康波

今年以來，隨著大規(guī)模減稅降費(fèi)政策效應(yīng)逐步增強(qiáng)影響，財(cái)政收入增長面臨較大的下行壓力;與此同時(shí)，實(shí)施積極財(cái)政政策，財(cái)政支出需求不斷增大，財(cái)政收支矛盾更加突出。但從近期各地審計(jì)工作報(bào)告公告結(jié)果來看，各級財(cái)政存量資金的數(shù)額依然較大，影響積極財(cái)政政策的實(shí)施效果。

一、財(cái)政存量資金常見的表現(xiàn)形式

1.按資金的來源分，主要有四種表現(xiàn)形式：一是上級財(cái)政資金形成的存量資金;二是本級財(cái)政資金形成的存量資金;三是留底資金形成的存量資金，比如償債準(zhǔn)備金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等;四是依據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制核算事項(xiàng)形成的存量資金。

2.按資金的范圍分，主要有四種表現(xiàn)形式：一是一般公共預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;二是政府性基金預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;三是國有資本經(jīng)營結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金;四是預(yù)算部門預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。

3.按資金存儲的位置劃分，主要有三種表現(xiàn)形式：一是存儲在國庫的存量資金，主要為國庫存款或國庫現(xiàn)金存款;二是存儲在財(cái)政專戶的存量資金，主要為其他財(cái)政存款;三是存儲在預(yù)算單位或項(xiàng)目單位實(shí)有資金賬戶的存量資金，主要為銀行存款。

4.按資金形成的原因劃分，主要有兩種表現(xiàn)形式：一是結(jié)余資金，是指當(dāng)年預(yù)算工作目標(biāo)已完成，或者因故終止，當(dāng)年剩余的資金以及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金;二是結(jié)轉(zhuǎn)資金，是指當(dāng)年預(yù)算已執(zhí)行但未完成，或者因故未執(zhí)行，下一年度需要按照原用途繼續(xù)使用的資金。

二、問題產(chǎn)生的主要原因

1.預(yù)算編制不夠科學(xué)合理。財(cái)政部門大多每年9月份開始安排部署預(yù)算編制工作，預(yù)算編制準(zhǔn)備時(shí)間較倉促，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，可執(zhí)行性有待提高。財(cái)政部門沿用“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，更加側(cè)重新增財(cái)力的分配，導(dǎo)致部分既得利益單位結(jié)余逐年增加，而有些單位唯有通過年中追加預(yù)算才能保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.預(yù)算績效管理不完善。事前，在預(yù)算編制階段，沒有充分發(fā)揮預(yù)算評審、績效評估作用，部分預(yù)算項(xiàng)目沒有實(shí)行先預(yù)算評審、績效評估后安排預(yù)算，一些不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目納入預(yù)算。事中，在預(yù)算執(zhí)行階段，各業(yè)務(wù)處和財(cái)政監(jiān)督局未充分發(fā)揮管理、監(jiān)督職能，對財(cái)政運(yùn)行動態(tài)監(jiān)控分析不足。事后，在績效評價(jià)階段，績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排“兩張皮”，績效評價(jià)結(jié)果沒有與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，為管理而管理、為評價(jià)而評價(jià)現(xiàn)象依然存在。

3.部分單位對預(yù)算執(zhí)行情況重視程度不夠。財(cái)政資金出現(xiàn)長期閑置問題，既有上述制度層面的原因，也有部分預(yù)算單位和領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算執(zhí)行謀劃不足，對項(xiàng)目推進(jìn)不力，對資金的管理和使用缺乏前瞻性等對預(yù)算執(zhí)行情況重視程度不夠原因，最終讓寶貴的財(cái)政資金趴在賬上“睡大覺”。

4.財(cái)政資金下?lián)懿患皶r(shí)。一方面上級財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)數(shù)占比依然降低，大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均在下一年度6月份以后集中下達(dá)，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金甚至年底才下達(dá)，當(dāng)年無法形成實(shí)際支出，只能結(jié)轉(zhuǎn)到下年實(shí)施，從而形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金;另一方面，本級財(cái)政收到上級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金后，主管部門和財(cái)政沒有在規(guī)定時(shí)間將資金分配下達(dá)到預(yù)算單位或具體項(xiàng)目，形成資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

5.項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢。由于缺乏前期論證、準(zhǔn)備不充分、管理不科學(xué)等原因，預(yù)算資金下達(dá)后，項(xiàng)目不能按時(shí)開工，有些項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，造成資金結(jié)轉(zhuǎn)。

三、對有效盤活財(cái)政存量資金的建議

1.加大存量資金清理力度，盤活現(xiàn)有存量。繼續(xù)加大清理力度，對確屬于沒有制定用途和因政策變化無需繼續(xù)執(zhí)行的存量資金，要盡快清理，及時(shí)收回總預(yù)算或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌安排使用。建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、暫存暫付等資金定期清理機(jī)制，對超過規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)年限的各級一般公共預(yù)算、部門預(yù)算、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，收回統(tǒng)籌使用。

2.提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。財(cái)政部門要改變原有的“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，實(shí)行零基預(yù)算。提前部署謀劃預(yù)算編制工作，延長預(yù)算編制準(zhǔn)備時(shí)間，提高預(yù)算的精準(zhǔn)度，使預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)后即可按規(guī)定組織實(shí)施。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對新出臺重大政策、項(xiàng)目開展事前績效評估，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。健全績效激勵約束機(jī)制，突出重點(diǎn)推動績效評價(jià)提質(zhì)擴(kuò)圍，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果同預(yù)算安排、轉(zhuǎn)移支付分配、債務(wù)額度分配的有機(jī)結(jié)合。

3.強(qiáng)化財(cái)政資金管理使用考核。要完善財(cái)政運(yùn)行監(jiān)控分析機(jī)制，跟蹤監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和支出執(zhí)行進(jìn)度，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行發(fā)生偏差時(shí)，要及時(shí)督促預(yù)算單位采取措施予以糾正。樹立閑置就是浪費(fèi)、無為即是失職的理念，不斷壓實(shí)財(cái)政資金管理和使用上的責(zé)任，按照“用錢必問效、無效必問責(zé)”的原則，建立預(yù)算管理考核和問責(zé)機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行不力，預(yù)算績效管理未達(dá)到要求，形成資金閑置、浪費(fèi)的單位，要嚴(yán)肅問責(zé)相關(guān)單位和責(zé)任人。

4.加快財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配下達(dá)進(jìn)度。做好轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)工作，逐步提高轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)比例，增強(qiáng)地方預(yù)算編制的完整性。進(jìn)一步加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度，凡是具備條件的項(xiàng)目都及時(shí)下達(dá)預(yù)算并撥付資金。加強(qiáng)資金和項(xiàng)目銜接，對于按項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在提前下達(dá)和正式下達(dá)環(huán)節(jié)都要求一并明確到具體項(xiàng)目，避免資金、項(xiàng)目“兩張皮”。

5.建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。編制財(cái)政三年規(guī)劃，對目標(biāo)比較明確的項(xiàng)目，積極推行三年滾動預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制，對跨年度重大項(xiàng)目分年度納入預(yù)算，確保預(yù)算安排與項(xiàng)目實(shí)施對接。推行多年滾動預(yù)算，分領(lǐng)域逐步開展三年滾動預(yù)算試點(diǎn)，提前做好項(xiàng)目可行性研究、評審、招投標(biāo)、政府采購等前期準(zhǔn)備工作，確保資金一旦下達(dá)就能實(shí)際使用。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）