口述/龐元

[編者按]新中國成立以來，上海的住房發(fā)展取得了前所未有的成就。通過房地產(chǎn)市場與住房保障兩大體系建設(shè)，解決了廣大居民的住房問題。龐元同志作為國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部決策咨詢專家，曾任上海建筑裝飾（集團(tuán)）總公司副總經(jīng)理，上海申廣房地產(chǎn)交易市場總經(jīng)理，上海市房地局房地產(chǎn)交易管理處處長，上海市房地資源局辦公室主任，上海市房地資源局副局長，上海市住房保障和房屋管理局副局長、巡視員，曾兼任中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長、上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長等職，親歷了兩大體系建設(shè)的過程。我們有幸請他給我們講述這段經(jīng)歷。

今年是新中國成立70周年，非常高興參與《上海房地》的專題訪談。回顧我的主要工作經(jīng)歷，可以通俗地說是“生在新中國，長在紅旗下，干在房地產(chǎn)”。從1973年進(jìn)入房地系統(tǒng)工作以來，到2016年底退休，四十余年都在這一系統(tǒng)工作。全部職業(yè)生涯中，經(jīng)歷了從工人到技術(shù)人員、管理干部，從企業(yè)到機(jī)關(guān)，從區(qū)到市的工作崗位變動(dòng)。

我剛參加工作時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，住房主要由房管部門統(tǒng)一管理，當(dāng)時(shí)我在徐匯區(qū)房修六隊(duì)做工人，從事公有住房的維修。這一時(shí)期雖然政府也投入了大量的資金建房、修房，但仍無法滿足上海人口快速增長帶來的住房需求。到改革開放初，上海市區(qū)人均住房面積沒有明顯改善，加快住房制度改革成為歷史的必然選擇。現(xiàn)在回想起來，可以說是波瀾壯闊的改革開放大潮催生了城鎮(zhèn)住房制度改革和土地使用制度改革，培育了房地產(chǎn)市場機(jī)制，同時(shí)，在住房供應(yīng)領(lǐng)域，不斷深化對“效率和公平”的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐：市場機(jī)制講效率，做大蛋糕；保障機(jī)制講公平，分好蛋糕。所以這一時(shí)期上海逐步建立健全了房地產(chǎn)市場體系和住房保障體系，兩者共同構(gòu)成完整的住房供應(yīng)體系。這一過程中的許多制度政策現(xiàn)在看起來都“順理成章”，但當(dāng)時(shí)其制訂和出臺(tái)的過程經(jīng)歷了一次次的突破與一次次的創(chuàng)新，有的還極具爭議性。

一、效率優(yōu)先，培育和建立房地產(chǎn)市場

1996年3月，我從市建筑裝飾集團(tuán)調(diào)到市房地局房地產(chǎn)交易管理處，那正好是上海市開始大力培育房地產(chǎn)二、三級(jí)市場的時(shí)期。我參與了擬訂市政府30號(hào)文——《關(guān)于搞活本市房地產(chǎn)二、三級(jí)市場的若干規(guī)定》，該政策8月份正式公布，共有八項(xiàng)政策措施，這是房地產(chǎn)市場培育發(fā)展中很重要的文件。在這個(gè)文件的基礎(chǔ)上，后來又出臺(tái)了一系列的政策，分別從房地產(chǎn)市場主體、客體和交易場所三個(gè)方面加快了房地產(chǎn)市場建設(shè)。

（一） 培育市場交易客體

在住房制度改革初期，主要有出售公有住房和調(diào)整公房租金等政策，后來改革的重點(diǎn)調(diào)整到加快出售公房，但公房上市交易還有限制，存量交易市場還未形成。當(dāng)時(shí)商品住房市場剛起步，有面向廣大歸僑、僑眷的外銷商品住房（僑匯房），有各區(qū)、縣、局的住宅建設(shè)辦公室或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營公司自籌資金自建的內(nèi)銷住房，多個(gè)市場相互割離。當(dāng)時(shí)為啟動(dòng)全市住房市場，推進(jìn)市場化進(jìn)程，主要做了三件事。

一是允許職工所購公有住房上市交易，突破了“公有住房出售后5年不得上市”的政策束縛。1996年8月起，在全國率先試點(diǎn)售后公房上市交易，1999年試點(diǎn)擴(kuò)大到全市。當(dāng)時(shí)售后公房上市的主要目的是增強(qiáng)居民購買新房的支付能力，引導(dǎo)這部分居民“以小換大、以差換好、以舊換新”，出售原有房屋后再購新房，在自助其力改善自身需求的同時(shí)，消化增量新建商品房，增加房地產(chǎn)市場的有效需求。

