◎文/馬珊珊 韓 鐵

一、棚戶區(qū)改造發(fā)展歷程及政策演變

棚戶區(qū)是歷史形成的、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的產(chǎn)物。大量棚戶區(qū)房屋建于我國工業(yè)化初期。我國棚戶區(qū)改造工作自2005年至今經(jīng)歷了試點、推廣、快速推進(jìn)、規(guī)范發(fā)展等四個階段。

（一）試點階段

遼寧省作為東北地區(qū)的老工業(yè)基地，聚集了大量工礦企業(yè)，在當(dāng)時“先生產(chǎn)后生活”思想的影響下，工礦企業(yè)周邊形成了大片居住條件簡陋、基礎(chǔ)設(shè)施落后的棚戶區(qū)。2005年3月，遼寧省發(fā)布遼政辦發(fā)〔2005〕16 號文，第一個棚戶區(qū)改造實施方案正式出臺；4月，撫順市莫地溝棚戶區(qū)開始實施改造；10月，建設(shè)部發(fā)布建住房〔2005〕178號文，“遼寧棚改模式”獲得肯定并給予推廣。此后，吉林省、黑龍江省相繼出臺棚改相關(guān)文件，東北地區(qū)大規(guī)模開展棚戶區(qū)改造工作。至2008年，上百萬群眾告別棚戶區(qū)生活，東北地區(qū)棚改工作取得了可喜成績。

（二）推廣階段

為了實現(xiàn)住有所居，2007年8月，國務(wù)院下發(fā)國發(fā)〔2007〕24 號文，提出加大棚戶區(qū)改造力度。2008年12月，在保障性住房供給不足，同時也是在4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激政策背景下，國務(wù)院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)〔2008〕131 號文，提出將棚戶區(qū)改造工作與開展保障性安居工程相結(jié)合。2009年12月，住建部等五部委聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步規(guī)范城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，標(biāo)志著棚戶區(qū)改造正式在全國范圍內(nèi)拉開帷幕，棚戶區(qū)改造成為重大民生工程和發(fā)展工程，2008年至2012年全國完成各類棚戶區(qū)改造超過一千萬戶。

（三）快速推進(jìn)階段

2013年中央提出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國家對棚戶區(qū)改造工作越來越重視，國發(fā)〔2013〕25 號文中提出要加快推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造。2015年6月，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2015〕37 號文，部署并實施三年計劃，同時提出創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資主體。2016年3月，全國棚戶區(qū)改造電視電話會議在北京召開，要求2016年及以后年度新開工棚改項目全面實施政府購買服務(wù)。2017年5月，為做好未來三年的棚改攻堅計劃，國務(wù)院召開常務(wù)會議決定加大中央支持力度，著力解決棚改推進(jìn)難度加大、配套建設(shè)滯后、融資困難等問題。這一時期，各省級政府也下發(fā)了針對棚改工作的相關(guān)文件，棚改工作在全國范圍內(nèi)快速推進(jìn)。

（四）規(guī)范發(fā)展階段

2017年5月，財政部發(fā)布財預(yù)〔2017〕87 號文，嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，列舉八項政府購買服務(wù)負(fù)面清單。2018年4月，財預(yù)〔2018〕28 號文發(fā)布，提出通過試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券來遏制地方政府隱性債務(wù)增量。6月，全國首單棚改專項債天津市紅橋區(qū)棚戶區(qū)改造專項債券（一期）成功發(fā)行。2018年6月，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法 （征求意見稿）》向社會公開征詢意見，提出合同履行期限或項目實施期限最長為3年的新要求。以政府購買服務(wù)模式推進(jìn)棚改項目基本再無可能。2018年10月，住建部在北京主持召開部分省市座談會，會議明確了五方面棚改政策，其中包括取消政府購買棚改服務(wù)模式，鼓勵國開行、農(nóng)發(fā)行對收益能平衡的棚改項目繼續(xù)貸款，同時提出2019年棚改將以發(fā)行專項債券為主。

二、當(dāng)前天津市棚戶區(qū)改造主要融資模式

建保〔2009〕295 號文中指出，棚改工作可采取財政補(bǔ)助、銀行貸款等辦法多渠道籌集資金。國發(fā)〔2013〕25號文提出，要采取吸引民間資本參與、擴(kuò)大債券融資等辦法，多種渠道籌措資金。2018年，棚改專項債管理辦法正式出臺。從政策的演變可以看出，棚改融資模式逐步由政府主導(dǎo)向公私合作過渡，在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中專項債為棚改融資開辟了新渠道。天津棚改融資模式可歸納為以下三類：

（一）政府購買服務(wù)模式

近年來，天津棚改項目多以政府購買服務(wù)方式推進(jìn)實施。政府授權(quán)主管部門通過公開招投標(biāo)進(jìn)行采購，與中標(biāo)企業(yè)簽訂政府采購服務(wù)合同，政府根據(jù)合同約定分期向企業(yè)支付費用，企業(yè)負(fù)責(zé)向銀行貸款融資，以項目本身收益及政府擔(dān)保為還款來源。本市河?xùn)|區(qū)、紅橋區(qū)、寧河區(qū)等曾采用政府購買棚改服務(wù)模式推進(jìn)棚改項目實施。

