◎文/孫 楠

一、研究背景

據(jù)財(cái)政部PPP中心綜合信息平臺(tái)發(fā)布的項(xiàng)目季報(bào)，截至2018年 6月，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù) 7，749個(gè)、投資額11.9萬(wàn)億元；儲(chǔ)備清單項(xiàng)目4，800個(gè)，投資額5.4萬(wàn)億元。經(jīng)過(guò)這幾年的努力，我國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。與此同時(shí)，PPP的快速發(fā)展衍生出不少行業(yè)亂象，也引起了中央各部委的高度重視。

2017年11月到2018年3月期間，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192 號(hào)）、財(cái)政部刊發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23 號(hào)）， 這些政策文件密集出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目加強(qiáng)了監(jiān)管。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自“92號(hào)文”發(fā)布之日至2018年4月1日，管理庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及投資額6114.39億元；儲(chǔ)備清單清庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)1798個(gè)，涉及總投資1.78萬(wàn)億元。兩庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量總計(jì)2407個(gè)，規(guī)模2.39萬(wàn)億元。退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量體現(xiàn)出我國(guó)PPP模式已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，嚴(yán)格項(xiàng)目的識(shí)別，把控項(xiàng)目質(zhì)量，在這種背景下，有必要對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控要點(diǎn)進(jìn)行梳理及分析，促進(jìn)PPP項(xiàng)目良性發(fā)展。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控特點(diǎn)

（一）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控概述

PPP即政府和社會(huì)資本合作，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò) “使用者付費(fèi)”、“政府付費(fèi)”、“可行性缺口補(bǔ)助”方式獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP模式主要面對(duì)政府與社會(huì)資本的利益訴求，政府關(guān)注的是拓寬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目領(lǐng)域的融資渠道，緩解財(cái)政支出壓力，以及提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力、供給水平、供給質(zhì)量和效率。社會(huì)資本關(guān)注的是從參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)公共產(chǎn)品與服務(wù)中獲取利益，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。這兩方面的利益訴求既有區(qū)別又有聯(lián)系。PPP模式是一種以參與雙方的共贏為合作目標(biāo)的新型融資和管理模式，為了實(shí)現(xiàn)整體利益最大化以及雙方利益的平衡和共贏，需要將財(cái)務(wù)管控的理念充分運(yùn)用到PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中。

項(xiàng)目前期論證、項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)與移交階段財(cái)務(wù)管控的實(shí)施主體是政府部門，而項(xiàng)目執(zhí)行階段財(cái)務(wù)管控的實(shí)施者主要是項(xiàng)目公司，每一階段的管理目標(biāo)與內(nèi)容各不相同，其所對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)管控內(nèi)容也各有側(cè)重。

（二）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控特點(diǎn)

與集團(tuán)母子公司之間的財(cái)務(wù)管控相比，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控具有以下特點(diǎn)：1.財(cái)務(wù)管控范圍方面：PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控范圍存在于由項(xiàng)目而建立合作關(guān)系的政府部門及項(xiàng)目公司 （若合作期內(nèi)不成立項(xiàng)目公司，則為社會(huì)資本。以下提及項(xiàng)目公司處與此處解釋相同）之間；2.財(cái)務(wù)管控主體方面：PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控貫穿整個(gè)項(xiàng)目周期，不同階段涉及財(cái)務(wù)管控主體不同，項(xiàng)目前期論證、項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目移交階段的主要主體為政府部門，項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要主體為項(xiàng)目公司；3.財(cái)務(wù)管控目標(biāo)方面：PPP項(xiàng)目涉及不同利益主體，財(cái)務(wù)管控目標(biāo)為政府、社會(huì)資本雙方整體利益最大化；4.融資工作主體方面：PPP項(xiàng)目中，融資主體為項(xiàng)目公司；5.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面：PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在于PPP項(xiàng)目的前期論證、識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行及移交各個(gè)環(huán)節(jié)。6.預(yù)算管控方面：PPP項(xiàng)目中，不僅涉及政府預(yù)算，還涉及項(xiàng)目公司預(yù)算。7.財(cái)務(wù)管控期限方面：PPP項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)管控期限僅存在于政府和社會(huì)資本雙方合作期內(nèi)。

三、PPP模式中存在的主要財(cái)務(wù)問(wèn)題

通過(guò)PPP實(shí)踐和研究，當(dāng)前階段PPP項(xiàng)目失敗的與財(cái)務(wù)相關(guān)的原因可歸結(jié)為以下四類，分別是“投資回報(bào)不足”、“運(yùn)營(yíng)期違約”、“融資困難”和“政府方責(zé)任”。