二是實(shí)行公有住房差價(jià)換房。成套的公房可以買下來，不成套的公房怎么辦？ 1998年6月，上海在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全市推開公有住房差價(jià)換房，明確了不成套公房承租權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、交換和換購的三種方式交易，引導(dǎo)居民逐步改善自身住房，推進(jìn)了房地產(chǎn)二、三級(jí)市場聯(lián)動(dòng)。

三是歸并商品房種類。為簡化交易手續(xù)，刺激住房消費(fèi)，逐步建立統(tǒng)一的商品房交易市場，1999年上海實(shí)施內(nèi)銷商品住房種類歸并，2001年實(shí)施內(nèi)外銷商品住房并軌，統(tǒng)一地價(jià)體系，統(tǒng)一租售對象，統(tǒng)一交易示范合同文本，統(tǒng)一交易手續(xù)，統(tǒng)一交易收費(fèi)，統(tǒng)一交易信息，2003年實(shí)施內(nèi)外銷辦公樓銷售對象并軌，取消國有土地上各類非居住房屋租售對象的限制。至此，上?；敬_立統(tǒng)一的市場體系。

（二）拓寬市場交易主體

1996年前后，商品住房市場出現(xiàn)了明顯的積壓現(xiàn)象，空置上升，與當(dāng)時(shí)的年均銷售量相比，這是一個(gè)很大的量。為此，1996年9月份，上海率先將內(nèi)銷商品房銷售對象擴(kuò)大至境內(nèi)單位和個(gè)人。與這一政策相配套，出臺(tái)了購房申報(bào)藍(lán)印戶口政策。其間又碰到了亞洲金融危機(jī)，剛起步的房地產(chǎn)市場面臨考驗(yàn)。1997年起，上海二手存量房也向國內(nèi)開放。1999年后，根據(jù)國家停止實(shí)物分房的改革要求，上海全面停止了實(shí)物分房，進(jìn)一步激發(fā)了市民購買商品住房的需求。

（三）建立有形交易市場

在上世紀(jì)90年代初市場剛起步時(shí)，還沒有規(guī)范的市場交易場所。當(dāng)時(shí)我在上海建筑裝飾總公司工作，在市局領(lǐng)導(dǎo)支持下，總公司決定，騰出辦公用房創(chuàng)設(shè)上海申廣房地產(chǎn)交易市場，1993年8月正式揭牌，作為上海首家規(guī)范化運(yùn)作的新型房地產(chǎn)交易市場，房地產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)場設(shè)點(diǎn)銷售，通過電腦大屏幕顯示信息，實(shí)行中介咨詢，信息發(fā)布，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，產(chǎn)權(quán)證變更、轉(zhuǎn)移、發(fā)放“一門式”服務(wù)的全新機(jī)制。到1994年12月，又在市區(qū)主要商業(yè)地段開設(shè)了榮聯(lián)（普陀）分市場、申廣（黃浦）分市場。后來根據(jù)業(yè)務(wù)需要，轉(zhuǎn)型為千家住房置業(yè)擔(dān)保公司，為百姓提供住房抵押貸款的相關(guān)服務(wù)。

1996年后，政府部門分別建立了市和區(qū)縣房地產(chǎn)交易中心，最早建立的長寧區(qū)房地產(chǎn)交易中心于1996年7月掛牌，1997年2月上海市房地產(chǎn)交易中心成立。房地產(chǎn)交易中心是集信息、交易、服務(wù)、管理為一體的大型交易場所，它既是搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場的措施之一，又是搞活房地產(chǎn)市場其他措施的有效載體。

（四）創(chuàng)新金融支持，增強(qiáng)市民購買能力

在房改初期，對于家庭購房缺乏金融支持，多數(shù)家庭單靠自有資金是無力購買商品住房的，當(dāng)時(shí)主要出臺(tái)了以下幾項(xiàng)措施。

一是率先推出住房公積金制度。1991年5月，上海在全國首創(chuàng)住房公積金制度。1992年5月率先開辟住房公積金個(gè)人購房貸款。

二是首創(chuàng)個(gè)人住房商業(yè)貸款。當(dāng)時(shí)上海申廣房地產(chǎn)交易市場與建設(shè)銀行房地產(chǎn)信貸部等合作，于1994年3月推出了面向工薪階層的8—15年期商品住房七成按揭。這在國內(nèi)屬首創(chuàng)，沒有先例可循，我們曾專門到深圳去學(xué)習(xí)，那里也沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，后來就將15年的利率定到了14.9%，遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的通貨膨脹率，但市民還沒有貸款買房觀念，為此我們還在媒體的支持下進(jìn)行宣傳，口號(hào)是“用明天的錢，住今天的房”。在此基礎(chǔ)上，還專門研究實(shí)施了解困房專項(xiàng)按揭，利率更低。

