尹燕博，張鵬，姚忠彪，程建新

YIN Yan-bo, ZHANG Peng, YAO Zhong-biao, CHENG Jian-xin

1 引言

隨著京津冀一體化程度不斷提高以及國家應(yīng)急管理體制發(fā)生重大變革，結(jié)合“大智移云”時(shí)代背景構(gòu)建京津冀城市群統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)合協(xié)作的應(yīng)急協(xié)同機(jī)制成為京津冀應(yīng)急管理體系發(fā)展的必然趨勢和重要議題，而研究當(dāng)前背景下京津冀應(yīng)急協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題則是其最為基礎(chǔ)的工作，因此本文從體制變革、協(xié)同政策等方面對(duì)京津冀應(yīng)急協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并通過分析提出當(dāng)前其存在的主要問題。

2 京津冀地區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

2.1 機(jī)構(gòu)改革后國家應(yīng)急管理體制現(xiàn)狀

2018 年，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，宣布成立國家應(yīng)急管理部，公安消防部隊(duì)和武警森林部隊(duì)也分別由原隸屬單位轉(zhuǎn)隸至應(yīng)急管理部，組建國家綜合性消防救援隊(duì)伍，應(yīng)急管理體制發(fā)生了巨大變化。

1）應(yīng)急職能的整合

此前一段時(shí)期我國的應(yīng)急管理體制中，應(yīng)急管理職能分散在政府各個(gè)部門，細(xì)化的專業(yè)分工方便了管理，但同時(shí)帶來了權(quán)責(zé)不明、多頭管理、推諉扯皮以及部門間的孤立和共同話語權(quán)的喪失。新的應(yīng)急管理部將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國務(wù)院辦公廳、公安部等13 個(gè)部門的相關(guān)職能整合，集中力量進(jìn)行資源協(xié)調(diào)、政策法規(guī)和專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，以期構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”的中國特色應(yīng)急管理體制。

2）各級(jí)政府主導(dǎo)地位的變化

此前，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，出于責(zé)、權(quán)的對(duì)應(yīng)性，重大突發(fā)事件一般由各級(jí)政府直接統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，因其缺乏專業(yè)知識(shí)和能力，常常導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機(jī)。新的體制明確了更為專業(yè)的應(yīng)急管理部門“指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作”的職責(zé)。

2.2 京津冀城市群應(yīng)急協(xié)同機(jī)制現(xiàn)狀

作為京津冀協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，京津冀應(yīng)急協(xié)同得到了政府的高度重視。近年來，三地相關(guān)部門在應(yīng)急協(xié)同合作上均進(jìn)行了一定程度的探索，積極謀劃機(jī)制建設(shè)、開展協(xié)同演練、簽訂合作文件。通過各相關(guān)部門門戶網(wǎng)站、權(quán)威媒體新聞等信息渠道的檢索，截至目前，京津冀地區(qū)簽訂、發(fā)布的應(yīng)急協(xié)同相關(guān)文件如表1 所示：

表中顯示，2014 年以來，衛(wèi)生部門最先開展了應(yīng)急協(xié)同的探索，隨后三地至少8 個(gè)領(lǐng)域12 個(gè)部門相繼簽訂了應(yīng)急協(xié)同文件或開展了應(yīng)急協(xié)同演練，其中以安監(jiān)部門（現(xiàn)應(yīng)急管理部門）為主體的安全生產(chǎn)領(lǐng)域從2016 年持續(xù)至今簽訂了占總數(shù)近半的應(yīng)急合作文件，且仍有文件在編。但同時(shí)，京津冀應(yīng)急協(xié)同的“條塊分割”情況嚴(yán)重：作為綱領(lǐng)應(yīng)急管理辦公室僅在2014 年8 月簽訂了區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議，此后多年間各個(gè)領(lǐng)域和部門分別進(jìn)行了各自的協(xié)同探索，而應(yīng)急管理合作協(xié)議則“一勞永逸”，再無根據(jù)發(fā)展情況進(jìn)行修訂和再編，若發(fā)生突發(fā)事件，各個(gè)領(lǐng)域則將會(huì)按各自的協(xié)同方案行動(dòng)，缺乏整體協(xié)調(diào)，加重“條塊分割”。

表1 京津冀各部門應(yīng)急協(xié)同相關(guān)文件

3 京津冀城市群應(yīng)急協(xié)同機(jī)制存在的主要問題

誠然，近年來京津冀地區(qū)應(yīng)急協(xié)同工作的開展取得了巨大進(jìn)步，但由于應(yīng)急體制、方針政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)水平等因素的限制，協(xié)同效果還不太理想，協(xié)同工作尚存在一些問題亟需解決。

3.1 區(qū)域應(yīng)急協(xié)同缺乏整體性

隨著國家對(duì)“京津冀一體化”概念的大力推動(dòng)，人們正在逐步打破原有的行政區(qū)劃觀念，在各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。但由于受行政割據(jù)壟斷、地方保護(hù)主義思維、政府政績非共享性和排他性的影響，城市群各城市之間形成了利益藩籬和政策壁壘，加之缺乏更高層次的協(xié)調(diào)等因素，區(qū)域應(yīng)急協(xié)同環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)防控體系的規(guī)劃與建設(shè)仍局限于“點(diǎn)內(nèi)”或“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”，缺乏基于全區(qū)域視角的整體性，與“一張圖”規(guī)劃和“一盤棋”建設(shè)的理念不相符合。

3.2 主體協(xié)同條塊分割、體制壁壘問題較為嚴(yán)重

長期以來，受行政制度和體制觀念的影響，應(yīng)急協(xié)同主體專業(yè)細(xì)化、層級(jí)明確，不同應(yīng)急主體間的協(xié)同屬于政策驅(qū)動(dòng)下的“被動(dòng)式”參與，其間雖積極簽訂合作協(xié)議，但實(shí)為各自為戰(zhàn)，一直未擺脫分屬地、分部門、分系統(tǒng)、分災(zāi)種的模式，同時(shí)社會(huì)組織及民間力量更是被體制排斥在外，處于邊緣化的地位，未能形成整體合力。這種細(xì)化的專業(yè)分工帶來了效率，也帶來了部門的孤立和共同話語的喪失，層級(jí)明確的體制確保了權(quán)力的集中，卻造成了信息的閉塞和溝通的不暢[1]。

3.3 應(yīng)急管理的信息化、智能化程度有待提高

在21 世紀(jì)“大智移云”時(shí)代，信息科學(xué)技術(shù)廣泛地滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，并深刻地影響和改變著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及人們的生產(chǎn)生活方式，“大智移云”（大數(shù)據(jù)、智能化、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算）使人流、物流、信息流的現(xiàn)代管理水平發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，我國“大智移云”的信息科學(xué)技術(shù)在應(yīng)急和公共安全領(lǐng)域的應(yīng)用剛剛起步，目前，京津冀區(qū)域的應(yīng)急協(xié)同信息化建設(shè)仍局限于開發(fā)部門內(nèi)通信及指揮系統(tǒng)等，還未能有效依托現(xiàn)有大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)資源進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃以及建立覆蓋更廣、功能更強(qiáng)的應(yīng)急平臺(tái)和防控體系。