（一）投資回報(bào)不足

PPP模式下，社會(huì)資本的逐利性沒有發(fā)生變化，在保障參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方能夠回收投資資金的前提下，獲得不低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的收益，是PPP項(xiàng)目能夠快速推廣的基礎(chǔ)。很多項(xiàng)目因投資回報(bào)不足以失敗告終，投資回報(bào)不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是項(xiàng)目執(zhí)行階段以前，潛在社會(huì)資本方對(duì)市場(chǎng)預(yù)期保守、對(duì)項(xiàng)目投資估算不精準(zhǔn)以及對(duì)政府方給予的項(xiàng)目投資回報(bào)率不滿意而喪失了參與熱情；另一方面是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，因財(cái)務(wù)測(cè)算不準(zhǔn)確或政府補(bǔ)貼模式不恰當(dāng)，使得社會(huì)資本方無(wú)法獲得合理的投資回報(bào)。

（二）運(yùn)營(yíng)期違約

在實(shí)務(wù)中，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)違約的導(dǎo)火索包括：1.績(jī)效考核設(shè)置不合理，導(dǎo)致績(jī)效付費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)；2.建設(shè)成本失控，導(dǎo)致項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不能覆蓋投資成本和運(yùn)營(yíng)成本；3.社會(huì)資本 “重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的意識(shí)致使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段問(wèn)題頻發(fā)，增加后期談判成本。

（三）融資困境

PPP項(xiàng)目簽約落地后，受資金到位影響，簽約項(xiàng)目實(shí)際開工建設(shè)、完成的投資比例很低，導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因包括以下三個(gè)方面：

1.由于更看重平臺(tái)公司及其背后的地方政府信用，金融機(jī)構(gòu)資金更愿意進(jìn)入平臺(tái)公司，導(dǎo)致只有那些融資杠桿低、自身信用狀況、償債能力優(yōu)于當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)資本，且PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作、政府對(duì)單個(gè)項(xiàng)目付費(fèi)保障高的地區(qū)，才能獲取金融機(jī)構(gòu)資金，這一門檻將許多潛在社會(huì)資本擋在PPP項(xiàng)目門外，同時(shí)，有些收益不高但具有剛性需求的項(xiàng)目卻急需引入社會(huì)資本的投資，融資困境使得PPP項(xiàng)目所需的社會(huì)資本供需失衡。

2.PPP項(xiàng)目發(fā)展失衡，真正具有良好收費(fèi)基礎(chǔ)的PPP項(xiàng)目非常少，無(wú)法形成以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流對(duì)債務(wù)本息歸還的良好保障。使用者付費(fèi)項(xiàng)目占比低，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比高，有違中央推出PPP模式引入民間資本支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)發(fā)展的初衷。

3.制度保障不完善，PPP尚未立法，中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算體制未建立，土地、稅收等政策匹配度低均在一定程度上增加了金融機(jī)構(gòu)的顧慮。

（四）政府方責(zé)任

政府方責(zé)任包括項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌管理、支付違約、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不完善。由于缺乏項(xiàng)目統(tǒng)籌管理，使得項(xiàng)目的唯一性失去保障，同時(shí)增加了地方財(cái)政承受能力超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。支付違約和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不完善則會(huì)影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期現(xiàn)金流，不能保證項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

四、PPP項(xiàng)目操作財(cái)務(wù)方面核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)描述及分析

以PPP中最為典型、步驟較為完整的BOT運(yùn)作方式為例，PPP項(xiàng)目中各階段涉及財(cái)務(wù)管控的核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下：

（一）項(xiàng)目前期論證階段

項(xiàng)目前期論證階段是指項(xiàng)目立項(xiàng)階段，該階段的成果文件包括項(xiàng)目建議書和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，基于PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控的角度思考，該階段財(cái)務(wù)管控的關(guān)注點(diǎn)放在投資估算和市場(chǎng)預(yù)測(cè)兩個(gè)方面。

1.投資估算

投資估算內(nèi)容包括建設(shè)投資估算、流動(dòng)資金估算、總投資估算，伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套的不斷完善，市政公用類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的可研報(bào)告中投資估算已日漸精準(zhǔn)化。但涉及到一些新興行業(yè)的建設(shè)內(nèi)容，投資估算的偏差較大，一方面是因?yàn)檠芯吭O(shè)計(jì)單位對(duì)新興行業(yè)的建設(shè)成本不熟悉，另一方面，新興行業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本數(shù)據(jù)缺乏設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而且技術(shù)更新速度快，使得運(yùn)營(yíng)費(fèi)用估算偏離度較高。

投資估算結(jié)論將被運(yùn)用到財(cái)務(wù)測(cè)算中，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)缺乏參照，投資估算結(jié)果會(huì)和項(xiàng)目實(shí)際投資總額產(chǎn)生較大偏差，從而影響項(xiàng)目合作期限社會(huì)資本方的投資回報(bào)，甚至?xí)?duì)項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)造成不確定風(fēng)險(xiǎn)。