三是全面推進(jìn)房地產(chǎn)抵押貸款。1996年，上海在《搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場若干規(guī)定》中明確提出“有關(guān)金融機(jī)構(gòu)要采取多種形式積極推行個(gè)人購房抵押貸款業(yè)務(wù)，把金融業(yè)對房地產(chǎn)業(yè)的支持重點(diǎn)從開發(fā)投資轉(zhuǎn)移到對消費(fèi)者購房貸款上來，引導(dǎo)住房消費(fèi)，提高居民購房的支付能力”，上海全面推行住房抵押貸款。

四是試行住房置業(yè)擔(dān)保制度。老百姓按揭買房如果還不了貸款怎么辦？為此，建立了擔(dān)保制度。1997年4月，上海長寧區(qū)率先成立了全國首家從事住房置業(yè)擔(dān)保的公司，到2000年5月，上海已有12家機(jī)構(gòu)從事住房置業(yè)擔(dān)保。2000年7月，上海市首家專門從事住房置業(yè)擔(dān)保的市級(jí)公司“上海市住房置業(yè)擔(dān)保公司”成立。這個(gè)制度解除了公積金和銀行等貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

（五）降低交易稅費(fèi)，增強(qiáng)市場活力

稅收是房地產(chǎn)交易的重要成本，上海通過試行綜合征收率等政策，有效降低房地產(chǎn)交易稅費(fèi)。

一是試行綜合征收率。在房屋轉(zhuǎn)讓方面，1996年5月，明確二手存量房轉(zhuǎn)讓各項(xiàng)稅收的前提下，對個(gè)人出售房產(chǎn)取得的售房收入，應(yīng)交納的營業(yè)稅、城建稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅等，統(tǒng)一按綜合征收率5%計(jì)征上述各稅，有效減輕了交易稅負(fù)。同時(shí)，在房屋租賃方面也對自有房屋租賃發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行歸并和減免，1999年起，出租按租金5%（轉(zhuǎn)租按2.5%）的綜合征收率計(jì)征稅費(fèi)，促進(jìn)租賃市場發(fā)展。

二是實(shí)行契稅優(yōu)惠，減免交易手續(xù)費(fèi)。1996年8月起，降低房地產(chǎn)交易契稅，購買一、二手房契稅原來是6%，其中超過3%的部分由地方財(cái)政貼費(fèi)，購房者實(shí)際稅負(fù)3%，1998年契稅條例修訂后，上海稅率為3%，對個(gè)人購買住房的，再給予50%貼費(fèi)，實(shí)際稅率由3%降為1.5%。1999年在國家對個(gè)人購買自用普通住房契稅減半基礎(chǔ)上，上海再予貼費(fèi)50%，對新建空置商品房免征契稅。2005年貼費(fèi)取消。

同時(shí)，為體現(xiàn)主管部門對二、三級(jí)市場的支持，市房管部門主動(dòng)降低了房地產(chǎn)交易手續(xù)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)。

三是采取保證金措施，給住房改善者實(shí)惠。為更好地發(fā)揮房地產(chǎn)二、三級(jí)市場聯(lián)動(dòng)中稅收引導(dǎo)的作用，率先在售后公房上市試點(diǎn)中采取了“保證金”措施，即對售后公房上市轉(zhuǎn)讓應(yīng)繳納的綜合稅款先以保證金的形式交納，在轉(zhuǎn)讓原有住房6個(gè)月內(nèi)新購進(jìn)住房的，支付房款若超過售房收入，保證金全額返還，支付房款若低于售房收入，按支付房款所占售房收入的比例退還保證金，差額部分轉(zhuǎn)為稅款上交。

四是購房抵扣個(gè)人所得稅基和購房貸款貼息。1998年起，對個(gè)人購買或者差價(jià)換購商品住房所支付的購房款經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)后，5年內(nèi)可以從個(gè)人所得稅計(jì)征稅基中扣除。該政策2003年停止實(shí)施。2003年起的五年內(nèi)，曾規(guī)定凡以貸款方式購買本市一套自住中低價(jià)位商品住宅，且家庭人均年收入低于市財(cái)政局年初公布的標(biāo)準(zhǔn)，可享受不超過總價(jià)一定比例的貼息（最高10%或15%）。2008年貼息政策停止實(shí)施。

（六）推進(jìn)交易信息化，提高市場效率

2004年和2007年，上海先后出臺(tái)了新建商品房和存量二手房買賣合同網(wǎng)上備案系統(tǒng)，將工作平臺(tái)延伸至銷售環(huán)節(jié)，構(gòu)建了真正意義上的房屋交易平臺(tái)，在增大信息應(yīng)用的同時(shí)，也增強(qiáng)了房屋交易信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和采集主動(dòng)性。備案系統(tǒng)建立以后，上海成為全國首個(gè)全面實(shí)施信息化網(wǎng)簽的城市。備案系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上核發(fā)預(yù)售許可、一手房網(wǎng)上備案和二手房備案等功能，有效保障了交易雙方的權(quán)利，并提高了交易管理效率。2004年4月，住建部在上海召開了房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報(bào)體系建設(shè)國際研討會(huì)。房地產(chǎn)交易合同網(wǎng)上備案的做法后來也在全國得到了推廣。

