■景迅

縣級(jí)以上人大設(shè)立常委會(huì)，是我國(guó)人民代表大會(huì)制度發(fā)展史上的一個(gè)重大變革，不僅為地方人大有效行使權(quán)力提供了組織基礎(chǔ)，更為地方人大工作常態(tài)化開(kāi)展提供了制度支撐。地方人大設(shè)立常委會(huì)以來(lái)的40年，也是我國(guó)改革開(kāi)放取得重大突破和卓越成效的40年。人大工作的創(chuàng)新發(fā)展、法治建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)都與改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程相伴而行，都是改革發(fā)展大潮中的一個(gè)重要方面。其中與人大常委會(huì)行使職權(quán)最為相關(guān)、體現(xiàn)改革與法治互動(dòng)并進(jìn)關(guān)系最為鮮明、創(chuàng)新發(fā)展鏈條最為完整的就是預(yù)算制度的變革與演進(jìn)。回顧40年的發(fā)展歷程，從處理好法治與改革的關(guān)系的視角，梳理出預(yù)算制度演變?nèi)龡l脈絡(luò)的主要特點(diǎn)：

一、預(yù)算管理法治化是預(yù)算管理改革的一條主線(xiàn)

伴隨40年的改革發(fā)展歷程，我國(guó)預(yù)算管理的法治化進(jìn)程主要有四個(gè)里程碑：

第一個(gè)里程碑：組織法的頒布實(shí)施。隨著1978年黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟改革開(kāi)放的新時(shí)期，1979年頒布實(shí)施的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法和1982年頒布實(shí)施的全國(guó)人民代表大會(huì)組織法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告；縣以上地方人大常委會(huì)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更。這標(biāo)志著人大預(yù)算監(jiān)督獲得了法律授權(quán)。

第二個(gè)里程碑：預(yù)算法的頒布實(shí)施。隨著1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，1994年全國(guó)人大常委會(huì)制定了預(yù)算法（1995年1月1日實(shí)施），就財(cái)政預(yù)算的原則、預(yù)算收支的組成、預(yù)算的編制和審查批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的調(diào)整、決算、預(yù)算監(jiān)督做了明確規(guī)定，使人大預(yù)算監(jiān)督的職權(quán)在法律上進(jìn)一步具體化，為規(guī)范政府預(yù)算、促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督職能的有效行使提供了保障。

第三個(gè)里程碑：監(jiān)督法的頒布實(shí)施。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了監(jiān)督法（2007年1月1日實(shí)施），將審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告專(zhuān)列一章，就聽(tīng)取和審議的時(shí)間，審議和審查的內(nèi)容，預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，審議意見(jiàn)的處理，審議、審查情況以及結(jié)果的公開(kāi)等作了規(guī)定，在預(yù)算法的基礎(chǔ)上重點(diǎn)解決了預(yù)算法沒(méi)有明確的四個(gè)問(wèn)題：一是何時(shí)審，二是審什么，三是審了以后要報(bào)告處理結(jié)果，四是要向社會(huì)公開(kāi)，接受人民群眾的監(jiān)督。

第四個(gè)里程碑：新預(yù)算法的頒布實(shí)施。2014年8月31日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布了修改后的預(yù)算法。新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院確定的財(cái)稅體制改革總體要求，以及近年來(lái)財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)方向，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破，標(biāo)志著我國(guó)加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

這四個(gè)里程碑，既是系統(tǒng)改革部署在預(yù)算領(lǐng)域的階段性成果，也是民主法治建設(shè)的重要標(biāo)志。

二、預(yù)算管理改革是預(yù)算工作法治化的動(dòng)力支撐

改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。自本世紀(jì)初期開(kāi)始，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)財(cái)政管理體制開(kāi)始進(jìn)行重大改革，改革的目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，改革的措施包括部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線(xiàn)、政府采購(gòu)、效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，以及參照國(guó)際慣例改革政府預(yù)算收支科目等。多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)密切關(guān)注、積極支持和大力促進(jìn)預(yù)算管理改革，穩(wěn)步推進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)，使預(yù)算管理朝著科學(xué)化、規(guī)范化、民主化方向邁進(jìn)。這些改革主要包括五個(gè)方面：