2.市場(chǎng)預(yù)測(cè)

市場(chǎng)預(yù)測(cè)是項(xiàng)目建議書的重要組成部分，包括對(duì)供應(yīng)現(xiàn)狀的描述及供需關(guān)系的合理預(yù)測(cè)，市場(chǎng)預(yù)測(cè)關(guān)系到PPP項(xiàng)目運(yùn)作的投資回報(bào)機(jī)制、建設(shè)規(guī)模、總投資等。因此，科學(xué)合理的市場(chǎng)預(yù)測(cè)對(duì)項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)起到至關(guān)重要的作用。在實(shí)務(wù)中，部分項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及功能并不切合民眾需求，市場(chǎng)預(yù)測(cè)過(guò)度超前，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃不相匹配。這類項(xiàng)目一方面沒有提高社會(huì)福利，另一方面也造成了地方政府過(guò)高的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）項(xiàng)目識(shí)別階段

項(xiàng)目識(shí)別階段應(yīng)在項(xiàng)目前期論證的基礎(chǔ)上關(guān)注物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

1.物有所值評(píng)價(jià)

就當(dāng)前PPP項(xiàng)目的推行情況來(lái)看，定性評(píng)價(jià)缺少標(biāo)準(zhǔn)，定量評(píng)價(jià)由于參照項(xiàng)目及相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性等原因，物有所值評(píng)價(jià)存在形式化的傾向。由于物有所值評(píng)價(jià)是判斷項(xiàng)目是否采用PPP模式運(yùn)作的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，若該評(píng)價(jià)僅作為PPP項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)程序化工作，未發(fā)揮篩選作用，可能將政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營(yíng)方式更高效的項(xiàng)目也作為PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，最終影響效率。

物有所值定量評(píng)價(jià)中PSC值測(cè)算存在兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)于參照項(xiàng)目的選擇，根據(jù)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指導(dǎo)》，在對(duì)PSC值測(cè)算時(shí)篩選可參照項(xiàng)目存在難度，一方面是因?yàn)榭蓞⒄枕?xiàng)目少 （類似規(guī)模、相同產(chǎn)出、相似行業(yè)可參考對(duì)象缺失）；另一方面是因?yàn)檎疄榱斯?jié)省費(fèi)用，把很多子項(xiàng)目進(jìn)行打包，使得相似產(chǎn)出的可比對(duì)象更難篩選。

另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成本分析中的風(fēng)險(xiǎn)值計(jì)算，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，很多行業(yè) （科技行業(yè)、特色城鎮(zhèn)、文化體育、養(yǎng)老等）屬于新興行業(yè)，這些行業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)不完善，因此對(duì)新建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配的論證都不夠充分。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全面，風(fēng)險(xiǎn)在政府與社會(huì)資本之間分配不合理，都會(huì)影響PSC值的測(cè)算結(jié)果。若測(cè)算結(jié)果不當(dāng)引起PSC值小于PPP值，可能把適合運(yùn)用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目擋在PPP大門之外，得出采用傳統(tǒng)模式進(jìn)行操作的結(jié)論；若測(cè)算結(jié)果不當(dāng)引起PSC值大于PPP值，可能得出適合運(yùn)用傳統(tǒng)模式進(jìn)行操作的項(xiàng)目宜采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作的結(jié)論。不論以上哪種情況發(fā)生，都會(huì)導(dǎo)致政府支出增加，影響全社會(huì)效率。

2.財(cái)政承受能力論證

PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任識(shí)別包括 “股權(quán)投資”“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”“配套投入”四個(gè)部分，在論證財(cái)政承受能力過(guò)程中應(yīng)關(guān)注 “運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼”、“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”測(cè)算的風(fēng)險(xiǎn)。由于運(yùn)營(yíng)成本、合理利潤(rùn)水平、在使用者付費(fèi)情況下的使用者付費(fèi)數(shù)額的測(cè)算、以及調(diào)價(jià)機(jī)制的影響因素都存在不確定性，各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算導(dǎo)致測(cè)算出的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的支出責(zé)任與實(shí)際情況存在較大出入。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全面，在后期財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)會(huì)引起或有支出，可能會(huì)突破人大通過(guò)的政府預(yù)算。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任不能在政府與社會(huì)資本之間合理分配，若政府多承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)增加政府財(cái)政支出，反之，若社會(huì)資本多承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)影響社會(huì)資本積極性。

（三）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心階段，本階段的重點(diǎn)工作集中在項(xiàng)目實(shí)施方案的編制及評(píng)審。實(shí)施方案是項(xiàng)目采購(gòu)、合同談判、項(xiàng)目管理的主要指導(dǎo)文件。由于實(shí)施方案全面統(tǒng)籌整個(gè)PPP運(yùn)作過(guò)程，因此項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是PPP財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重心所在。