二、標(biāo)本兼治，規(guī)范與調(diào)控房地產(chǎn)市場

2003年后，針對房地產(chǎn)市場投資、投機(jī)購房現(xiàn)象抬頭，房價(jià)上漲較快，市場出現(xiàn)過熱等現(xiàn)象，在堅(jiān)持市場化改革方向的同時(shí)，開始了住房市場的調(diào)控實(shí)踐。上海的房地產(chǎn)市場起步早、發(fā)展快，許多新問題、新情況往往也先發(fā)生，所以在如何做好市場調(diào)控工作方面沒有先例可資借鑒，只能在實(shí)踐中想辦法。采用“長期調(diào)供應(yīng)、短期調(diào)需求”的調(diào)控方略，嚴(yán)格執(zhí)行國家的相關(guān)調(diào)控政策，在落實(shí)調(diào)控中推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)，不斷完善交易管理制度，不斷加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管。

（一）規(guī)范購房行為，抑制投機(jī)交易，支持自住需求

1.實(shí)施期房限轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)商品住房炒房現(xiàn)象明顯，多數(shù)都是通過炒“樓花”和轉(zhuǎn)按揭的方式，市場風(fēng)險(xiǎn)很大。針對這一現(xiàn)象，2004年4月，及時(shí)研究出臺(tái)了《關(guān)于預(yù)售商品房轉(zhuǎn)讓問題的決定》，明確在取得房地產(chǎn)權(quán)證前，房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予辦理預(yù)售商品住房轉(zhuǎn)讓的預(yù)告登記，即“期房限轉(zhuǎn)”，期房轉(zhuǎn)按揭也隨之暫停，遏制了短期炒作行為。2005年5月后，“期房禁轉(zhuǎn)”規(guī)定在全國實(shí)施。

2.細(xì)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整普通住房標(biāo)準(zhǔn)。2005年6月，上海按照國家要求，制定普通住房標(biāo)準(zhǔn)。普通商品住房的評(píng)定，是按面積還是按價(jià)格？后來綜合考慮，按小區(qū)容積率、面積和單價(jià)三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定。如當(dāng)時(shí)以容積率為1作為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿莘e率在1以下的一般是別墅小區(qū)，在2008年又細(xì)化為考慮層數(shù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。而價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也在2008年調(diào)整為套總價(jià)，引導(dǎo)居民購買中低價(jià)位、中小套型的普通商品住房。2012年3月，根據(jù)國家規(guī)定以及上海房地產(chǎn)市場情況，再次提高普通住房的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，使更多居民享受優(yōu)惠的稅收政策。

3.推進(jìn)限外政策的落實(shí)。2004年前后，受人民幣匯率和房價(jià)變化預(yù)期影響，外資投資投機(jī)購房明顯增加。針對境外購房增多以及所帶來的拉高房價(jià)情況，多次向國家有關(guān)部門匯報(bào)。國家于2006年出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》（建住房〔2006〕171號(hào)），上海隨后制定了操作口徑，明確外籍及港澳臺(tái)地區(qū)居民、在滬工作學(xué)習(xí)華僑購房的具體資格。由于嚴(yán)格實(shí)施限外政策，在抑制投資投機(jī)方面取得明顯效果，境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人在滬購房比例明顯下降。

4.嚴(yán)格執(zhí)行住房限購政策。2010年10月，上海根據(jù)國家文件精神實(shí)行住房限購政策。住房限購是一個(gè)頗受爭議的政策，但當(dāng)時(shí)住房需求過于旺盛，是一個(gè)不得已的行政抑制政策。2011年1月上海市即按照國家規(guī)定對其予以調(diào)整，明確規(guī)定：擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭，以及不能提供2年內(nèi)在本市累計(jì)繳納1年以上個(gè)人所得稅繳納證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。限購政策涉及每一個(gè)購房家庭，在具體執(zhí)行過程中不斷得到完善，使政策落實(shí)到位。如在政策實(shí)施之初，有部分非本市戶籍購房人虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，補(bǔ)繳個(gè)人所得稅，騙取購房資格，對此及時(shí)出臺(tái)了政策進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）規(guī)范銷售行為，整治市場秩序，穩(wěn)定市場供應(yīng)