一是部門(mén)預(yù)算改革。1994年推行的以分稅制為主的財(cái)稅體制改革，初步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的規(guī)范化和制度化。相對(duì)于財(cái)政收入管理的規(guī)范化和科學(xué)化，財(cái)政支出預(yù)算編制范圍窄、涵蓋不完整，預(yù)算編制較粗放、內(nèi)容不細(xì)化，預(yù)算編制時(shí)間短、程序不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行隨意性大、約束力不強(qiáng)等問(wèn)題，直接影響了部門(mén)預(yù)算管理的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。為此，全國(guó)人大、審計(jì)署提出，要規(guī)范和加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理，進(jìn)一步提高預(yù)算管理的規(guī)范化和科學(xué)化水平。同時(shí)，社會(huì)各界要求進(jìn)行預(yù)算管理改革、提高預(yù)算透明度的呼聲也很強(qiáng)烈。在經(jīng)過(guò)充分的前期準(zhǔn)備后，從編制2000年中央部門(mén)預(yù)算開(kāi)始，財(cái)政部積極推行以部門(mén)預(yù)算改革為核心的預(yù)算管理改革。部門(mén)預(yù)算改革的推行，基本實(shí)現(xiàn)了一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，為人大審查部門(mén)預(yù)算提供了可能。無(wú)論是各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算草案的初審，還是人代會(huì)的審查，都將部門(mén)預(yù)算作為重要內(nèi)容，促進(jìn)了部門(mén)預(yù)算的科學(xué)化、規(guī)范化和有效性。

二是國(guó)庫(kù)集中收付改革。2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》時(shí)要求，“十五”期間全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。按照這一要求，中央和地方著力推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，中央部門(mén)于2001年8月開(kāi)始實(shí)施改革，2002年地方開(kāi)始進(jìn)行改革，逐步完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，加強(qiáng)用款計(jì)劃管理，鞏固完善預(yù)算執(zhí)行管理新機(jī)制，加快推行公務(wù)卡試點(diǎn)，建立事前事中事后一體化的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算執(zhí)行管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國(guó)庫(kù)集中支付。這項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金使用的“中轉(zhuǎn)”變“直達(dá)”，賬戶(hù)管理由分散到統(tǒng)一，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，提高了財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性、有效性。

三是政府采購(gòu)制度改革。政府采購(gòu)法于2002年公布，2003年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施。各級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)組織視察調(diào)研和執(zhí)法檢查，督促政府強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算編制管理，嚴(yán)格政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行，提高采購(gòu)效率，確保采購(gòu)工作質(zhì)量。

四是收支兩條線(xiàn)改革。針對(duì)政府各部門(mén)靠行政權(quán)力收取的種類(lèi)多、數(shù)額大、部門(mén)之間不平衡、收得多就用得多、收的少就用得少、不收就沒(méi)錢(qián)用等現(xiàn)象，從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，各地探索如何均衡經(jīng)費(fèi)使用，最有效的辦法就是收支兩條線(xiàn)，依規(guī)收取，收支分離，按需定支，杜絕坐支，收支不掛鉤。

五是政府收支分類(lèi)改革。政府收支分類(lèi)直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化。財(cái)政部從1999年底開(kāi)始啟動(dòng)政府收支分類(lèi)改革的研究工作。到2004年12月形成了初步改革方案。2005年初，財(cái)政部開(kāi)始在交通部、科技部、中紀(jì)委、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、水利部、環(huán)?？偩?個(gè)中央部門(mén)和天津、河北、湖北、湖南、海南5個(gè)省市進(jìn)行政府收支分類(lèi)改革模擬試點(diǎn)。2005年12月27日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了改革方案，并決定從編制2007年預(yù)算時(shí)予以全面實(shí)施。新的預(yù)算收支分類(lèi)方案體現(xiàn)了公開(kāi)透明、符合國(guó)情、便于操作的原則，為人大深化預(yù)算監(jiān)督提供了科學(xué)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)，“看不懂、說(shuō)不清”的問(wèn)題得到基本解決。

這些改革舉措，為預(yù)算法的系統(tǒng)修改和全面實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了有力的支撐。

三、立法與改革互動(dòng)并進(jìn)是預(yù)算制度變革的鮮明特征

改革需要立法的保障，立法為改革定框架，改革為立法提供經(jīng)驗(yàn)，立法與改革互為引領(lǐng)、相互促進(jìn)、共同推進(jìn)，這是預(yù)算管理制度變革的基本經(jīng)驗(yàn)。概括起來(lái)說(shuō)，主要有三條：一是預(yù)算制度變革始終與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制和生態(tài)文明體制的變革相適應(yīng)；二是預(yù)算改革是預(yù)算立法的先導(dǎo)，預(yù)算法的制定和修改既是改革經(jīng)驗(yàn)和成果的固化，也是改革前瞻性要求的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的統(tǒng)一；三是預(yù)算立法為預(yù)算改革不斷深化提供了引領(lǐng)和保障，確保預(yù)算改革于法有據(jù)，始終走在法治的軌道上。從新預(yù)算法的內(nèi)容可以看出，一方面，預(yù)算改革的成果和要求在法律上得到了全面而具體的確認(rèn)，另一方面，要貫徹執(zhí)行好預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，還要有一系列的制度相配套。新預(yù)算法基于改革實(shí)踐的突破主要有10個(gè)方面：