（二）政府和社會資本合作（PPP）模式

政府方出資代表和中標(biāo)社會資本方共同出資設(shè)立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)棚改項目的投融資、建設(shè)、運營并獲得合理回報，回報機(jī)制通常采用政府付費模式或可行性缺口補(bǔ)助方式，PPP項目的政府支出責(zé)任總和不得超過該地政府一般公共預(yù)算支出的10%。2017年，天津市政府和社會資本合作（PPP）項目推介會上發(fā)布PPP項目31個，其中包括薊州區(qū)漁陽鎮(zhèn)和許家臺鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目。

（三）棚改專項債模式

財預(yù) 〔2018〕28號文發(fā)布，棚改專項債成為繼土地儲備專項債、收費公路專項債后，又一個全國性的地方政府專項債品種。地方政府通過發(fā)行棚改專項債獲得融資，政府獲得的土地出讓金及其他專項收益用于償還債務(wù)。債券期限原則上不超過15年，可根據(jù)項目實際適當(dāng)延長。2018年，天津市紅橋區(qū)棚戶區(qū)改造專項債券 （一期）成功發(fā)行，發(fā)行金額15億元，期限5年，票面利率3.88%。本市棚改專項債券的成功發(fā)行不僅開拓了棚改項目規(guī)范舉債新渠道，而且降低了棚改項目融資成本，在全國起到了示范作用。

三、融資模式政策法律邊界分析

（一）適用范圍

1.政府購買服務(wù)模式

財綜 〔2014〕96號文規(guī)定，政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)以本級政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)。財預(yù)〔2017〕87 號文規(guī)定，政府購買服務(wù)范圍應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定組織實施。這就是說政府購買服務(wù)要受到政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制，津政辦發(fā) 〔2015〕98號文還進(jìn)一步對政府購買棚改服務(wù)主體和范圍提出具體要求。雖然財預(yù) 〔2017〕87號文中明確原材料等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物等建設(shè)工程，不能作為政府購買服務(wù)項目，但同時也提出棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這為政府購買棚改服務(wù)留出了口子。2018年下半年，《政府購買服務(wù)管理辦法 （征求意見稿）》出臺、國開行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）審批權(quán)收回總行、住建部棚改政策座談會精神發(fā)布，預(yù)示著政府購買棚改服務(wù)模式將逐步退出歷史舞臺。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式

財金 〔2014〕76號文提出，PPP模式是一種長期合作關(guān)系，適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域。PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域已非常明確。與政府購買服務(wù)相比，PPP模式可以應(yīng)用的范圍更廣，但設(shè)定了政府支出責(zé)任總和不得超過該地政府一般公共預(yù)算支出的10%紅線。棚改項目具有體量大、投資額高、投資回報率較低的特點，PPP模式實施棚改可能導(dǎo)致地方政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例出現(xiàn)大幅增長。隨著各地PPP項目的持續(xù)開展，10%紅線逐漸逼近，棚改PPP項目正在逐步減少，地方政府更傾向于將PPP模式應(yīng)用于重運營、有現(xiàn)金流、能盤活存量資產(chǎn)的項目。

3.棚改專項債模式

財預(yù) 〔2018〕28號文規(guī)定，棚戶區(qū)改造是指納入國家棚戶區(qū)改造計劃，依法實施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補(bǔ)償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程。文件明確了棚改專項債券的募集資金用途范圍。納入“國家棚戶區(qū)改造計劃”是發(fā)行棚改專項債的必要條件。根據(jù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，新政出臺后2018年棚改專項債規(guī)模已達(dá)3100億元，發(fā)展勢頭迅猛，2019年專項債規(guī)模將繼續(xù)增加，棚改專項債可能成為未來棚改項目融資的主要模式之一。

（二）實施程序

1.政府購買服務(wù)模式

財綜 〔2014〕96號文規(guī)定了政府購買服務(wù)流程，根據(jù)下達(dá)的預(yù)算制定政府采購實施計劃，然后在同級政府采購監(jiān)管部門備案，備案后才能開展采購活動。就目前法律規(guī)定來看，政府購買服務(wù)模式尚無更詳細(xì)的運作流程規(guī)定，本市要求在實施政府購買棚改服務(wù)前要開展財政承受能力論證工作，希望能夠更好地防控風(fēng)險。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式

財金〔2014〕113 號文等文件要求，PPP項目實施需經(jīng)過識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等5個階段。采用PPP模式，項目必須通過物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案審批、資格預(yù)審等程序，然后才能進(jìn)入采購階段，程序較政府采購模式更為復(fù)雜，并且受到10%的公共預(yù)算支出的限制。

3.棚改專項債模式

財預(yù) 〔2018〕28號文規(guī)定，由棚改主管部門測算提出下一年度棚改專項債券資金需求，經(jīng)省一級政府批準(zhǔn)后報送財政部。由財政部批復(fù)該地區(qū)棚改專項債券額度，省級財政部門審核確定年度棚改專項債券發(fā)行方案。棚改專項債券發(fā)行和流通主要在銀行間債券市場、證券交易所等交易場所內(nèi)完成。棚改專項債券發(fā)行要做好額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理等工作。

