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        我國自然壟斷行業(yè)適用除外制度分析

        2019-11-22 22:48:48梁書源韓福哲
        絲綢之路 2019年4期
        關(guān)鍵詞:國有經(jīng)濟(jì)反壟斷法競爭

        梁書源 韓福哲

        (西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西西安710127;西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西西安710127)

        自然壟斷的產(chǎn)生和存在都是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的結(jié)果,在特定條件下基于其特有的技術(shù)和法律特征排除適用《反壟斷法》是必要的。鑒于我國所產(chǎn)生的行政壟斷、產(chǎn)業(yè)政策性壟斷和自然壟斷的關(guān)聯(lián)性以及技術(shù)進(jìn)步和需求的擴(kuò)張都改變了原有壟斷行業(yè)的定性,適用除外制度的范圍呈現(xiàn)出過渡性和復(fù)雜性的特點。因此,有必要對自然壟斷行業(yè)適用除外制度加強(qiáng)研究。

        一、理論基礎(chǔ)

        早期的自然壟斷理論是基于資源的自然屬性以及后來對產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的初步探索來認(rèn)識和理解的。前期該理論以自然資源的稀缺性以及占有關(guān)系解釋自然壟斷的產(chǎn)生,直觀地將自然壟斷與自然資源的分布不均衡緊密聯(lián)系在一起。

        目前,理論界則從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本次可加和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的角度界定壟斷。一般意義上的自然壟斷與規(guī)模經(jīng)濟(jì)緊密相連。自然壟斷具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點,即隨著生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大,平均成本隨著產(chǎn)量的不斷增加而遞減。在這樣的認(rèn)識下,單個企業(yè)能比兩家或者以上的多家企業(yè)更能有效率地向社會提供產(chǎn)品,達(dá)到社會福利最大化。此時,壟斷成為一種符合經(jīng)濟(jì)秩序的市場結(jié)構(gòu),競爭的引入反而會減低效率。

        早期的自然壟斷理論并不成熟,隨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論的建立,正式從技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征來理解自然壟斷,標(biāo)志著自然壟斷理論的初步建立。后來的范圍經(jīng)濟(jì)概念的提出進(jìn)一步深化了自然壟斷理論。時至今日,它們依然具有重要的理論價值。

        二、適用除外制度及其價值目標(biāo)與基本原則

        為了全面理解適用除外制度,有必要先介紹《反壟斷法》用適用除外制度的價值目標(biāo)和基本原則。價值目標(biāo)包括社會公共利益、公平和效益以及有效競爭等。社會公共利益原則是指在調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的過程中,以社會公共利益和責(zé)任為最高準(zhǔn)則。在一些領(lǐng)域內(nèi)實行必要的壟斷來避免市場失靈是對經(jīng)濟(jì)有益的。公平和效益也是《反壟斷法》重要的價值定位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,效率和公平具有對立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面,我們要發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì);另一方面,要避免絕對效率而忽視公平。在兩難境遇中,《反壟斷法》適用除外制度是一劑良藥。所謂有效競爭,是指種競爭既可以發(fā)揮競爭效應(yīng),又能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的市場競爭格局。有效競爭在客觀上與適用除外制度所期望維護(hù)的市場秩序和追求的價值目標(biāo)是一致的。

        《反壟斷法》確認(rèn)原則一般認(rèn)為有兩個:一是本身違法性原則,二是合理原則。本身違法性原則認(rèn)為:“任何企業(yè)只要其行為不屬于法律規(guī)定的范圍之內(nèi),或市場占有的份額超過一定比例就屬于違法?!痹趯嵺`中,有些行為實施前就具有明顯的違法侵害性,立法者可以直接禁止此種行為。因而,該原則具有預(yù)見性效果。合理性原則是指某些行為雖然具備一定的違法性,但從社會整體利益的角度看可以對其進(jìn)行一定程度的寬容。

        三、我國自然壟斷行業(yè)的適用除外制度

        (一)《反壟斷法》中的適用除外制度

        《反壟斷法》與適用除外制度相關(guān)的條款是第六條、第七條。其中第六條強(qiáng)調(diào)可以支配市場的企業(yè)不能濫用優(yōu)勢地位排擠其他競爭者。但第七條則表明法律承認(rèn)某些關(guān)系國計民生行業(yè)內(nèi)的國有經(jīng)濟(jì)的壟斷地位,并實施監(jiān)督。前者表明市場內(nèi)的企業(yè)不能利用壟斷損害競爭,但后者則對某些行業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)做出豁免。

        結(jié)合這兩個條款可以看出關(guān)鍵在于關(guān)系國計民生的行業(yè)中是否有自然壟斷。根據(jù)立法者解釋,該條規(guī)定包括自然壟斷行業(yè)和公用行業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為,為了國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全地運(yùn)行,需要對這些行業(yè)和企業(yè)適用除外制度。但另一些學(xué)者認(rèn)為該條并不是《反壟斷法》的除外適用,國有經(jīng)濟(jì)也是《反壟斷法》的規(guī)制對象,并不存在特殊性,也需要對其產(chǎn)生的壟斷外部性進(jìn)行控制。

