，將“沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之前的“句號(hào)”改為“分號(hào)”，并刪除“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”二字。

（三）建議條款

第六條 國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)林業(yè)工作?？h級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本行政區(qū)域的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級(jí)人民政府承擔(dān)林業(yè)工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)工作；沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)的，設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作。

三、《森林法（修訂草案）》第十一條第二款的修改意見

（一）原有條款

第十一條 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)和合理利用森林、林木、林地，不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地。

（二）存在問題及修改理由

首先，“依法保護(hù)和合理利用”的表述缺乏周延性和操作性。一方面，“合理利用”不具有操作性。利用森林、林木、林地是否合理，沒有一個(gè)判斷的標(biāo)準(zhǔn)；而且“法律責(zé)任”一章中，并沒有規(guī)定不“合理利用”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。另一方面，林權(quán)權(quán)能的規(guī)定不完全。所有權(quán)人和使用權(quán)人的權(quán)利不僅僅只有保護(hù)、利用兩種權(quán)能，還有培育、經(jīng)營(yíng)以及管理等權(quán)能，還有承包權(quán)等三權(quán)分置的內(nèi)容。建議將其修改為“依法行使其民事權(quán)利，履行法律規(guī)定的和當(dāng)事人約定的義務(wù)。”

其次，“不得非法改變林地用途和毀壞森林、林木、林地”的規(guī)定，與《森林法（修訂草案）》第三十七條有關(guān)“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為”的規(guī)定，有相互重疊的地方，建議刪除。

（三）建議條款

第十一條 第二款 森林、林木、林地的所有者和使用者應(yīng)當(dāng)依法行使其民事權(quán)利，履行法律規(guī)定的和當(dāng)事人約定的義務(wù)。

四、《森林法（修訂草案）》第十六條第二款的修改意見

（一）原有條款

第十六條 第二款 受讓方造成森林、林木、林地嚴(yán)重毀壞的，發(fā)包方或者承包方有權(quán)收回林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）存在問題及修改理由

在林地經(jīng)營(yíng)過程中，必然涉及森林、林木、林地的毀壞；“森林、林木、林地嚴(yán)重毀壞”的標(biāo)準(zhǔn)不明，實(shí)踐中難以操作。特別是，林地的毀壞，有可能是合法行為帶來的毀壞，也可能是違法行為造成的毀壞。建議將造成毀壞結(jié)果的行為，僅限于“違法行為”。

（三）建議條款

第十六條第二款 受讓方實(shí)施違法行為，造成森林、林木、林地嚴(yán)重毀壞的，發(fā)包方或者承包方有權(quán)收回林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

五、《森林法（修訂草案）》第十七條的修改意見

（一）原有條款

第十七條 國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營(yíng)造的林木，由營(yíng)造單位經(jīng)營(yíng)并按照國(guó)家規(guī)定支配林木收益。其他組織或者個(gè)人營(yíng)造的林木，依法由營(yíng)造者所有并享有林木收益，合同另有約定的從其約定。

（二）存在問題及修改理由

本條的問題在于：一方面，如果其他組織或者個(gè)人在其沒有合法使用權(quán)的林地，包括國(guó)家或者集體林場(chǎng)的林地，或者有爭(zhēng)議的林地上植樹造林，那么林木是否仍然由營(yíng)造者所有并享有林木收益？另一方面，“合同另有約定的從其約定”的表述，與上下文沒有直接關(guān)聯(lián)，顯得非常突兀。建議維持《森林法》第二十七條的原有規(guī)定。

（三）建議條款

第二十七條 國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)營(yíng)造的林木，由營(yíng)造單位經(jīng)營(yíng)并按照國(guó)家規(guī)定支配林木收益。

集體所有制單位營(yíng)造的林木，歸該單位所有。

農(nóng)村居民在房前屋后、自留地、自留山種植的林木，歸個(gè)人所有。城鎮(zhèn)居民和職工在自有房屋的庭院內(nèi)種植的林木，歸個(gè)人所有。

集體或者個(gè)人承包國(guó)家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個(gè)人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行。

六、《森林法（修訂草案）》第二十條的修改意見

（一）原有條款

第二十條 各級(jí)人民政府因生態(tài)保護(hù)等公共利益需要作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權(quán)益損失的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償。

（二）存在問題及修改理由

“有關(guān)規(guī)定”指代不明，可以是“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，也可以是“地方有關(guān)規(guī)定”，甚至是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)規(guī)定”。另外，“合理補(bǔ)償”表述不明，合理與否由誰界定？補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是多少？建議將“依照有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償”，改為“依法給予補(bǔ)償”。

