◎ 文 《法人》特約撰稿 蔣陽(yáng)兵

（作者系廣東省湛江市中級(jí)人民法院行政庭原副庭長(zhǎng)）

行政法，是我國(guó)三大部門法中的一支，與民法和刑法并列，是我國(guó)社會(huì)主義法制體系的基石。

1989年4月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過了我國(guó)首部行政訴訟法，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入了“民告官”有法可依的時(shí)代。

然而，行政法卻沒有統(tǒng)一完備的法典，所有規(guī)范均散落在各部法律、法規(guī)和規(guī)章中，而在行政管理行為的具體落實(shí)中，各行政主體制定的規(guī)范性文件，是具體行政行為作出的最直接依據(jù)。

這些規(guī)范性文件數(shù)量龐大，形式不一，效力等級(jí)差異大，且存在極強(qiáng)的易變性，因此很多規(guī)范性文件本身上就存在沖突和瑕疵，從而使得依據(jù)這些規(guī)范性文件作出的具體行政行為，在根本上就存在錯(cuò)誤。

但行政訴訟法的一項(xiàng)基本原則就是，只能訴具體行政行為，不能訴規(guī)范性文件這種抽象行政行為，從而導(dǎo)致無法利用司法審查從根本上解決行政執(zhí)法中存在的這一現(xiàn)實(shí)難題。這個(gè)問題該如何解決?

黨的十九大報(bào)告指出，在推進(jìn)全面依法治國(guó)、深化司法體制改革的背景下，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。

依法行政是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，是依法治國(guó)最常規(guī)的體現(xiàn)，也是國(guó)家重視保障公民權(quán)利，限制國(guó)家權(quán)力的最直接體現(xiàn)。而依法行政的前提，就是建立和完善我國(guó)行政法律體系。行政法價(jià)值，在于不斷限制權(quán)力擴(kuò)張，完美的行政法體系，應(yīng)當(dāng)能夠解決上述問題。

2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了行政訴訟法的修改決定，該法第五十三條創(chuàng)設(shè)了人民法院可根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求一并審查行政規(guī)范性文件的制度，彌補(bǔ)了我國(guó)司法審查抽象行政行為的空白。

2017年11月13日，最高人民法院審判委員會(huì)第1726次會(huì)議通過的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百四十八條中，又明確了人民法院可從規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是否超越權(quán)限或者違反法定程序等方面審查規(guī)范性文件的合法性，并明確了“超越制定權(quán)限、與上位法抵觸、違法減損公民權(quán)利、違反制定程序”這4種規(guī)范性文件不合法的具體表現(xiàn)，落實(shí)了司法審查規(guī)范性文件的可操作性。

但是，在我國(guó)的行政執(zhí)法體系中，上級(jí)部門作出的非常規(guī)規(guī)范性文件的“紅頭文件”，也是很多行政主體作出具體行政行為的直接依據(jù)。而在司法實(shí)踐中，可否將該類“紅頭文件”作為司法附帶審查的對(duì)象，存在較大爭(zhēng)議。

同時(shí)，如人民法院作出“規(guī)范性文件不合法”的審查結(jié)論，那么該結(jié)論到底導(dǎo)致什么樣的法律后果呢？由于在立法層面不夠明確，導(dǎo)致在實(shí)踐和理論中存在三種觀點(diǎn)，即“規(guī)范性文件絕對(duì)違法無效說”“規(guī)范性文件普遍違法說”和“規(guī)范性文件‘本案’不適用說”。

而且，在現(xiàn)行行政訴訟法中，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)如何審查，到底是書面審理還是開庭審理？是否應(yīng)進(jìn)行充分的法庭辯論？以及當(dāng)事人在附帶審查中到底享有哪些訴訟權(quán)利？需要立法進(jìn)一步明確。

我國(guó)行政法律體系在不斷發(fā)展完善過程中，縱觀我國(guó)行政法律體系的建立過程，均是在一步步地落實(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一行政法根本立法要旨，從有法可依到司法審查行政行為的逐步擴(kuò)大，還需要行政法人繼續(xù)努力前進(jìn)。