□ 文 郭 豐 胡正坤 秦 越

2019年6月10日，聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組公開發(fā)布《相互依存的數(shù)字時代》工作報告，從建立包容的數(shù)字經(jīng)濟和社會，促進人類和機構(gòu)能力建設，保護人權(quán)和人類自主性，建立數(shù)字互信、安全和穩(wěn)定，以及升級全球數(shù)字合作機制等五個方面，為促進全球數(shù)字合作提出11條建議?！案呒墑e小組”由聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯親自召集成立，其工作內(nèi)容有著指向意義，將對聯(lián)合國層面有關全球互聯(lián)網(wǎng)治理的政策進程和行動舉措產(chǎn)生較大影響，相關動向值得密切關注和研究。

一、聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組與《相互依存的數(shù)字時代》報告

聯(lián)合國數(shù)字合作高級別小組（簡稱“高級別小組”）于2018年7月12日在聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯的召集下成立，其主要任務是促進各國政府、企業(yè)、民間社群、國際組織、技術(shù)和學術(shù)界以及其他利益相關方在數(shù)字空間的合作。18名來自不同背景的政策和技術(shù)領域的專家（見附件1），在阿里巴巴集團董事局主席馬云和蓋茨基金會聯(lián)合主席梅琳達·蓋茨（Melinda Gates）的共同帶領及秘書處執(zhí)行主任阿曼迪普·辛格·吉爾（Amandeep Singh Gill）和約萬·庫爾巴利亞（Jovan Kurbalija）的共同支持下，開展了共計125場咨詢和交流活動，聽取了來自不同利益相關方的意見和建議，經(jīng)過高級別小組成員的討論和研究，最終形成《相互依存的數(shù)字時代》報告。

2019年6月10日，高級別小組向聯(lián)合國秘書長提交此報告，同時在網(wǎng)上公開發(fā)布。報告從建立包容的數(shù)字經(jīng)濟和社會，促進人類和機構(gòu)能力建設，保護人權(quán)和人類自主性，建立數(shù)字互信、安全和穩(wěn)定，以及升級全球數(shù)字合作機制等五個方面，為促進全球數(shù)字合作提出11條建議（見附件2）。同日，高級別小組召開了在線交流活動，聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯，高級別小組聯(lián)合主席馬云和梅琳達·蓋茨就報告發(fā)布與各界展開交流互動。

二、《相互依存的數(shù)字時代》報告體現(xiàn)了聯(lián)合國關于互聯(lián)網(wǎng)治理的政策動向

（一）著重強調(diào)了“數(shù)據(jù)公域”、“數(shù)字公域”、“數(shù)字公共產(chǎn)品”等概念

報告呼應了近兩年廣受關注的“數(shù)據(jù)公域”、“數(shù)字公共產(chǎn)品”、“數(shù)字公域”等概念?！皵?shù)據(jù)公域”是指在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護等領域?qū)崿F(xiàn)全球數(shù)據(jù)共享，通過大數(shù)據(jù)分析，解決人類面臨的共同問題。“數(shù)字公域”是指在數(shù)字空間劃分出類似于公海的國際社會共同管轄的領域。

“數(shù)據(jù)公域”和“數(shù)字公域”最初出現(xiàn)在2018年世界政府峰會（World Government Summit），之后又在2018年國際電信聯(lián)盟良性人工智能峰會（ITU AI for Good Summit）中引起廣泛討論。兩者的主要區(qū)別在于：“數(shù)據(jù)公域”側(cè)重于數(shù)據(jù)全球共享可以發(fā)揮最佳效應的領域，而“數(shù)字公域”則側(cè)重于需要通過全球性的政策、標準和規(guī)范來進行有效協(xié)作、管理的領域。

“數(shù)字公共產(chǎn)品”被高級別小組定義為免費、開放的數(shù)字技術(shù)和內(nèi)容，高級別小組還建議成立“數(shù)字公共產(chǎn)品共享平臺”，用于幫助人們發(fā)現(xiàn)、參與、投入、建設“數(shù)字公共產(chǎn)品”。

為了推進上述概念的落地，報告提出“數(shù)字公域架構(gòu)”，旨在通過為政府、民間社群、企業(yè)等搭設多利益相關方對話軌道，制定技術(shù)模型、問責和可信標準。“數(shù)字公域架構(gòu)”將設年會制度，年會僅作為討論和咨詢平臺，不包括決策機制。