1.資產(chǎn)屬性問(wèn)題

根據(jù)財(cái)政部在2008年8月發(fā)布 《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》闡述的BOT方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)企業(yè)一方的會(huì)計(jì)處理方法，規(guī)定BOT項(xiàng)目所建造的基礎(chǔ)設(shè)施不作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)核算，而應(yīng)區(qū)別條件在確認(rèn)收入的同時(shí)確定為無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)。

在將項(xiàng)目資產(chǎn)確認(rèn)為無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)的不同資產(chǎn)類型下，由于運(yùn)營(yíng)期年度資產(chǎn)攤銷額度不同，導(dǎo)致所得稅支出不同，一方面影響項(xiàng)目公司年度現(xiàn)金流、現(xiàn)金流凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率，并進(jìn)而影響招投標(biāo)或磋商指標(biāo)的設(shè)定和談判價(jià)碼，另一方面可能產(chǎn)生企業(yè)偷稅漏稅的情況。

2.財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率

在財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)，通常用到的是項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR1）和資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2）。反映社會(huì)資本真實(shí)出資的收益率是資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2），一般而言，同一項(xiàng)目的社會(huì)資本方資本金收益會(huì)高于項(xiàng)目收益。

由于對(duì)于測(cè)算所用的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率沒有明確規(guī)定，當(dāng)前PPP咨詢機(jī)構(gòu)常使用項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR1）進(jìn)行測(cè)算，以較低的收益率測(cè)算得出社會(huì)資本較低的收益，使得政府支付的補(bǔ)貼增加。

3.稅費(fèi)問(wèn)題

實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)，很多PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的稅務(wù)處理存在問(wèn)題，有些項(xiàng)目甚至未依據(jù)現(xiàn)有的稅法進(jìn)行稅務(wù)處理，使得財(cái)務(wù)測(cè)算的結(jié)果不能為項(xiàng)目決策提供充分準(zhǔn)確的支撐。弱化稅務(wù)處理會(huì)導(dǎo)致測(cè)算的項(xiàng)目利潤(rùn)及所有者權(quán)益數(shù)據(jù)失真，為PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段埋下隱患。如何進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、合理納稅，保障各方權(quán)益，是當(dāng)前PPP執(zhí)行的熱點(diǎn)議題，議題圍繞增值稅和所得稅兩個(gè)方面，增值稅方面主要討論：增值稅是否計(jì)入建設(shè)投資、增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣、政府補(bǔ)貼與政府付費(fèi)是否繳稅三個(gè)方面的問(wèn)題；所得稅方面主要討論：財(cái)政補(bǔ)貼是否需要繳納企業(yè)所得稅，以上這些問(wèn)題均沒有定論。

4.績(jī)效監(jiān)管

現(xiàn)行PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)分為可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)。可用性付費(fèi)，是政府支付給社會(huì)資本方的全部建設(shè)成本 （扣除政府建設(shè)期出資）、合理利潤(rùn)和財(cái)務(wù)費(fèi)用；運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)，是政府根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，支付給社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用及基本利潤(rùn)。但是在實(shí)踐中，對(duì)于可用性支付有所曲解，將其等同于交工驗(yàn)收，再象征性加上運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核，出現(xiàn)弱運(yùn)營(yíng)甚至無(wú)運(yùn)營(yíng)的拉升版BT項(xiàng)目。

在這種方式下，對(duì)于以施工見長(zhǎng)的社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目驗(yàn)收合格就能取得所有可用性付費(fèi) （雖然是分年度取得），而可用性付費(fèi)在政府付費(fèi)中占比較高，僅取得可用性付費(fèi)就能賺取足夠的利潤(rùn)，象征性的運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核不能起到激勵(lì)作用，社會(huì)資本的不重視使得PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量無(wú)法保障，導(dǎo)致政府在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議框架下支付了建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的補(bǔ)貼，而漫長(zhǎng)合作期中的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)質(zhì)量無(wú)從保證。

（四）項(xiàng)目采購(gòu)階段

PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要在于采購(gòu)條件設(shè)置不合理，未選取到合格的社會(huì)資本，致使項(xiàng)目在合作期內(nèi)籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)或移交階段出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

前期兩評(píng)一案通過(guò)相關(guān)部門審核后進(jìn)入采購(gòu)階段。為了選擇到更加優(yōu)秀的投標(biāo)人，資格審查條件一般包括企業(yè)資質(zhì)、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)能力等部分。若資格設(shè)置同項(xiàng)目采購(gòu)目標(biāo)不匹配，就會(huì)使得一些能力滿足項(xiàng)目需求的社會(huì)資本方被拒之門外，這種情況一方面限制了競(jìng)爭(zhēng)，另一方面滋生投標(biāo)串謀的可能性，可能導(dǎo)致項(xiàng)目后期財(cái)務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，若未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺(tái)公司參股項(xiàng)目公司，從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度分析，平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任最終還是會(huì)轉(zhuǎn)化給政府，會(huì)增加政府隱形債務(wù)。