（三）建議條款

第二十條 各級(jí)人民政府因生態(tài)保護(hù)等公共利益需要作出的決定造成森林、林木、林地所有者或者使用者合法權(quán)益損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

七、《森林法（修訂草案）》第二十一條的修改意見

（一）原有條款：

第二十一條 林地所有權(quán)和尚未確權(quán)的林木、林地的權(quán)屬爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

其他林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，可以由鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府依法處理，當(dāng)事人也可以依法向人民法院起訴。

在林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議解決以前，當(dāng)事人任何一方不得砍伐有爭(zhēng)議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。因森林防火、林業(yè)有害生物防治、國(guó)家重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要采伐的除外。

（二）存在問題及修改理由

本條涉及林權(quán)糾紛的處理方式。本條款的立法意圖是，林地所有權(quán)爭(zhēng)議實(shí)行的是行政前置的做法，即先行政處理（行政確權(quán)），后行政復(fù)議或者行政訴訟；而其他林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，實(shí)行的做法是行政處理（行政確權(quán)）和行政訴訟任選其一。問題在于：此前的林權(quán)爭(zhēng)議大都是所有權(quán)和使用權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置以后，更多的可能是承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議。而目前的這個(gè)條款似乎沒有考慮到這個(gè)問題。鑒于林地的所有權(quán)和使用權(quán)主要由政府確認(rèn)，而其他承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)大都由雙方通過合同來約定。建議：維持《森林法》關(guān)于林權(quán)爭(zhēng)議解決的現(xiàn)有規(guī)定，同時(shí)增加承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的解決方式的條款。另外，第三款規(guī)定的兩句話之間，前后不能呼應(yīng)。建議：一是將最后一句放到第一句之后，使語句更為通順；二是增加“依法辦理相關(guān)手續(xù)”的表述。之所以增加，因?yàn)闊o論是采伐，還是使用林地，根據(jù)《森林法》《森林法（修訂草案）》的規(guī)定，都需要獲得林業(yè)主觀部門的審核同意或者批準(zhǔn)。

（三）建議條款

第二十一條 單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，可以由鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府依法處理，當(dāng)事人也可以依法向人民法院起訴。

林地的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，按照合同的約定處理；沒有約定的，可以由鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府依法處理，當(dāng)事人也可以依法向人民法院起訴。

在林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議解決以前，除森林防火、林業(yè)有害生物防治、國(guó)家重大公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要，并依法辦理相關(guān)手續(xù)外，爭(zhēng)議各方不得砍伐有爭(zhēng)議的林木或者改變林地現(xiàn)狀。

八、《森林法（修訂草案）》第二十四條第二款的修改意見

（一）原有條款

第二十四條 第二款 下列區(qū)域的森林，應(yīng)當(dāng)劃定為公益林：

（一）江河源頭匯水區(qū)域；

（二）重要江河干流及支流兩岸；

（三）重要濕地、飲用水源地保護(hù)區(qū)和水庫周圍；

（四）森林和陸生野生動(dòng)物類型的自然保護(hù)區(qū)；

（五）荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的防風(fēng)固沙林基干林帶；

（六）沿海防護(hù)林基干林帶；

（七）未開發(fā)利用的原始林地區(qū)；

（八）需要?jiǎng)澏ǖ钠渌麉^(qū)域。

（二）存在問題及修改理由

本條款存在的問題，一是語句不通順。劃定為公益林的是“森林”，而不是“區(qū)域”等地點(diǎn)。建議在第一、二、四、七、八項(xiàng)的后面，應(yīng)當(dāng)加上“的森林”。二是概念的邏輯關(guān)系混亂。第三項(xiàng)有關(guān)濕地的表述，與未來的“濕地保護(hù)法”中“濕地”概念能否一致？根據(jù)《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法（征求意見稿）》第二條、第十七條的規(guī)定，濕地，是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及水庫等人工濕地。按照生態(tài)區(qū)位、生態(tài)功能和生物多樣性等重要程度，將濕地分為國(guó)家重要濕地（含國(guó)際重要濕地）、省級(jí)重要濕地和一般濕地?！渡址ǎㄐ抻啿莅福分械摹八畮臁笨隙ㄊ侨斯竦兀帮嬘盟吹乇Ｗo(hù)區(qū)”可能是自然濕地，也可能是人工濕地。這兩種濕地與“重要濕地”的內(nèi)涵有交叉和重疊。也就是說，“飲用水源地保護(hù)區(qū)”“水庫”都有可能是“重要濕地”。建議將“重要濕地、飲用水源地保護(hù)區(qū)和水庫周圍”，修改為“重要濕地周圍的森林”。

