姜碩

摘 要：健全全域全類型國土空間用途管制制度體系，可以使國土空間開發(fā)格局得到優(yōu)化。詳細分析了現(xiàn)行國土空間用途管制制度存在的問題，提出了健全完善國土空間用途管制制度的有效措施。

關鍵詞：國土空間;用途管制;規(guī)劃;資源環(huán)境監(jiān)管

文章編號：1004-7026（2019）16-0117-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A

建立健全全域全類型國土空間用途管制制度可實現(xiàn)統(tǒng)籌指導以及協(xié)調國土資源環(huán)境的利用開發(fā)、修護及保護工作，使國土空間開發(fā)格局得到優(yōu)化，真正實現(xiàn)山、林、水、田、湖共同監(jiān)管的制度。

1 ?現(xiàn)行國土空間用途管制制度存在的主要問題

1.1 ?空間用途管制制度并沒有覆蓋全部國土空間

山嶺等自然生態(tài)空間并沒有構建用途管制制度;林地的用途管制制度還有不完善之處;有些區(qū)域的自然資源和生態(tài)空間被改變用途或非法占有的情況十分嚴重;山地等遭受嚴重的破壞，使得自然資源要素流失，破壞了生態(tài)功能。因此，實施自然生態(tài)空間用途管制非常必要[1]。

1.2 ?空間規(guī)劃體系交叉重疊并且協(xié)調困難

應用國土空間用途管制，急需針對國土空間用途進行明確的界定，因為我國的內部空間規(guī)劃種類多，體系繁雜，在相同領域中，不同的空間規(guī)劃內容有所重疊，并且用地布局存在的差異性和協(xié)調性非常差，不同部門之間的規(guī)劃管理制度存在沖突及矛盾。此外，作為規(guī)劃體系基礎的詳細規(guī)劃發(fā)展并不完善;城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的控制性規(guī)劃，在很多城市特別是小城鎮(zhèn)中并沒有實現(xiàn)全覆蓋。很多規(guī)劃涉及到自然保護區(qū)和風景區(qū)等，但存在的界限非常模糊。以上問題使空間用途管制很難統(tǒng)一[2]。

1.3 ?空間用途管制面臨體制及技術的相關難題

多規(guī)合一是探索國土空間用途管制的強化措施，2009年后我國廣州及深圳等地，開展了“三規(guī)合一”及多規(guī)融合的試點政策。結合實際情況，“多規(guī)合一”存在的問題更是體制方面的問題，如主管部門不同，并沒有具體的協(xié)調平臺及機制，相關規(guī)劃協(xié)調的法律規(guī)定不充分，每條規(guī)劃的法律性質及相應的定位都比較模糊，部門與部門之間采用的土地分類、基礎圖件等并沒有統(tǒng)一的有效機制，不同的規(guī)劃、期限、審批編制等內容都有所差異。

2 ?健全完善國土空間用途管制制度的有效措施

2.1 ?建立覆蓋全城的國土空間用途管制制度

由資源管護拓展國土空間用途管制，發(fā)展生態(tài)空間保護工作，這樣可以真正實現(xiàn)國土空間全覆蓋，包括耕地以及天然草地等。嚴格控制建設用地總量及國土開發(fā)強度，使生態(tài)空間及自然資源得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，依照不動產統(tǒng)一確權登記平臺及土地用途管制的先行經驗，將用途管制進行統(tǒng)一。當前的自然資源部門分類管理制度，需要構建管理委員會協(xié)調機構。在職能轉變到位的前提下，構建和整合自然資源部，統(tǒng)一執(zhí)行調查評價，真正實現(xiàn)確權登記、規(guī)劃監(jiān)督、修護以及保護工作的落實。

2.2 ?構建協(xié)調統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系

逐步理清不同層次以及各類規(guī)劃之間的關系，進一步推進空間規(guī)劃改革，在全國范圍內推動國土規(guī)劃編制的實施。作為規(guī)劃的頂層設計，可對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、部門空間規(guī)劃以及基礎設施建設等進行約束和指導。針對市、縣層面，需將土地利用現(xiàn)狀圖作為底圖，充分實現(xiàn)土地利用規(guī)劃空間全覆蓋，展現(xiàn)約束力的優(yōu)勢，與城鄉(xiāng)規(guī)劃結合，強化“三規(guī)合一”[3]。