（五）項(xiàng)目執(zhí)行階段

在確定中選社會(huì)資本后，PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，中選社會(huì)資本同政府方出資代表（如有）共同組建項(xiàng)目公司、簽訂PPP協(xié)議，項(xiàng)目公司開始建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目績(jī)效考核和付費(fèi)。本階段中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多集中在項(xiàng)目公司的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，本文僅闡述PPP模式中政企雙方合作關(guān)系中存在的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

1.項(xiàng)目資本金

作為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目，在投資建設(shè)過(guò)程中，還應(yīng)符合《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)）關(guān)于項(xiàng)目資本金的最低要求。投資項(xiàng)目資本金是指投資項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，屬于權(quán)益投資，可視為負(fù)債融資的一種信用基礎(chǔ)。投資的項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。實(shí)踐中存在以銀行債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金的情況，社會(huì)資本沒有權(quán)益投資，缺少了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的保障，增加了債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。

2.投資回報(bào)保障問(wèn)題

PPP模式合作期限一般較長(zhǎng)，在漫長(zhǎng)的合作期內(nèi)，面臨市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)必定會(huì)影響投資回報(bào)，若在政府和社會(huì)資本雙方合作初期未明確約定投資回報(bào)及保障措施，社會(huì)資本可能面臨投資回報(bào)無(wú)法收回風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府補(bǔ)貼模式問(wèn)題

補(bǔ)貼模式選擇關(guān)系到PPP項(xiàng)目的良性運(yùn)營(yíng)，合理的模式選擇可以在保障社會(huì)資本方獲得合理利潤(rùn)的同時(shí)，促進(jìn)項(xiàng)目公司提高效率、積極創(chuàng)新。

從當(dāng)前PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況方面看，多數(shù)項(xiàng)目均需要政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，常見的補(bǔ)貼方式包括固定補(bǔ)貼和變動(dòng)補(bǔ)貼兩種模式。固定補(bǔ)貼模式是指政府方在PPP協(xié)議中約定每年給予社會(huì)資本方固定的補(bǔ)貼金額。變動(dòng)補(bǔ)貼是通過(guò)將補(bǔ)貼金額同項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量、項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量、運(yùn)維服務(wù)質(zhì)量掛鉤，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。兩種方式各有特點(diǎn)，補(bǔ)貼模式選擇不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致政府補(bǔ)貼支出增多或企業(yè)無(wú)法獲得合理利潤(rùn)。

4.融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般為基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，具有資金需求量大、投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等特點(diǎn)，對(duì)中長(zhǎng)期融資需求強(qiáng)烈，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率高，對(duì)融資擔(dān)保要求高，存在較高的融資風(fēng)險(xiǎn)，一旦貸款和還款期限安排或銜接不合理，極易出現(xiàn)無(wú)法如期還貸的風(fēng)險(xiǎn)。另外，如果遇到政府融資政策、行業(yè)融資限制及資金回籠滯后等問(wèn)題時(shí)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)將凸顯出來(lái)，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性投資風(fēng)險(xiǎn)。

5.資金回收風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般兼具建設(shè)復(fù)雜、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、市場(chǎng)化程度低、長(zhǎng)期需求不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，外加政策、管理、市場(chǎng)等因素影響，使得PPP項(xiàng)目收益不確定性增強(qiáng)，存在較大的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，如果項(xiàng)目所在地財(cái)政支付能力弱，且不按合同約定支付補(bǔ)貼，導(dǎo)致企業(yè)投入資金遲遲不能回籠，進(jìn)而影響企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和滾動(dòng)開發(fā)。對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，如果政府在同一或相近區(qū)域內(nèi)進(jìn)行重復(fù)建設(shè)或批準(zhǔn)與該P(yáng)PP項(xiàng)目帶有同種屬性的項(xiàng)目建設(shè)，將造成PPP項(xiàng)目市場(chǎng)需求的分流，收益減少，造成較大的資金風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

6.成本控制風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中政府將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，由于投資規(guī)模大、合作周期長(zhǎng)，建設(shè)材料采購(gòu)、施工設(shè)備采購(gòu)、融資成本均存在較大的不確定性，因此PPP項(xiàng)目的成本超支風(fēng)險(xiǎn)較大。

