■張忠文

栗戰(zhàn)書委員長在今年3月份召開的水污染防治法實施情況專家評估座談會上指出，“長期以來，人大監(jiān)督工作主要還是集中在定性分析、價值判斷的層面，定量分析、數(shù)理評判很少?！苯衲?月份江蘇省人大常委會開展的《江蘇省動物防疫條例》執(zhí)法檢查，引入第三方對條例實施情況開展評估，并首次將評估報告提交省人大常委會會議，供常委會組成人員在審議執(zhí)法檢查報告時參考。這一創(chuàng)新舉措，受到各方面的好評。實踐中主要抓了六個環(huán)節(jié)：

一是精心選擇評估主體。能否客觀、公正地進行評估，評估主體的選擇是關(guān)鍵。在選擇第三方的過程中，省人大常委會農(nóng)委先后聯(lián)系了省內(nèi)幾所高校和省養(yǎng)豬行業(yè)協(xié)會。綜合各單位反饋的情況，經(jīng)過比較和權(quán)衡，決定委托省養(yǎng)豬行業(yè)協(xié)會作為第三方機構(gòu)，承擔(dān)全面評估任務(wù)。主要有三方面考慮，一是“資格”，該協(xié)會是由全省養(yǎng)豬行業(yè)及有關(guān)的生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、科研、教學(xué)單位和個人自愿結(jié)成的行業(yè)性、非營利性、獨立合法的社會組織，介于利益利害關(guān)系方之外；二是“資源”，協(xié)會匯集了省內(nèi)眾多高等院校和科研單位，協(xié)會的副會長單位有南京農(nóng)業(yè)大學(xué)動物學(xué)院、揚州大學(xué)獸醫(yī)學(xué)院等，專業(yè)力量非常強；三是“資歷”，協(xié)會會長、原江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學(xué)院黨委書記吉文林從事畜牧獸醫(yī)工作和研究30多年，是省人大常委會決策咨詢專家。協(xié)會也表示愿意積極支持和配合省人大常委會的這一工作創(chuàng)新。

二是明確評估主要內(nèi)容。由于該協(xié)會是第一次接到這樣的任務(wù)，對如何做好評估工作，沒有現(xiàn)成的案例可以參照。我們首先明確了評估工作的總要求，要求評估方以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，通過對條例實施情況的調(diào)研，摸清我省動物防疫工作的基本現(xiàn)狀，重點是找出存在的主要問題，深入剖析問題產(chǎn)生的原因，提出解決問題的具體辦法，向省人大常委會提交一份高質(zhì)量的評估報告。接著，緊扣條例條文，從動物疫病的預(yù)防、控制和撲滅、動物和動物產(chǎn)品檢疫等幾個方面梳理了包括動物疫病防治規(guī)劃和責(zé)任制度建立與實施、機構(gòu)隊伍建設(shè)、防疫體系建立及防疫物資儲備、動物疫病強制免疫計劃實施、動物疫情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案制定與應(yīng)急處置等22個方面的具體評估內(nèi)容供協(xié)會參考。協(xié)會以此為基礎(chǔ)，進一步細(xì)化并形成調(diào)查評估清單。

三是反復(fù)協(xié)商評估方案。評估要求和內(nèi)容確定后，我們立即與該協(xié)會一道，協(xié)商起草實施方案。協(xié)會對此高度重視，一是成立評估專家組，成員由省養(yǎng)豬行業(yè)協(xié)會、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、揚州大學(xué)、江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學(xué)院等單位具有多年專業(yè)工作經(jīng)驗、副高以上職稱專家組成,有的為本專業(yè)學(xué)科、技術(shù)帶頭人，在江蘇乃至全國養(yǎng)豬行業(yè)中都有一定影響和知名度。二是劃定評估范圍和重點，考慮到江蘇畜禽業(yè)的實際情況，重點選擇蘇北、蘇中部分市、縣，兼顧蘇南。三是確定評估方式。評估主要采取聽、看、查、訪和問卷的形式進行。通過聽（召開座談會）、看（檔案臺賬）、實地勘查、問卷調(diào)查、隨機抽查和特定對象個別訪談等方式，深入了解條例執(zhí)行情況。四是擬定工作方法。每到一地，先是召開有關(guān)部門和相關(guān)單位、企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會，同時發(fā)放調(diào)查問卷，察看臺賬、檔案、實驗室，在此基礎(chǔ)上，專家分組實地勘察和隨機察看，最后專家組對調(diào)研情況進行閉門討論分析。