1. 整治市場秩序，打擊捂盤惜售。針對市場供應(yīng)中部分開發(fā)企業(yè)不規(guī)范的銷售行為，2003年后，持續(xù)開展房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ?xiàng)整治，加大對虛擬交易、捂盤惜售、哄抬房價(jià)等違規(guī)違法案件的查處力度。對典型的問題項(xiàng)目，由房管會(huì)同工商、價(jià)格、稅務(wù)等主管部門，開展聯(lián)合檢查，并主動(dòng)向媒體披露信息，起到了很好的宣傳和震懾作用。

2.動(dòng)態(tài)調(diào)整商品房預(yù)售標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善預(yù)售規(guī)模制度。與禁止期房轉(zhuǎn)讓政策相配合，進(jìn)一步規(guī)范期房銷售行為，減少期房銷售中的風(fēng)險(xiǎn)。2004年以來，多次調(diào)整商品房預(yù)售標(biāo)準(zhǔn)，由商品房建筑基礎(chǔ)工程驗(yàn)收合格，調(diào)整為多層（七層以下）施工至主體結(jié)構(gòu)封頂，高層（八層以上）施工至主體結(jié)構(gòu)三分之二以上，2010年再次提高至“完成至主體結(jié)構(gòu)封頂并通過驗(yàn)收”，通過預(yù)售許可標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，為逐步過渡到現(xiàn)房銷售作準(zhǔn)備。

2007年9月，為了增加商品住房供應(yīng)，防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過少量多批的方式捂盤惜售、哄抬房價(jià)，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請商品住房預(yù)售的最小規(guī)模作出了限制性規(guī)定，從源頭上遏制部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過分批少量申請預(yù)售進(jìn)行捂盤惜售。

3. 強(qiáng)化商品房銷售方案備案管理。2009年6月，為進(jìn)一步規(guī)范商品房預(yù)售行為，出臺(tái)《上海市商品房銷售方案備案管理暫行規(guī)定》，細(xì)化商品房銷售方案備案內(nèi)容，加強(qiáng)商品住房定價(jià)指導(dǎo)，實(shí)施“一房一價(jià)”申報(bào)、按申報(bào)價(jià)格銷售制度。對高價(jià)位樓盤，暫實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)房管局審核銷售方案機(jī)制，該措施的實(shí)施使高價(jià)位樓盤有序上市，保持了樓市房價(jià)的平穩(wěn)。后來住建部對這個(gè)做法給予了充分肯定，并在全國范圍轉(zhuǎn)發(fā)。

4.制定房地產(chǎn)交易合同示范文本。為維護(hù)房屋買賣雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，早在1993年，上海就制定了統(tǒng)一的外銷商品房預(yù)售合同，1994年制定了內(nèi)銷商品房預(yù)出售合同。此后根據(jù)房地產(chǎn)市場情況變化，依據(jù)《合同法》不斷地完善合同示范文本，推行新建商品房預(yù)售、出售合同，房地產(chǎn)買賣合同，房屋租賃合同、廠房租賃合同、居住房屋租賃合同，居間合同、代理合同等。2011年4月，為配合住房限購政策實(shí)施，防止限購政策引發(fā)的解約與合同糾紛，進(jìn)一步修改示范合同文本，增加提示條款。

（三）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)施差別化調(diào)控，促進(jìn)市場健康

1. 落實(shí)國家房地產(chǎn)市場稅收調(diào)控政策。2005年起國家采取差別化稅收措施調(diào)控房地產(chǎn)市場，上海稅務(wù)和房管部門積極貫徹落實(shí)，房管部門通過適時(shí)調(diào)整完善普通住房標(biāo)準(zhǔn)，抑制投資投機(jī)，鼓勵(lì)合理的自住性需求。

2. 試點(diǎn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅。2011年1月，經(jīng)國家批準(zhǔn)，上海市個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。在政策的制定過程中，結(jié)合實(shí)際，我們首創(chuàng)了“家庭主住房免稅”的概念，對上海市居民家庭在本市新購且屬于該家庭第二套及以上的住房和非本市居民在本市新購的住房試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅，既保障家庭的自住需求，也有效地落實(shí)了調(diào)控政策。

3. 實(shí)施差別化信貸政策，有保有壓促樓市健康發(fā)展。住房信貸對市場是一把“雙刃劍”，在市場的培育和發(fā)展過程中，住房信貸有效支持了家庭住房消費(fèi)，但在市場過度繁榮時(shí)期，它也會(huì)成為需求端過大的杠桿。為此，我們嚴(yán)格執(zhí)行差別化住房信貸政策。在滿足居民首套普通住房貸款需求下，不斷完善并嚴(yán)格執(zhí)行二套及以上住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)貸款政策。同時(shí)，與上海銀監(jiān)局等部門，對調(diào)控政策執(zhí)行不力的房企采取信貸遏制等手續(xù)，維護(hù)市場秩序。