（六）項(xiàng)目移交階段

PPP項(xiàng)目移交階段的內(nèi)容包括界定移交范圍、確定移交標(biāo)準(zhǔn)。由于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)屬性界定不清晰，導(dǎo)致項(xiàng)目移交范圍模糊。在實(shí)務(wù)中，PPP實(shí)施方案和PPP協(xié)議僅將移交范圍界定在可見的固定資產(chǎn)及設(shè)備上，而忽略了項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)獲得的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和資質(zhì)、榮譽(yù)等。移交范圍模糊會(huì)增加移交階段的談判成本，同時(shí)，為項(xiàng)目公司就合作期屆滿后同實(shí)施機(jī)構(gòu)的再次合作（采用TOT模式或政府購(gòu)買服務(wù)等方式繼續(xù)運(yùn)作該資產(chǎn)）提供尋租空間。

五、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控建議

現(xiàn)階段，針對(duì)上文提到的PPP項(xiàng)目操作財(cái)務(wù)方面核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)描述及分析，提出以下管控建議：

（一）項(xiàng)目前期論證階段財(cái)務(wù)管控建議

1.投資估算

一方面，政府相關(guān)部門及行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)針對(duì)新興行業(yè)初步設(shè)置設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)框架約束項(xiàng)目設(shè)計(jì)邊界和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，以提高投資估算的精度和科學(xué)性。

另一方面，隨著新興行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)積累，甄別其在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的合理支出，及時(shí)修訂設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等，使其在更大的范圍進(jìn)行推廣，以指導(dǎo)后續(xù)其它類似項(xiàng)目的工作。

2.市場(chǎng)預(yù)測(cè)

PPP項(xiàng)目做方案設(shè)計(jì)時(shí)，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)在開展市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作時(shí)，需要重點(diǎn)研讀項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等資料，盡量利用市場(chǎng)歷史和當(dāng)期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料，選擇或建立合適的數(shù)學(xué)模型，通過(guò)研究市場(chǎng)發(fā)展變化規(guī)律來(lái)對(duì)未來(lái)市場(chǎng)需求做出預(yù)測(cè)，使預(yù)測(cè)的市場(chǎng)需求量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃相匹配。

（二）項(xiàng)目識(shí)別階段財(cái)務(wù)管控建議

1.物有所值評(píng)價(jià)

物有所值評(píng)價(jià)是我國(guó)立足國(guó)內(nèi)實(shí)際，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在PPP項(xiàng)目開展過(guò)程中要求的程序，但是由于實(shí)踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計(jì)量模型，目前該評(píng)價(jià)存在多種假設(shè)前提，若前提與實(shí)際情況發(fā)生不符，則評(píng)價(jià)得出的結(jié)論沒有意義。

對(duì)于本區(qū)域內(nèi)參照項(xiàng)目少，可適當(dāng)將區(qū)域擴(kuò)大進(jìn)行比較，對(duì)規(guī)模、地域、工藝等不同之處進(jìn)行修訂，然后測(cè)算PSC值進(jìn)行比較。對(duì)于很多子項(xiàng)目打包的項(xiàng)目包，若參照項(xiàng)目確實(shí)不可得，可采用與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出相同的虛擬項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比。

2.財(cái)政承受能力論證

風(fēng)險(xiǎn)成本的估算取決于風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)損失，在新興行業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)不完善的情況下，要建立風(fēng)險(xiǎn)清單，建立風(fēng)險(xiǎn)矩陣，通過(guò)行業(yè)充分討論，開展“頭腦風(fēng)暴”，用系統(tǒng)的方法對(duì)全部風(fēng)險(xiǎn)分類，全面識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)；充分利用以往的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，研究分析變化趨勢(shì)，配以采用常識(shí)性估計(jì)合理量化風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)測(cè)算，政府要積極借鑒財(cái)政部公布的優(yōu)秀案例，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，完善本地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)，為后續(xù)項(xiàng)目提供測(cè)算依據(jù)。

（三）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段財(cái)務(wù)管控建議

PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段核心成果文件是項(xiàng)目實(shí)施方案，作為PPP項(xiàng)目操作的綱領(lǐng)性文件，為社會(huì)資本采購(gòu)和PPP協(xié)議簽署提供指導(dǎo)。PPP項(xiàng)目整個(gè)操作流程均會(huì)落實(shí)到實(shí)施方案中，因此針對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的財(cái)務(wù)管控焦點(diǎn)放在實(shí)施方案編制上。當(dāng)前階段，PPP操作模式受各部委下發(fā)的文件進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范文件零散、片段，缺乏系統(tǒng)性。建議政府部門加快PPP法律出臺(tái)，法律約束應(yīng)覆蓋PPP模式選擇、資產(chǎn)屬性、風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效考核、回報(bào)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、稅務(wù)繳納、股權(quán)退出等。通過(guò)立法來(lái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式和操作流程，能夠有效的規(guī)避前文所描述的風(fēng)險(xiǎn)。