四是認(rèn)真起草評估合同。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定,并研究借鑒有關(guān)市人大常委會委托立法合同相關(guān)文本，我們起草了委托評估合同，經(jīng)過幾輪協(xié)商后雙方正式簽訂。合同明確了評估的主要內(nèi)容；明確了雙方的權(quán)利和義務(wù)，甲方要了解掌握乙方評估工作進展情況并給予指導(dǎo)，協(xié)助乙方在省內(nèi)開展評估相關(guān)協(xié)調(diào)工作，及時驗收評估成果并支付評估經(jīng)費，乙方要及時提交評估工作方案，定期與甲方溝通評估工作進度，按時完成評估報告；未經(jīng)甲方同意，乙方不得對外發(fā)布評估成果；明確了評估范圍、方式和評估報告文本的具體要求,實地評估范圍不少于5個設(shè)區(qū)市，每個設(shè)區(qū)市至少隨機選擇1個縣、每個縣應(yīng)選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站、屠宰企業(yè)、無害化處理場所、規(guī)模養(yǎng)殖場等2到3個評估點；明確了費用支付方式、違約責(zé)任和糾紛解決方式。合同簽訂后先行預(yù)付了部分評估費用,余款在評估完成并通過驗收后付清。

五是周密組織評估活動。評估分三個階段實施：一是準(zhǔn)備階段，完成評估方案和專家遴選。二是檢查評估階段，評估方組織專家組赴基層調(diào)研評估。三是匯總小結(jié)階段，完成報告并召開專家組會議修改審定。因為時間緊張，在合同主要條款取得一致后，評估方先行開展前期準(zhǔn)備工作，并針對業(yè)務(wù)管理部門和企業(yè)，起草了分別包含37項和19項問題的專項調(diào)查問卷。為了配合做好評估工作，省人大常委會農(nóng)委發(fā)函到無錫、南通、鹽城等設(shè)區(qū)市人大常委會，通報評估范圍、主要內(nèi)容、日程安排，請各市確定專人，協(xié)助做好材料提供、會議組織、考察安排等工作。評估報告顯示，在不到一個月的時間內(nèi)，專家組緊鑼密鼓，分別從蘇南、蘇中、蘇北抽取6個市、10個縣（市、區(qū)），每個縣（市、區(qū)）實地勘察4到5個評估點，對條例貫徹實施情況進行全面調(diào)查評估。評估期間共召開座談會14次，210多人參加座談。實地查看動物疾控中心實驗室、規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)、病死畜禽無害化處理中心（廠）、病死畜禽收集點、縣鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)站（動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)）和畜禽屠宰廠等64個點，查看防疫檢疫相關(guān)人員、規(guī)模養(yǎng)殖場、屠宰廠企業(yè)名單，動物防疫相關(guān)物資儲備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實驗室化驗儀器設(shè)備清單、屠宰檢疫臺賬等檔案資料16000多份，向相關(guān)職能部門和企業(yè)發(fā)放問卷56份。

六是嚴(yán)格審驗評估報告。接到評估方提交的評估報告初稿后，我們進行了認(rèn)真審查。發(fā)現(xiàn)報告結(jié)構(gòu)不合理，陳述養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)狀及成效的內(nèi)容偏多，存在的主要問題和原因部分內(nèi)容太單?。粚嵉乜辈斓呐鋱D沒有標(biāo)明具體地點和單位名稱，有些問題的表述不夠明確和清楚，佐證觀點的相關(guān)材料太少等。我們及時反饋了這些意見并請評估方對評估報告進行充實和完善。鑒于動物防疫工作專業(yè)性比較強，我們還發(fā)函請省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳和省農(nóng)科院協(xié)助審核。這兩家單位非常重視，均書面提交了反饋意見，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳專門組織相關(guān)處室仔細(xì)研讀評估報告，反饋了20多條意見，并向省人大常委會農(nóng)委當(dāng)面做了反映和解釋。評估方又綜合各方意見對報告做了進一步修改。在常委會會議召開前，我們將審定后的評估報告，及時發(fā)送到會議閱文系統(tǒng)，供常委會組成人員審議時參閱。