（三）建議條款

第二十四條 第二款 下列區(qū)域的森林，應(yīng)當(dāng)劃定為公益林：

（一）江河源頭匯水區(qū)域的森林；

（二）重要江河干流及支流兩岸的森林；

（三）重要濕地周圍的森林；

（四）森林和陸生野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)的森林；

（五）荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)的防風(fēng)固沙林基干林帶；

（六）沿海防護(hù)林基干林帶；

（七）未開發(fā)利用的原始林地區(qū)的森林；

（八）需要?jiǎng)澏ǖ钠渌麉^(qū)域的森林。

九、《森林法（修訂草案）》第三十條的修改意見

（一）原有條款

第三十條 地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的森林防火工作：

（一）劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期；

（二）設(shè)置防火設(shè)施，配備防滅火裝備和物資；

（三）建立森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，及時(shí)消除隱患；

（四）制定森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)生森林火災(zāi)，立即組織撲救；

（五）保障預(yù)防和撲救森林火災(zāi)所需費(fèi)用。

國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍履行國(guó)家賦予的森林火災(zāi)預(yù)防和撲救職責(zé)。

（二）存在問題及修改理由

“地方各級(jí)人民政府”包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”。而“劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期”的主體，根據(jù)《森林防火條例》的規(guī)定，是縣級(jí)以上地方人民政府。兩者的規(guī)定有沖突。為避免沖突，建議增加第三款，即“具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”。另外，除預(yù)防和撲救義務(wù)，處置也是保障工作的主要內(nèi)容，建議在第二款中增加“處置”兩字。

（三）建議條款

第三十條 地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的森林防火工作：

（一）劃定森林防火區(qū)，規(guī)定森林防火期；

（二）設(shè)置防火設(shè)施，配備防滅火裝備和物資；

（三）建立森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，及時(shí)消除隱患；

（四）制定森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，發(fā)生森林火災(zāi)，立即組織撲救；

（五）保障預(yù)防、處置和撲救森林火災(zāi)所需費(fèi)用。

國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍履行國(guó)家賦予的森林火災(zāi)預(yù)防和撲救職責(zé)。

具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

十、《森林法（修訂草案）》第三十一條的修改意見

（一）原有條款

第三十一條 省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)確定林業(yè)植物及其產(chǎn)品的檢疫性有害生物，劃定疫區(qū)和保護(hù)區(qū)?？h級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理。林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在政府支持引導(dǎo)下，負(fù)責(zé)防治其經(jīng)營(yíng)管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物。

重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制。發(fā)生暴發(fā)性、危險(xiǎn)性等重大林業(yè)有害生物危害時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)組織除治。

（二）存在問題及修改理由

第一，《森林法（修訂草案）》第一款的規(guī)定，與現(xiàn)行法律不符合。《植物檢疫條例》第二條、第三條規(guī)定：國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門主管全國(guó)的植物檢疫工作，各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門主管本地區(qū)的植物檢疫工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門所屬的植物檢疫機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家的植物檢疫任務(wù)?！渡植∠x害防治條例》第四條、第五條規(guī)定：森林病蟲害防治實(shí)行“誰經(jīng)營(yíng)，誰防治”的責(zé)任制度。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定措施和制度，加強(qiáng)對(duì)森林病蟲害防治工作的領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)森林病蟲害防治工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的森林病蟲害防治工作，其所屬的森林病蟲害防治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)森林病蟲害防治的具體組織工作。區(qū)、鄉(xiāng)林業(yè)工作站負(fù)責(zé)組織本區(qū)、鄉(xiāng)的森林病蟲害防治工作。按照《修訂草案》關(guān)于“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理”的規(guī)定，國(guó)家林業(yè)和草原局就有負(fù)責(zé)全國(guó)范圍的林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理的法定職責(zé)。如果國(guó)家林業(yè)和草原局現(xiàn)行的法定職責(zé)中，并不包括對(duì)全國(guó)范圍的林業(yè)有害生物進(jìn)行“監(jiān)測(cè)、檢疫和治理”內(nèi)容，那么建議將該表述修改為：“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理?！?/p>