1.資產(chǎn)屬性問(wèn)題

建議國(guó)家相關(guān)部門盡快出臺(tái)法律法規(guī)，對(duì)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》中確定為無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)的 “不同條件”進(jìn)行細(xì)化，明確何種條件下將項(xiàng)目資產(chǎn)確定為無(wú)形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)，使得企業(yè)核算與稅務(wù)部門的監(jiān)管口徑一致，使得政企雙方對(duì)項(xiàng)目公司年度現(xiàn)金流、現(xiàn)金流凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、招投標(biāo)或磋商指標(biāo)的設(shè)定和談判價(jià)碼建立在統(tǒng)一口徑的基礎(chǔ)上。

2.財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率

利用社會(huì)資本方的資本金現(xiàn)金流量表計(jì)算資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2），再結(jié)合社會(huì)資本方的資本金凈利潤(rùn)率（ROE）等指標(biāo)可以了解社會(huì)資本方自有資金的實(shí)際財(cái)務(wù)收益，建議監(jiān)管方統(tǒng)一要求使用資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2）進(jìn)行補(bǔ)貼測(cè)算，保證投資方獲得合理利潤(rùn)。

3.稅費(fèi)問(wèn)題

PPP項(xiàng)目參與主體多、時(shí)限長(zhǎng)、涉及多稅種，加上PPP上位法缺啥，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目稅務(wù)處理更為復(fù)雜，為推進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，建議財(cái)政部應(yīng)就PPP項(xiàng)目稅務(wù)處理議題逐一做出回復(fù)，明確PPP項(xiàng)目建設(shè)投資額應(yīng)為不含稅值，以免增加財(cái)政支付負(fù)擔(dān)；明確PPP項(xiàng)目建設(shè)期進(jìn)項(xiàng)稅額大，同時(shí)沒有銷項(xiàng)稅額抵扣導(dǎo)致的資金占用的解決辦法；明確運(yùn)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣不完的解決辦法；以及明確財(cái)政補(bǔ)貼是否應(yīng)該繳納增值稅和企業(yè)所得稅。

4.績(jī)效監(jiān)管

在進(jìn)行政府付費(fèi)測(cè)算時(shí)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在體現(xiàn)可用性和運(yùn)營(yíng)付費(fèi)理念的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期關(guān)聯(lián)性績(jī)效考核，并在PPP協(xié)議中增加績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制相關(guān)條款，以此防范社會(huì)資本方重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)行為。

2017年11月財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)出臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)績(jī)效監(jiān)管涵蓋整個(gè)項(xiàng)目周期，文件規(guī)定對(duì)“未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”的項(xiàng)目予以清庫(kù)。

（四）項(xiàng)目采購(gòu)階段財(cái)務(wù)管控建議

在采購(gòu)社會(huì)資本時(shí)，要嚴(yán)格審核資格審查文件及招標(biāo)文件的合規(guī)合理性，對(duì)合作對(duì)象的資金充足性、風(fēng)險(xiǎn)管理能力、技術(shù)水平及信譽(yù)狀況等內(nèi)容重點(diǎn)進(jìn)行考察，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，資格審查標(biāo)準(zhǔn)要公開透明，體現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于地方融資平臺(tái)公司，重點(diǎn)審查其是否已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，若滿足這些條件，就可以參與到PPP項(xiàng)目中。

（五）項(xiàng)目執(zhí)行階段財(cái)務(wù)管控建議

1.項(xiàng)目資本金

2018年出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23 號(hào)）要求，國(guó)有金融企業(yè)“不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金”，這一政策從供給方面規(guī)范了項(xiàng)目資本金的來(lái)源；從需求方來(lái)講，擬開展PPP業(yè)務(wù)的社會(huì)資本在組建項(xiàng)目公司后，要具備籌集項(xiàng)目資本金的實(shí)力，項(xiàng)目開展過(guò)程中提高自身約束能力，保障PPP項(xiàng)目順利開展。

2.投資回報(bào)保障

雙方在簽訂PPP合同時(shí)要充分考慮社會(huì)資本投資回報(bào)保障問(wèn)題。合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡規(guī)定責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容，同時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率。具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合同要避免政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)導(dǎo)致的投資回報(bào)率的下降，政府應(yīng)彌補(bǔ)政府干預(yù)過(guò)程中導(dǎo)致的正常收益的損失。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合同要充分詳盡說(shuō)明市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的收益率變動(dòng)，制定相關(guān)收益調(diào)整機(jī)制。公益性項(xiàng)目的合同中雙方應(yīng)明確落實(shí)付費(fèi)來(lái)源，對(duì)政府購(gòu)買機(jī)制做出詳盡約定，并制定違約處罰機(jī)制，保障政府方履約。