實踐證明，執(zhí)法檢查引入第三方評估，由利益利害關(guān)系方以外的專業(yè)機構(gòu)，以客觀、中立的視角，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對法律法規(guī)實施情況進行衡量和評價，為人大常委會審議提供參考，有利于廣泛聽取各方面意見，提高常委會審議質(zhì)量；有利于彌補人大專業(yè)力量的不足，增強人大監(jiān)督的專業(yè)性和權(quán)威性；有利于更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)存在問題并督促政府及有關(guān)部門更好地改進工作。同時，第三方評估不僅是對法律法規(guī)實施效果的評價，也是對立法質(zhì)量的跟蹤檢驗，有利于推動法律法規(guī)的健全和完善。要做好委托評估工作，有這樣幾點體會和建議：

一要堅持問題導(dǎo)向。引入第三方評估的主要目的，就是要更準(zhǔn)確深入地查找出條例貫徹實施中的問題。能否找準(zhǔn)問題，并對存在問題進行精準(zhǔn)分析，是衡量評估工作成敗的關(guān)鍵。最后提交的評估報告，在肯定成績的同時，一針見血地指出了在動物防疫隊伍和機構(gòu)建設(shè)、動物防疫全程可追溯管理體系建立、病死畜禽無害化處理中心運行、畜禽屠宰廢棄物管理等10個方面的存在問題，不少問題以大量的數(shù)據(jù)、典型案例和配圖來直觀地說明，說服力很強。在剖析問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，給出了13條評估意見和7條建議。篇幅上也做到重點突出，問題和建議部分占了報告全文的一半以上。

二要強化人大主導(dǎo)。第三方是評估主體，但人大常委會在評估全過程中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，保證整個評估工作的正確有效實施。如，要及早起草實施方案，緊密結(jié)合法規(guī)條文和工作實際，提出評估要求和內(nèi)容。要及時指出評估工作中存在的問題和不足，督促改進。為了使報告的內(nèi)容更全面更有針對性，我們要求評估方開展評估時既要有明查，也要有暗訪；報告既要有定性分析，也要有定量分析，要用大量的數(shù)據(jù)和案例支撐；既要有宏觀的評判，也要有微觀的具體分析；既要有條例執(zhí)行情況的評價，也要有進一步完善法律法規(guī)的建議。本著厲行節(jié)約的原則，根據(jù)實際情況，核減了部分評估經(jīng)費；對評估報告嚴(yán)格驗收審查，發(fā)現(xiàn)不符合方案和評估要求的，要求及時作出補充和完善，切實提高評估報告質(zhì)量。

三要完善工作機制。目前，對立法工作如何引入第三方評估，全國人大已經(jīng)出臺了相關(guān)規(guī)范，建議全國人大或者地方人大常委會在執(zhí)法檢查引入第三方評估方面，盡快出臺相應(yīng)的規(guī)范，對評估的定義、范圍、方式和程序等作出規(guī)定；社會各界特別是政府和有關(guān)部門，要注重培育第三方評估機構(gòu)，探索促進第三方評估機構(gòu)健康發(fā)展的政策制度；要尊重和維護第三方評估的獨立地位，為開展評估創(chuàng)造良好的環(huán)境；各級人大要圍繞黨委工作重點和社會關(guān)注的熱點難點，盡早確定引入第三方評估的監(jiān)督項目，增強工作的計劃性。

由于多方面原因，這次委托評估還有一些做得不到位的地方，例如，如何盡早確定評估項目并與評估方溝通，使評估方有充裕的時間擴大評估范圍，增加評估樣本，以便了解和掌握更多的情況；如何科學(xué)確定評估指標(biāo)體系，使評估結(jié)果得到社會的廣泛認(rèn)可；如何完善委托評估的制度設(shè)計，保證評估方獨立開展評估，促進評估工作的規(guī)范化；如何在執(zhí)法檢查中運用好評估成果，促進評估所提問題的解決，使評估發(fā)揮更大的作用和影響力等，都有待在今后中的工作中進一步深入研究，不斷改進。