（三）預(yù)算管理

1.政府購買服務(wù)模式

財預(yù) 〔2017〕87號文規(guī)定，政府購買服務(wù)所需資金應(yīng)列入財政預(yù)算，從部門預(yù)算經(jīng)費或經(jīng)批準(zhǔn)的專項資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，必須堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，不能因政府購買服務(wù)而增加預(yù)算單位財政支出。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式

與政府購買服務(wù)不同，財金〔2016〕92 號文規(guī)定，行業(yè)主管部門要根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，將《PPP項目合同》（政府實施機(jī)構(gòu)與項目公司簽訂）中約定的政府財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，待財政部門審核后，報本級人民政府審核批準(zhǔn)。

3.棚改專項債模式

財預(yù) 〔2018〕28號文規(guī)定，財政部門應(yīng)將棚改專項債券資金納入政府性基金預(yù)算管理，棚改資金必須專項用于棚戶區(qū)改造，不能用于其他項目，不能用于經(jīng)常性支出。

（四）回報來源

1．政府購買服務(wù)模式

財綜 〔2014〕96號文規(guī)定，政府購買服務(wù)是把政府直接提供服務(wù)的某些事項交由具備條件的單位承擔(dān)，并由政府支付費用。因此，政府購買棚改服務(wù)是由政府支付費用，付費來源為土地出讓金政府收益返還，一般以項目地塊自行平衡為主，不能實現(xiàn)自平衡的，也可以區(qū)域統(tǒng)籌平衡。

2.政府和社會資本合作（PPP）模式

財金〔2014〕113 號文規(guī)定，社會資本取得投資回報的主要方式，包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補(bǔ)助等方式。PPP模式實施棚改，項目公司收益來源要根據(jù)實施方案相關(guān)內(nèi)容確定，形式比較靈活，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但政府不能承諾固定回報。

3.棚改專項債模式

財預(yù)〔2018〕28 號規(guī)定，地方政府棚戶區(qū)改造專項債券償還來源為與項目對應(yīng)并且納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入。與政府購買棚改服務(wù)不同，棚改專項債券的發(fā)行和使用要對應(yīng)到具體項目，實現(xiàn)項目收益和融資的自平衡。專項收入暫時不能償還到期債券本金時，可在限額內(nèi)發(fā)行棚改專項債券周轉(zhuǎn)償還，可在收入實現(xiàn)后歸還。

四、天津市棚戶區(qū)改造項目融資建議

（一）明晰政策紅線和操作流程

近兩年，隨著國家嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)增量要求的提出，棚改政策也出現(xiàn)了新調(diào)整、新導(dǎo)向。征求意見稿發(fā)布、銀行棚改項目審批權(quán)限上收以及住建部棚改政策座談會召開都預(yù)示著政府購買棚改服務(wù)模式將難以為繼甚至取消。而政府與社會資本合作仍需按照2015年財政部印發(fā)的 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的規(guī)定執(zhí)行，文件明確指出每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。棚改專項債也要充分考慮項目收益與融資自求平衡。因此，本市棚改項目實施前要明晰各項政策紅線，選擇適合的實施模式，遵循相應(yīng)法律體系和操作流程，在保證各項工作合法合規(guī)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）合理設(shè)定融資期限和結(jié)構(gòu)

棚戶區(qū)改造項目建設(shè)周期長、資金需求大，有必要將項目資金周轉(zhuǎn)期與貸款或債券發(fā)行期限、利率等因素綜合考慮。貸款或債券期限太短，與項目實際周期不匹配，將增加還貸壓力，還可能增加信貸風(fēng)險。雖然28號文中有借新還舊條款，但僅適用于債券本金，并不包括債券利息。如果借新還舊比重居高不下，政府可能無法按期履行償還責(zé)任。鑒于實際回款期限較難預(yù)測，融資主體一般希望將融資期限適當(dāng)延長，但如果項目提前完成或按期完成，則增加了利息償還負(fù)擔(dān)。28號文中雖有提前償還債券本金條款，但未對該條款做出具體規(guī)定，在實際操作中還需結(jié)合項目實際合理設(shè)計。

（三）引導(dǎo)社會資金支持棚改工作

棚改資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足已成為政府面臨的首要問題，吸引社會資本參與棚改工作，是有效緩解棚改融資壓力的途徑之一?？梢試L試將本市棚改項目和商業(yè)項目綜合開發(fā)，增加棚改項目對社會資本的吸引力，鼓勵其利用直接投資、間接投資、參股等多種方式參與其中，讓財政資金、信貸資金以及民間資金形成合力。落實國家對社會資本參與棚改的各項支持政策，消除政策障礙，建立公平、公正、公開的營商環(huán)境。同時，還要進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，例如：根據(jù)棚改特點，考慮債券信托、ABS（資產(chǎn)證券化）等方式。