3.政府補(bǔ)貼模式

補(bǔ)貼模式的財(cái)務(wù)管控應(yīng)將要點(diǎn)集中在補(bǔ)貼模式的選擇上，補(bǔ)貼模式包括固定補(bǔ)貼、變動(dòng)補(bǔ)貼以及組合式補(bǔ)貼，需要針對(duì)項(xiàng)目特性、項(xiàng)目階段擇優(yōu)選擇，審核模式選擇的合理性及科學(xué)性，以及補(bǔ)貼計(jì)算方式的合規(guī)性。

一般而言，對(duì)于項(xiàng)目使用量、成本費(fèi)用、價(jià)格水平相對(duì)穩(wěn)定，變動(dòng)不大的項(xiàng)目，可以考慮采用固定補(bǔ)貼模式；對(duì)于服務(wù)價(jià)格受到政府監(jiān)管，且與平衡價(jià)格有差額的項(xiàng)目，政府更加關(guān)注建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量的項(xiàng)目，則采用變動(dòng)補(bǔ)貼模式，變動(dòng)補(bǔ)貼模式分為按使用量補(bǔ)貼模式、可用性支付補(bǔ)貼模式、與服務(wù)水平掛鉤補(bǔ)貼模式。

另外，由于在PPP項(xiàng)目生命周期內(nèi)隨著項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況的變化，無(wú)論采用固定補(bǔ)貼模式還是變動(dòng)補(bǔ)貼模式，雙方都要約定補(bǔ)貼模式調(diào)整的機(jī)制，要明確觸發(fā)調(diào)整的事項(xiàng)、邊界條件和調(diào)整周期，使得補(bǔ)貼模式動(dòng)態(tài)調(diào)整到最優(yōu)。

4.融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式具有投資回報(bào)率低、投資周期長(zhǎng)、投資回收困難等特點(diǎn)，因此融資方案的優(yōu)劣關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，為應(yīng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況科學(xué)預(yù)測(cè)短期與長(zhǎng)期的資金需求，充分利用長(zhǎng)短期借款的各自優(yōu)勢(shì)，靈活安排資本結(jié)構(gòu)，降低融資成本、提高資金的連續(xù)性。需要不斷提高融資創(chuàng)新能力，引入股權(quán)投資、債券投資、基金、資產(chǎn)證券化及融資租賃等融資創(chuàng)新模式，助力PPP模式的發(fā)展。

5.資金回收

PPP項(xiàng)目資金回收分兩個(gè)部分，一部分為政府方支付的費(fèi)用，另一部分為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)的收入。為防范政府方支付風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)同項(xiàng)目公司應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目類型、特點(diǎn)、期限等方面約定補(bǔ)助的方式、補(bǔ)貼金額計(jì)算方法及資金來(lái)源，要求政府將補(bǔ)貼納入年度財(cái)政預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃等文件中，保證資金順利回收；運(yùn)營(yíng)收入方面，項(xiàng)目公司應(yīng)不斷提高創(chuàng)新能力、管理水平及服務(wù)水平，依據(jù)績(jī)效考核體系的要求提高運(yùn)營(yíng)效果，以取得較高的運(yùn)營(yíng)績(jī)效收入。另外，在PPP合同中與政府明確約定最低需求量及保障措施，以此避免需求不足帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

6.成本控制

成本管理貫穿于項(xiàng)目全過(guò)程，包含建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)各個(gè)階段，要在PPP項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)都做好成本管理工作。項(xiàng)目公司應(yīng)整合設(shè)計(jì)、施工和設(shè)備等優(yōu)勢(shì)資源，嚴(yán)控項(xiàng)目建設(shè)成本。通過(guò)合理制定工程施工計(jì)劃、做好預(yù)算、提前引入政府審計(jì)把結(jié)算階段的矛盾在施工中解決等措施，有效控制工程造價(jià)上升的風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)應(yīng)不斷提高管理水平、提高服務(wù)效率，通過(guò)管理及技術(shù)創(chuàng)新不斷降低運(yùn)營(yíng)成本。

（六）項(xiàng)目移交階段財(cái)務(wù)管控建議

資產(chǎn)屬性模糊在PPP項(xiàng)目操作的各個(gè)階段都會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，再次呼吁國(guó)家盡快立法，改變PPP項(xiàng)目無(wú)法可依的現(xiàn)狀，明晰資產(chǎn)權(quán)屬，界定移交范圍。同時(shí)在PPP準(zhǔn)備階段，對(duì)項(xiàng)目形成的資產(chǎn)種類進(jìn)行劃分，依據(jù)不同資產(chǎn)性質(zhì)進(jìn)行移交設(shè)計(jì)，歸屬于實(shí)施機(jī)構(gòu)的進(jìn)行無(wú)償移交，歸屬于項(xiàng)目公司的另行設(shè)計(jì)。