一是新預(yù)算法對(duì)立法宗旨進(jìn)行了幾乎全新的修改，增加了調(diào)整范圍的規(guī)定，成為修改預(yù)算法的指導(dǎo)思想，極大地提高了新法的定位和作用。將“規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束”,“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”,明確寫(xiě)入立法宗旨，表明我國(guó)向現(xiàn)代預(yù)算制實(shí)現(xiàn)了由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉(zhuǎn)變。

二是新預(yù)算法首次確立全口徑預(yù)算體系法律框架，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是什么、怎么編、如何銜接，為完善中國(guó)特色全口徑預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)。

三是新預(yù)算法對(duì)地方政府舉債作出了具體規(guī)定，限主體、限用途、限規(guī)模、限方式、控風(fēng)險(xiǎn)，疏堵結(jié)合，開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)，修圍墻，不僅解決了地方政府多年來(lái)舉債合理不合法的問(wèn)題，也滿(mǎn)足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于規(guī)范地方政府舉債行為、防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是新預(yù)算法首次規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo),以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，規(guī)定地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算，對(duì)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少“跑部錢(qián)進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門(mén)對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，具有重要的引導(dǎo)和制約作用。

五是新預(yù)算法首次對(duì)預(yù)決算公開(kāi)透明做出了比較全面、明確、具體的規(guī)定，明確了公開(kāi)的主體、內(nèi)容、時(shí)間等，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。這些規(guī)定，對(duì)于促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)，增強(qiáng)預(yù)算透明度無(wú)疑具有重要意義。

六是全面細(xì)化預(yù)算編報(bào)，提高科學(xué)性。新預(yù)算法要求預(yù)算收入預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)和支出預(yù)算定額真實(shí)準(zhǔn)確，預(yù)算編制程序和方法合理規(guī)范，預(yù)算資金安排和數(shù)字指標(biāo)穩(wěn)妥可靠，對(duì)政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、收支分類(lèi)科目、中央債務(wù)余額管理、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、結(jié)轉(zhuǎn)資金和結(jié)余資金、決算草案編制作出詳細(xì)規(guī)定。

七是增強(qiáng)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。規(guī)定嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行;堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”原則,沒(méi)有列入預(yù)算的不能支出;規(guī)定代表大會(huì)審查預(yù)算的重點(diǎn)內(nèi)容8個(gè)方面、常委會(huì)審查決算的重點(diǎn)內(nèi)容12個(gè)方面等。

八是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。規(guī)定政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo);各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

九是增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整規(guī)范性。預(yù)算經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)之后，就成為具有法律效力的財(cái)政收支計(jì)劃。新預(yù)算法要求依法組織收入，嚴(yán)格落實(shí)支出安排，確保資金及時(shí)用于預(yù)算項(xiàng)目，不斷提高財(cái)政資金使用效益。對(duì)預(yù)算審批前支出、收入指標(biāo)、收付實(shí)現(xiàn)制、國(guó)庫(kù)集中收付管理、超收收入使用、增列赤字、預(yù)算調(diào)整等作出規(guī)定。預(yù)算調(diào)整需報(bào)經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審批的四種情形：需要增加或者減少預(yù)算總支出的;需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的;需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的;需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

十是健全違反預(yù)算法的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

這十個(gè)方面的突破，標(biāo)志著預(yù)算管理在法制層面達(dá)到了完整、科學(xué)、規(guī)范的新水平，實(shí)現(xiàn)了由多口徑向全口徑、由軟約束向硬約束、由粗線(xiàn)條向精細(xì)化的根本性轉(zhuǎn)變。

預(yù)算制度改革與預(yù)算管理法治化的成功實(shí)踐表明，法治的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)改革的推動(dòng)，改革的深化也必然要求法治的保障。堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，是改革開(kāi)放40年法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要原則，也是做好新形勢(shì)下人大工作特別是立法工作的內(nèi)在要求，對(duì)于促進(jìn)改革向縱深發(fā)展、法治向更高邁進(jìn)，都具有重要意義。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“我們要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力?！弊龊眯聲r(shí)代的人大工作，要正確把握改革與法治的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，強(qiáng)化用“兩個(gè)輪子”驅(qū)動(dòng)發(fā)展的意識(shí)；要正確把握改革與法治的差異性、時(shí)滯性和矛盾性，更加積極、更加主動(dòng)地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要；同時(shí)要切實(shí)增強(qiáng)法律的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，防止產(chǎn)生法律“好看不管用”的現(xiàn)象。這也是預(yù)算管理制度40年變革帶給我們的重要啟示。