2.3 ?完善國土空間規(guī)劃管控體系

國家要加強宏觀管控，提高相應的國土空間規(guī)劃管理力度，完善國土空間規(guī)劃體系基礎上的土地，利用總體規(guī)劃管控體系。對于審查制度的規(guī)劃和完善，需根據(jù)一定的計劃及規(guī)劃，加強農用地轉用制度、建設項目用地審查制度、生態(tài)用地轉用制度之間的平衡。同時，要繼續(xù)完善增減掛鉤制度，并將探索及推廣工作作為彈性管制管理的重點工作;加強海域、海島的行政執(zhí)法力度;針對國土空間規(guī)劃動態(tài)評估，修改和調整多項法規(guī)，強化管控的剛性和管理的彈性。

2.4 ?構建合理的國土空間用途分區(qū)

將國土資源環(huán)境的實際承載能力作為評價的依據(jù)，全面綜合地考慮當前國土空間的開發(fā)情況、經濟社會發(fā)展等具體問題。站在宏觀、中觀以及微觀角度，分別劃定戰(zhàn)略引導區(qū)、政策落實區(qū)和空間管制區(qū)。從宏觀角度來看，要明確區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，明確國土空間的內部結構、節(jié)點和廊道。從中觀角度來看，要進一步明確區(qū)域發(fā)展的功能定位，提出城鎮(zhèn)發(fā)展、產業(yè)發(fā)展、農村農業(yè)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展等層面的空間引導措施。從微觀角度來看，要詳細劃定好生態(tài)保護、耕地保護紅線以及建設開發(fā)邊界，認真落實好生活、生產、生態(tài)空間的開發(fā)管制界限，以便空間用途管制可在每一個地塊圖斑上落實，不可改變用途，控制引導國土空間開發(fā)規(guī)劃的落實。

2.5 ?完善自然資源產權的權益保護功能

深化自然資源管理體制改革及不動產統(tǒng)一確權登記，為國土空間用途管制提供更多的發(fā)展契機。其中，加快推進土地、礦產等相關自然資源的統(tǒng)一確權登記，可構建自然資源的權利系數(shù)，并健全國土空間的有償應用制度，發(fā)揮市場機制在國土空間管制中的激勵作用。為了構建自然資源和生態(tài)空間保護的補償機制，需將天然草地、水域、林地、耕地等歸入到生態(tài)補償?shù)姆秶小ａ槍Z食生產區(qū)、涵養(yǎng)水源地、生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)，需要應用區(qū)間橫向補償機制，使地方能夠積極探索全新的補償方式，提升民眾對自然資源和生態(tài)空間保護的積極性和自覺性[4]。

2.6 ?強化自然資源環(huán)境調查評價和監(jiān)測預警管理

構建自然資源綜合調查評價，建立相應的監(jiān)測制度，需要統(tǒng)一制定各類自然資源環(huán)境要素評價技術規(guī)范，并明確標準體系和相應的細則。其中，需要完善國土資源環(huán)境承載力評價，并加快建立監(jiān)測預警制度，定期開展分級分類評價，詳細通報最終的運行結果。同時，還需要構建自然資源環(huán)境調查監(jiān)測數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺，借助信息手段，可強化監(jiān)督及執(zhí)法監(jiān)察，嚴厲依法處治違反國土空間用途管制的行為。

3 ?結束語

國土是生態(tài)文明建設中非常重要的物質基礎、組成要素及空間載體。目前我國資源緊缺的問題十分嚴重，環(huán)境遭到了破壞和污染、生態(tài)系統(tǒng)正在逐步退化，各類資源空間規(guī)劃以及環(huán)境體系十分復雜，急需加快空間規(guī)劃整合，構建覆蓋全域的國土空間用途管制制度。

參考文獻：

[1]周璞，劉天科，靳利飛.健全國土空間用途管制制度的幾點思考[J].生態(tài)經濟，2016，32（6）：201-204.

[2]焦思穎.統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[3]焦思穎.統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[4]林堅，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規(guī)劃體系的構建——兼析空間規(guī)劃、國土空間用途管制與自然資源監(jiān)管的關系[J].城市規(guī)劃，2018（5）：9-17.