建議增加第三款：具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

（三）建議條款

第三十一條 省級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)確定林業(yè)植物及其產(chǎn)品的檢疫性有害生物，劃定疫區(qū)和保護(hù)區(qū)。縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的林業(yè)有害生物的監(jiān)測(cè)、檢疫和治理。林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在政府支持引導(dǎo)下，負(fù)責(zé)防治其經(jīng)營(yíng)管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物。

重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制。發(fā)生暴發(fā)性、危險(xiǎn)性等重大林業(yè)有害生物危害時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)組織除治。

具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

十一、《森林法（修訂草案）》第三十七條的修改意見

（一）原有條款

第三十七條 禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。

禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。

禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧。

禁止擅自移動(dòng)或者損壞森林保護(hù)標(biāo)志。

（二）存在問題及修改理由

第三十七條 第一款存在問題，一是毀壞林木、林地中的“毀壞”究竟如何認(rèn)定？二是“毀壞”對(duì)象的設(shè)定過于寬泛。

首先，“毀壞”的對(duì)象，既可能是本人所有或者使用的森林、林木、林地，也可能是他人所有或者使用的森林、林木、林地?！皻摹钡某潭龋扔胁糠謿?，也有完全毀壞。例如，為了發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，林藥兼種，必然要對(duì)林地進(jìn)行松土、開墾，清除雜灌和植被，對(duì)影響藥材采光的樹枝進(jìn)行修剪，甚至如采伐、毒死或者連根挖起林木等。這些行為顯然就是毀壞林地，毀壞森林、林木。雖然《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第二十六條第一項(xiàng)規(guī)定“在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行下列活動(dòng)：（一）開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動(dòng)”，但是，森林法是不是要像保護(hù)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地一樣，來保護(hù)每一個(gè)林農(nóng)手中的林地？如果需要保護(hù)到這個(gè)力度，這樣規(guī)定也沒有問題。

其次，按照該條款的規(guī)定“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為”，那就意味著，一方面，對(duì)林地的所有權(quán)或者使用者來說，只要使用林地，通俗地說，就是只要“動(dòng)土”，無論是松土還是開墾，都是對(duì)林地的破壞、毀壞。換句話說，任何涉及“動(dòng)土”的非種樹的林下經(jīng)濟(jì)，都將是非法的。這樣一來，只有一種林地使用方式是合法的，那就是種樹。另一方面，對(duì)森林、林木的所有者而言，對(duì)林地上的林木，未經(jīng)許可采伐林木，也就是完全毀壞林木，可以認(rèn)定為濫伐并給予行政處罰，這沒有問題。但是，不采伐林木而只是修剪樹枝（如進(jìn)行正常的林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)），是否也應(yīng)當(dāng)處罰？另外，對(duì)非林地上的林木，無論是修剪樹枝的部分毀壞，還是采伐林木的完全毀壞，反正都是毀壞，是否也應(yīng)當(dāng)受到行政處罰？

再次，按照上述規(guī)定，以及《森林法（修訂草案）》第五十一條關(guān)于“采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。采伐自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不需要申請(qǐng)采伐許可證，但應(yīng)當(dāng)符合林木采伐技術(shù)規(guī)程。非林地上的農(nóng)田防護(hù)林等防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定管理”的規(guī)定，如果行為人毀壞（包括采伐）本人所有的非林地上的林木，且該林木也不屬于有關(guān)部門管理的范圍，那么，同樣要受到第七十條規(guī)定的行政處罰。這樣一來，本人所有的任何林木，無論是否需要采伐許可證，都不得采伐或者實(shí)施任何程度的毀壞。這顯然不應(yīng)當(dāng)是立法者設(shè)定本條款的初始目的。

應(yīng)當(dāng)指出的是，法律一般禁止毀壞他人的財(cái)產(chǎn)，但并不禁止毀壞自己的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，法律有特別規(guī)定的除外。例如，《人民幣管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定：“故意毀損人民幣的，由公安機(jī)關(guān)給予警告，并處1萬元以下的罰款。”《國(guó)旗法》第十九條規(guī)定：“在公共場(chǎng)合故意以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國(guó)國(guó)旗的，依法追究刑事責(zé)任；情節(jié)較輕的，參照治安管理處罰條例的處罰規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)處以十五日以下拘留?！爆F(xiàn)在的問題，現(xiàn)在修訂的這部森林法，是不是要把任何林木，都當(dāng)作人民幣或者國(guó)旗，進(jìn)行全方位的保護(hù)？如果不是，這個(gè)條款就應(yīng)該修改。執(zhí)法實(shí)踐表明，侵占國(guó)家或者集體所有的林地，毀壞他人所有的林木等行為，比較常見和多發(fā)。開墾行為對(duì)林地的損害，與采砂、采石等行為有本質(zhì)的區(qū)別，且開墾也是林地經(jīng)營(yíng)的必然選擇。完全禁止開墾并不現(xiàn)實(shí)。因此，我們建議：一方面，對(duì)毀壞的對(duì)象即林地和林木，進(jìn)行所有權(quán)和使用權(quán)的區(qū)分；另一方面，對(duì)開墾和采砂、采砂、采土等行為作出區(qū)分，并在此基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)定破壞林地、林木行為的具體方式。