三、托底保障，重點(diǎn)解決低收入家庭住房困難

（一）加快以低價(jià)房供應(yīng)為主的住房解困

在推進(jìn)市場化住房供應(yīng)體系建設(shè)過程中，政府不忘加大對低收入家庭的住房支持，首先將低收入住房困難家庭逐步納入住房保障體系。

對于哪些人應(yīng)該納入住房保障，上海也有一個(gè)探索過程。住房保障區(qū)別于其他社會(huì)保障的一個(gè)重要準(zhǔn)入條件是“家庭住房困難”，且這些家庭收入較低，無法通過市場解決住房困難，因而需要政府的住房保障。1987年開始實(shí)施住房解困工程，堅(jiān)持從最低收入家庭的住房困難入手，分別解決了人均居住面積2平方米以下特困戶、2.5平方米以下的特困戶和4平方以下的困難戶住房問題，到1999年，據(jù)當(dāng)時(shí)統(tǒng)計(jì)直接受益居民近50萬人。上海住房解困的做法也得到了國家的肯定，市住房解困辦公室1993年被國家建設(shè)部授予“全國城鎮(zhèn)住房解困先進(jìn)單位”稱號(hào)，這個(gè)項(xiàng)目還于1995年獲得了聯(lián)合國人居獎(jiǎng)。

這個(gè)過程中，住房保障工作主要是加快建設(shè)供應(yīng)專門用于住房解困的安居房、平價(jià)房。在1998年前后，上海也曾經(jīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房作為平價(jià)房供應(yīng)的主要內(nèi)容，但由于受亞洲金融危機(jī)影響，商品住房明顯積壓，經(jīng)濟(jì)適用住房在價(jià)格、區(qū)位上都沒有明顯優(yōu)勢，后來結(jié)合市場發(fā)展需求，將其統(tǒng)一納入內(nèi)銷商品住房管理。

（二）在全國率先實(shí)施廉租住房制度

隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中建設(shè)住房解決住房困難已經(jīng)不能完全適應(yīng)市場機(jī)制的要求。因此，需要建立一套規(guī)范有效的住房保障運(yùn)行機(jī)制，以解決最低收入家庭的住房困難。在2000年，上海率先探索了廉租住房制度。廉租住房制度有一個(gè)重要機(jī)制，即堅(jiān)持收入標(biāo)準(zhǔn)與住房困難標(biāo)準(zhǔn)“雙困”的標(biāo)準(zhǔn)。其中，收入標(biāo)準(zhǔn)最初是家庭人均月收入低于民政部門確定的最低生活保障線，并與之掛鉤，最早是人均月收入280元。住房困難標(biāo)準(zhǔn)，最初為人均居住面積5平方米以下，與住房解困目標(biāo)的發(fā)展銜接。2000年10月先在長寧、閘北區(qū)試點(diǎn)，到2001年6月擴(kuò)大至徐匯、盧灣等8個(gè)區(qū)，再逐步擴(kuò)大到全市。

廉租住房在上海實(shí)施是比較成功的，后來這一政策在全國實(shí)施。當(dāng)時(shí)，原建設(shè)部劉志峰副部長帶隊(duì)在虹橋賓館召開了部分城市座談會(huì)，由上海介紹做法。2003年，建設(shè)部授予上海市廉租住房工程“2003年中國人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”。

廉租政策采取租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的配租形式，對大部分家庭實(shí)行租金補(bǔ)貼，并實(shí)行面積保底標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)時(shí)每戶增加配租不少于10平方米），對孤老、殘疾等特殊家庭則實(shí)行實(shí)物配租，提供同配租標(biāo)準(zhǔn)與家庭人員構(gòu)成相當(dāng)?shù)钠胀ㄗ》炕蛘哔彿垦a(bǔ)貼。

廉租住房作為一個(gè)托底保障的政策，應(yīng)該說針對性強(qiáng)，效果也很明顯。到2006年，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，上海的廉租住房收入線認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障線脫鉤，擴(kuò)大到低收入家庭。后來標(biāo)準(zhǔn)不斷調(diào)整，住房困難標(biāo)準(zhǔn)也調(diào)整為人均居住面積7平方米。到2018年收入標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)放到了人均月收入3300元?？紤]部分家庭有一定的支付能力，又探索了分檔補(bǔ)貼機(jī)制，即根據(jù)家庭收入相應(yīng)的支付能力，分別給予租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的40%、70%和全額等不同檔次的補(bǔ)貼。目前累計(jì)享受家庭已經(jīng)超過12萬戶。