        本文認(rèn)為,其中的分歧主要還是在于對自然壟斷行業(yè)范圍的界定上,因為自然壟斷具有天然的壟斷性質(zhì),純粹的自然壟斷行業(yè)不論是現(xiàn)在還是過去,都是適用除外制度的保護(hù)對象。所以,可以認(rèn)為我國對自然壟斷行業(yè)有壟斷豁免待遇,但具體包括哪些行業(yè),法律并沒有明確規(guī)定。因此,這在實際情況中容易引起諸多混亂。

        (二)我國自然壟斷行業(yè)的特殊性

        自然壟斷行業(yè)行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重。行政壟斷是我國計劃經(jīng)濟(jì)獨有的產(chǎn)物,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,行政命令是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要方式。行政權(quán)力是企業(yè)壟斷地位的來源,而不是自由競爭。市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來,雖然企業(yè)獲得了更大的自由活動空間,但行政壟斷力量依然存在于經(jīng)濟(jì)活動之中。

        國有企業(yè)在自然壟斷行業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。壟斷行業(yè)中,國有企業(yè)數(shù)量較多,國有經(jīng)濟(jì)幾乎占據(jù)了主導(dǎo)地位。理論和實踐經(jīng)驗表明,自然壟斷行業(yè)與國有經(jīng)濟(jì)之間具有天然的親和力。計劃經(jīng)濟(jì)時期,自然壟斷行業(yè)由國家控制,在后來的經(jīng)濟(jì)體制改革中,國家一直試圖破除自然壟斷行業(yè)行政壟斷,但是沒有實質(zhì)性的改變。隨著技術(shù)的進(jìn)步以及市場需求的擴(kuò)大,一些國有企業(yè)越來越表現(xiàn)出不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的特點。國有企業(yè)在自然壟斷領(lǐng)域的一些業(yè)務(wù)逐漸演變?yōu)榉菈艛嘈詷I(yè)務(wù),不在適用除外制度范圍內(nèi)。一些行業(yè)由以前的相關(guān)國家部門演變而來,一般都成為了其行業(yè)規(guī)則的實際制定者,排擠其他競爭者以謀取壟斷利潤。

        (三)我國適用除外制度的弊端

        自然壟斷行業(yè)若適用除外制度,不僅易造成競爭效率低下,還會導(dǎo)致濫用市場支配地位、損害消費(fèi)者權(quán)益。

        長期以來,我國自然壟斷行業(yè)發(fā)展緩慢,尚未建立良好的市場競爭秩序,其壟斷地位的取得和維持多數(shù)依靠國家的行政權(quán)力作為保障,即使行業(yè)取得較快的發(fā)展,卻依然缺乏長久的持續(xù)競爭力。另外,由于缺乏潛在的競爭者,這些行業(yè)往往不注重科學(xué)經(jīng)營,反而造成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。再者,政企不分的現(xiàn)象仍然突出,許多行業(yè)對政府財政補(bǔ)貼依賴較大,長期處于虧損經(jīng)營的狀態(tài)。

        由于自然壟斷行業(yè)是一種高度壟斷行業(yè),企業(yè)經(jīng)營者往往出于自身利益謀取高額壟斷利潤,打擊其他經(jīng)營者來維持壟斷地位,采取價格歧視政策獲得消費(fèi)者剩余。這些都是對自然壟斷行業(yè)適用除外的弊端。

        四、規(guī)范自然壟斷行業(yè)適用除外制度的思考

        (一)破除行政壟斷

        行政壟斷借助自然壟斷的名義,應(yīng)用行政特權(quán)在可競爭領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的行政限制,使得社會福利遭受損失。因此,徹底破除行政壟斷有利于提升效率,這也是正確適用《反壟斷法》的應(yīng)有之義,是解決壟斷外部性問題的重中之重。

        (二)準(zhǔn)確界定自然壟斷范圍,實行相對的適用除外制度

        在壟斷行業(yè)內(nèi)部,要區(qū)分強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)和弱自然壟斷業(yè)務(wù),并對強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)適用除外制度。例如,供水排水的網(wǎng)管輸送業(yè)務(wù),承擔(dān)水資源及污水的傳輸功能,屬于強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù),應(yīng)保持其壟斷地位;自來水生產(chǎn)以及供應(yīng)到戶,自來管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于弱自然壟斷業(yè)務(wù),可以適當(dāng)?shù)囊敫偁帣C(jī)制。

        (三)建立適用除外制度的進(jìn)入和退出機(jī)制

        我國《反壟斷法》中適用除外的內(nèi)容較單薄,且缺少退出機(jī)制。如今,自然壟斷行業(yè)范圍有動態(tài)發(fā)展的趨勢,一次適用并不意味著永遠(yuǎn)適用。新出現(xiàn)的自然壟斷行業(yè)需要保護(hù),過時的壟斷則要退出。所以,應(yīng)該建立適用除外準(zhǔn)入退出機(jī)制,根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整,更好地促進(jìn)競爭。

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