關(guān)于第三款，砍柴、毀苗、放牧都是毀壞林木的方式，而第一款已經(jīng)籠統(tǒng)規(guī)定了“禁止毀壞林木”，這里再作規(guī)定，有同語反復(fù)之嫌。另外，根據(jù)附則中關(guān)于“林地”的概念，“幼林地”也不屬于林地的一種。建議刪除第三款。

關(guān)于第四款，根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐中常見的違法行為類型，建議增加“刻劃、涂污、侵占”三種行為方式。修改后的第四款可以表述為：不得擅自移動(dòng)或者刻劃、涂污、侵占、損壞森林保護(hù)標(biāo)志。

（三）建議條款

第三十七條 禁止侵占、毀壞國(guó)家、集體所有的森林、林木、林地，或者個(gè)人所有的林木和使用的林地。

禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。

不得擅自移動(dòng)或者刻劃、涂污、侵占、損壞森林保護(hù)標(biāo)志。

十二、《森林法（修訂草案）》第四十八條第四款的修改意見

（一）原有條款

第四十八條 第四款 編制森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)當(dāng)依據(jù)森林資源調(diào)查結(jié)果、森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和森林分類經(jīng)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。具體辦法由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門制定。

（二）存在問題及修改理由

語句不太通順。

（三）建議條款

第四十八條 第四款 編制森林經(jīng)營(yíng)方案應(yīng)當(dāng)以森林資源調(diào)查結(jié)果、森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和森林分類經(jīng)營(yíng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門制定。

十三、《森林法（修訂草案）》第五十一條的修改意見

（一）原有條款

第五十一條 采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。采伐自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不需要申請(qǐng)采伐許可證，但應(yīng)當(dāng)符合林木采伐技術(shù)規(guī)程。

非林地上的農(nóng)田防護(hù)林等防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定管理。

（二）存在問題及修改理由

根據(jù)第一款有關(guān)“采伐自然保護(hù)區(qū)以外的竹林不需要申請(qǐng)采伐許可證，但應(yīng)當(dāng)符合林木采伐技術(shù)規(guī)程”的要求，采伐自然保護(hù)區(qū)以外的竹林，如果不符合林木采伐技術(shù)規(guī)程，那么就應(yīng)當(dāng)追究其違法的法律責(zé)任。但是，《森林法（修訂草案）》法律責(zé)任中，并沒有規(guī)定這一違法行為的法律責(zé)任。建議刪除“但應(yīng)當(dāng)符合林木采伐技術(shù)規(guī)程”這一句話。

根據(jù)第二款有關(guān)“非林地上的農(nóng)田防護(hù)林等防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)規(guī)定管理”的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的情況是，上述林木究竟如何管理，最終還是回到本條款的規(guī)定。而根據(jù)本條款的規(guī)定，卻無法得出明確的法律結(jié)論。最終使上述林木的管理，成為一個(gè)法律空白。

1.《鐵路法》中沒有關(guān)于護(hù)路林的規(guī)定。但是，《鐵路林業(yè)技術(shù)管理規(guī)則》（1989年7月27日鐵道部）中有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)該規(guī)則的規(guī)定，鐵路護(hù)路林和位于城鎮(zhèn)的鐵路林木的更新采伐，以及各項(xiàng)工程伐樹，由鐵路林業(yè)主管部門審核發(fā)放采伐許可證。但是，沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責(zé)任。第1.0.7條第五項(xiàng)規(guī)定：“為確保營(yíng)林成果，必須遵守以下規(guī)定：……五、鐵路護(hù)路林和位于城鎮(zhèn)的鐵路林木的更新采伐，以及各項(xiàng)工程伐樹，由鐵路林業(yè)主管部門審核發(fā)放采伐許可證。砍伐樹木百株以下由分局林業(yè)管理所批準(zhǔn)，千株以下由鐵路局批準(zhǔn)，千株以上由鐵道部批準(zhǔn)；……”問題是：這個(gè)規(guī)范性文件是否有效？是否還在繼續(xù)執(zhí)行？由誰來處罰？需要法律予以明確。