四、租購并舉，多渠道解決中低收入家庭住房問題

（一）共有產(chǎn)權(quán)保障住房的制度創(chuàng)新

2007年前后，全國房價(jià)上漲仍然較快，一些低收入家庭特別是中等收入家庭既不符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)，也無力購買商品住房。這時(shí)，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求各地加大住房保障的力度。我們開始研究是否可以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)和供應(yīng)，但當(dāng)時(shí)一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用住房由于供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入環(huán)節(jié)不規(guī)范等問題，面臨被社會(huì)“詬病”的情況，所以這個(gè)制度當(dāng)時(shí)爭議較大。在制度的設(shè)計(jì)中，既要避免原有經(jīng)濟(jì)適用住房可能產(chǎn)生的問題，又要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)適用住房對中低收入家庭的住房保障作用，運(yùn)用好國家在保障性住房方面的土地、稅收等優(yōu)惠政策。

當(dāng)時(shí)為聽取社會(huì)各界的意見和建議，開展了研討會(huì)、課題研究、公開征求意見等活動(dòng)。有幾件事印象特別深刻。一是2008年7月29-31日召開的“上海住房保障創(chuàng)新發(fā)展研討會(huì)”。當(dāng)時(shí)全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任劉志峰，時(shí)任市政府副秘書長尹弘，住建部住房保障司司長侯淅珉以及全國各地10多位專家都參加了會(huì)議，專家提出了在經(jīng)濟(jì)適用住房中實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制的設(shè)想。研討會(huì)后，劉志峰老領(lǐng)導(dǎo)分別致信上海市委、市政府和建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)，對決策起到了很大的推動(dòng)作用。二是2008年底，上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法初步形成之后，按市委、市政府要求，要向全社會(huì)公開征求意見。市房管局落實(shí)了專門工作場地，配備了相應(yīng)辦公設(shè)備，從多個(gè)部門抽調(diào)20多名工作人員，并聘請上海零點(diǎn)指標(biāo)信息咨詢有限公司專業(yè)人員，成立“公開征求市民意見工作團(tuán)隊(duì)”。根據(jù)公示工作需要分設(shè)了政策解釋組、對外聯(lián)絡(luò)組、技術(shù)支持組、信息匯總組、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測組和座談會(huì)工作組6個(gè)專門工作組。這次既是廣泛收集意見的過程，同時(shí)也是宣傳的過程，為后期政策的順利實(shí)施起到了保障作用。三是2009年初，市人大、政協(xié)兩會(huì)期間，經(jīng)濟(jì)適用住房政策成為代表熱議的話題，為了能讓各位代表更準(zhǔn)確地理解政策的要點(diǎn)，我當(dāng)時(shí)作為局的新聞發(fā)言人，專門組織準(zhǔn)備了政策要點(diǎn)，以及對提案的答復(fù)，并參加政協(xié)等部門的研討會(huì)，讓廣大代表理解經(jīng)濟(jì)適用住房政策作為重要民生工作的初衷。

經(jīng)濟(jì)適用住房在后期實(shí)施過程中，明確為“共有產(chǎn)權(quán)保障住房”，體現(xiàn)在相關(guān)政策文件中，并于2016年修改原來的試行辦法，出臺(tái)《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》。

上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。一是采用“共有產(chǎn)權(quán)”運(yùn)作機(jī)制，政府和購房人按照各自投入確定產(chǎn)權(quán)份額，房價(jià)與產(chǎn)權(quán)份額一同“打折”。二是堅(jiān)持“住房保障”定位，購房人自住時(shí)，政府的產(chǎn)權(quán)部分不收取租金，無償讓渡，購房人擁有完整的使用權(quán)，體現(xiàn)了保障功能，這點(diǎn)也是和專家所稱英國共有產(chǎn)權(quán)住房的最大區(qū)別，英國是市場化機(jī)制，對政府的產(chǎn)權(quán)部分收取租金。三是對申請家庭中有大齡未婚子女的，可以放寬住房困難準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如3口之家從45平方米放寬到60平方米。

共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策還有一個(gè)重要的政策特點(diǎn)，是它起到了銜接市場與保障的作用，既通過保障解決了當(dāng)前住房問題，也通過產(chǎn)權(quán)積累使家庭住房有未來走向市場的機(jī)會(huì)。我們當(dāng)時(shí)有一個(gè)基本想法，就是只要不是孤老和殘障人士，都會(huì)有“翻身”的機(jī)會(huì)，例如一個(gè)家庭父母下崗，子女在讀大學(xué)，暫時(shí)困難，孩子畢業(yè)后家庭經(jīng)濟(jì)狀況大部分會(huì)得到改善。共有產(chǎn)權(quán)保障房作為橋梁紐帶，有利于這些家庭更好地享受城市發(fā)展的成果，不會(huì)永遠(yuǎn)停留在保障體系中。