2.《公路法》。根據(jù)該法，非林地上的林木，即公路護(hù)路林的采伐，必須取得采伐許可，由交通部門（同意）、林業(yè)部門（批準(zhǔn)）共同管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責(zé)任。第四十二條規(guī)定：“公路綠化工作，由公路管理機(jī)構(gòu)按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施。公路用地上的樹木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門同意后，依照《中華人民共和國(guó)森林法》的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并完成更新補(bǔ)種任務(wù)。”但是，一方面，采伐公路的護(hù)路林，按照原《森林法》規(guī)定，需要辦理采伐許可證；而按照《森林法（修訂草案）》第五十一條第一款關(guān)于非林地上林木采伐的規(guī)定，則不需要辦理許可證。問題是：公路護(hù)路林的采伐，未來還要不要許可證？誰來核發(fā)？誰來處罰？需要法律予以明確。

3.《防洪法》。根據(jù)該法，非林地上的林木，即護(hù)堤護(hù)岸林的采伐，必須取得采伐許可，由河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責(zé)任。第二十五條規(guī)定：“護(hù)堤護(hù)岸的林木，由河道、湖泊管理機(jī)構(gòu)組織營(yíng)造和管理。護(hù)堤護(hù)岸林木，不得任意砍伐。采伐護(hù)堤護(hù)岸林木的，應(yīng)當(dāng)依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補(bǔ)種任務(wù)?！眴栴}是：護(hù)堤護(hù)岸林的采伐許可證，誰來核發(fā)？誰來處罰？需要法律予以明確。

4.《城市綠化條例》。（沒有問題）根據(jù)該法，非林地上的林木采伐，即城市林木的采伐，必須取得采伐許可，由城市綠化部門管理。第二十條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都不得損壞城市樹木花草和綠化設(shè)施?？撤コ鞘袠淠荆仨毥?jīng)城市人民政府城市綠化行政主管部門批準(zhǔn)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定補(bǔ)植樹木或者采取其他補(bǔ)救措施?！钡诙鶙l規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權(quán)的單位責(zé)令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任；應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）損壞城市樹木花草的；（二）擅自砍伐城市樹木的；（三）砍伐、擅自遷移古樹名木或者因養(yǎng)護(hù)不善致使古樹名木受到損傷或者死亡的；（四）損壞城市綠化設(shè)施的?！?/p>

5.《水法》中沒有關(guān)于水源涵養(yǎng)林的規(guī)定。如何管理水源涵養(yǎng)林，需要法律予以明確。

6.《防沙治沙法》。根據(jù)該法，非林地上的林木采伐，即防風(fēng)固沙林的采伐，必須取得采伐許可，由林草部門管理。但該法沒有規(guī)定擅自采伐的行政處罰責(zé)任（只規(guī)定了違法批準(zhǔn)的行政處分責(zé)任）。換句話說，林草部門依據(jù)《防沙治沙法》，無法對(duì)擅自采伐林木的行為，作出行政處罰。該法第十六條第二款、第三款規(guī)定，除了撫育更新性質(zhì)的采伐外，不得批準(zhǔn)對(duì)防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行采伐。在對(duì)防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶進(jìn)行撫育更新性質(zhì)的采伐之前，必須在其附近預(yù)先形成接替林網(wǎng)和林帶。對(duì)林木更新困難地區(qū)已有的防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，不得批準(zhǔn)采伐。第四十三條第二項(xiàng)規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由所在單位、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)行政主管部門依法給予行政處分：……（二）違反本法第十六條第二款、第三款規(guī)定，批準(zhǔn)采伐防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶的；……問題是：擅自采伐防風(fēng)固沙林網(wǎng)、林帶，雖然構(gòu)成違法行為，但《防沙治沙法》沒有處罰條款。如何處理，需要法律予以明確。

（三）建議條款

第五十一條 采伐林地上的林木應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)采伐許可證，并按照采伐許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。

非林地上的農(nóng)田防護(hù)林等防風(fēng)固沙林、護(hù)路林、護(hù)岸護(hù)堤林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，相關(guān)法律已有規(guī)定的，按照有關(guān)規(guī)定管理；沒有規(guī)定的，按照本法有關(guān)規(guī)定管理。