當(dāng)然，在住房建設(shè)、申請審核、后期管理等方面還有許多政策創(chuàng)新，許多政策都是沒有先例可參考的，如為了準(zhǔn)確核對申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況和住房狀況，上海市民政部門專門成立了居民經(jīng)濟(jì)狀況核對中心，房管部門專門成立了房屋狀況信息中心，充分利用信息化手段，提高了審核效率。

上海的共有產(chǎn)權(quán)保障住房在2009年徐匯、閔行兩區(qū)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大受益面，逐步放寬收入等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，三人家庭的人均年收入標(biāo)準(zhǔn)已放到7.2萬元。目前已經(jīng)供應(yīng)了6個(gè)批次，取得簽約資格的家庭超過12萬戶，有近10萬戶家庭已購房。

（二）公共租賃住房解決階段性住房困難

上海對企業(yè)職工、各類人才階段性住房困難的支持也由來已久，如一些單位仍保留有集體宿舍，一些區(qū)也在上世紀(jì)90年代就開始實(shí)施針對部分職工的租賃住房補(bǔ)貼。2009年8月，進(jìn)一步出臺(tái)了單位租賃房政策，以幫助產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大型國有企業(yè)等單位解決職工住房困難，鼓勵(lì)和規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、單位自用土地建造人才公寓、職工宿舍以及農(nóng)村集體建設(shè)用地建造市場化租賃住房。

2009年，開始研究公共租賃住房政策，這個(gè)政策的制定延續(xù)了共有產(chǎn)權(quán)保障住房的做法，也進(jìn)行了課題研究、委請外腦、六個(gè)課題分別同步進(jìn)行、廣泛征求意見等過程，總體看比較順利。在公共租賃住房政策制訂過程中，首先要解決的問題是政策目標(biāo)是什么，政策覆蓋哪些人群?？紤]到當(dāng)時(shí)廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房主要面向戶籍家庭，而本市外來常住人口的住房問題比較突出，租期在一年以上的住房市場供應(yīng)總體不足，所以將公共租賃住房定位于解決常住人口的階段性住房困難。

一是保障對象從戶籍人口擴(kuò)大到常住人口。既向符合條件的具有本市戶籍的住房困難家庭供應(yīng)，又向符合條件的持有本市居住證的住房困難對象供應(yīng)，并重點(diǎn)解決青年職工、引進(jìn)人才和來滬務(wù)工人員的階段性居住困難。

二是公共租賃住房在全國首次不設(shè)收入線標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到公共租賃住房主要解決保障對象的階段性居住困難，涉及的人群廣、收入差異大，因此在申請條件中不設(shè)收入標(biāo)準(zhǔn)，以幫助不同收入的常住人口解決居住困難。這個(gè)政策在當(dāng)時(shí)是存在較大爭議的，住房保障不設(shè)收入線，政府財(cái)力是否允許？公共租賃住房的申請對象必須是住房困難的，嚴(yán)格以人均住房建筑面積15平方米以下為門檻，并且公共租賃住房實(shí)行略低于市場的租金，提供階段性保障，并有居住證、社保等要求，使保障對象更加聚焦。后來的實(shí)踐證明這規(guī)定還是可行的，其他城市也開始借鑒這一做法。

三是實(shí)行有限期租賃支持。公共租賃住房只租不售，最長租賃期限為六年。這個(gè)做法主要體現(xiàn)了階段性支持，一般新進(jìn)城的大學(xué)畢業(yè)生等，經(jīng)過六七年后可以達(dá)到申請上海戶籍條件或結(jié)婚成家，可以申請共有產(chǎn)權(quán)保障住房或購買商品住房，因而形成從租房到購房的銜接機(jī)制。

公共租賃住房采取“政府支持、企業(yè)運(yùn)作”的模式，培育了一批專業(yè)的公共租賃住房運(yùn)營機(jī)構(gòu)，總體看政策實(shí)施的效果也較明顯。目前，全市已經(jīng)供應(yīng)超過13萬套公共租賃住房，累計(jì)保障家庭超過50萬戶。

至此，上海的住房保障體系基本形成，加上對動(dòng)遷家庭實(shí)施的征收安置房，初步建成了“四位一體”、租購并舉的住房保障體系和“誠信、透明、規(guī)范、法治”的房地產(chǎn)市場體系，共同構(gòu)成了上海的住房供應(yīng)兩大體系。在兩大體系建設(shè)過程中，本市從2005年開始，還逐步明確了“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主”的原則，現(xiàn)在看來“三個(gè)為主”的原則和兩大體系建設(shè)的基本思路，也符合黨的十九大關(guān)于“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”要求，有利于促進(jìn)廣大市民在住房領(lǐng)域的獲得感、幸福感和安全感。