（二）提出“升級版I G F”（Internet Governance Forum+），推動IGF作出機構(gòu)調(diào)整

報告提出了對現(xiàn)有聯(lián)合國IGF的調(diào)整和改進建議，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是將多利益相關方咨詢組（Multistakeholder Advisory Group）的名稱變?yōu)樽稍兘M（Advisory Group），主要職責不變，但取消了人數(shù)限制，且將任期改為3年。咨詢組成員依然由聯(lián)合國秘書長任命，但強調(diào)了成員國要發(fā)揮建議作用。二是提出新增合作加速機制，用于搭設工作渠道，促進各方就所關心的具體問題開展合作。三是設立政策孵化機制，將對話平臺形成的共識孵化為決策平臺可以采納的政策與規(guī)范。四是新增觀察和支持平臺，用于引導數(shù)字政策支持請求，協(xié)調(diào)能力建設活動，搜集和分享最佳實踐等。五是提出將IGF秘書處與聯(lián)合國秘書長辦公室建立直接工作聯(lián)系，反映出聯(lián)合國秘書長希望親自抓IGF相關工作的意愿。

（三）制定“全球數(shù)字互信和安全承諾”，推動形成數(shù)字空間國際規(guī)范

高級別小組呼吁各方在聯(lián)合國政府專家工作組（UN Group of Government Experts）和開放工作組（Open-Ended Working Group）等機制現(xiàn)有工作基礎上，合作制定“全球數(shù)字互信和安全承諾”。報告指出，全球的經(jīng)濟和政治制度的安全與穩(wěn)定越來越取決于數(shù)字空間的安全與穩(wěn)定，而數(shù)字空間的安全與穩(wěn)定取決于政府、企業(yè)以及其他利益相關方是否遵守數(shù)字空間行為規(guī)范。雖然一些利益相關方和國家試圖建立此類規(guī)范（如《巴黎網(wǎng)絡空間信任和安全倡議》等），但這些嘗試一直因缺乏主要國家的支持難以形成體系，且缺少執(zhí)行機制。究其原因，高級別小組認為在于政府間缺少互信，而形成數(shù)字互信則必然要求各方有規(guī)可依、有矩可循。機制方面，報告提出建立“分布式共同治理架構(gòu)（Distributed Co-Governance Architecture）”，利用現(xiàn)有機制，形成新的合作機制，實現(xiàn)全球治理體系向數(shù)字空間拓展，其主要功能在于推動形成數(shù)字空間國際規(guī)范，但不具備決策功能。

（四）其他提議

第一，明確指出多利益相關方主義和多邊主義可以共存，真正的挑戰(zhàn)在于如何使兩者互為補充。因此，高級別小組建議啟動改進全球數(shù)字合作機制的公開咨詢流程，探索適應數(shù)字時代要求的國際合作機制。第二，建議聯(lián)合國秘書長任命一位科技專員，并成立地區(qū)和全球數(shù)字援助平臺以幫助政府和民間社群更好地理解數(shù)字問題。第三，重申線下人權(quán)同樣適用于線上空間，并建議將數(shù)字維度納入國家人權(quán)報告機制，將數(shù)字包容度標準納入國際組織年度報告。同時，敦促聯(lián)合國秘書長促進廣泛討論，研究如何將現(xiàn)有國際人權(quán)保護協(xié)議和標準應用于新興數(shù)字技術(shù)。第四，強調(diào)系統(tǒng)開發(fā)者應對智能自動系統(tǒng)的行為負責。

三、從全球互聯(lián)網(wǎng)治理維度的解讀

（一）報告影響分析

高級別小組由聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯親自召集成立，其工作內(nèi)容有著指向意義，在很大程度上可將這份報告看作古特雷斯未來幾年關于互聯(lián)網(wǎng)治理的“施政方針”，將對聯(lián)合國層面有關全球互聯(lián)網(wǎng)治理的政策進程和行動舉措產(chǎn)生較大影響?？紤]到聯(lián)合國秘書長對高級別小組工作的支持，此報告有望提交9月份聯(lián)合國大會討論。一旦聯(lián)大予以討論并形成決議，聯(lián)合國各層面將對報告所提建議進行落實，報告的影響力將進一步提升。

“數(shù)據(jù)公域”、“數(shù)字公域”和“數(shù)字公共產(chǎn)品”，這些概念反映出在一些領域?qū)崿F(xiàn)全球數(shù)據(jù)共享的訴求?；ヂ?lián)互通、共享共治能為傳播人類經(jīng)驗、解決人類共同面臨的諸多問題創(chuàng)造條件，預計聯(lián)合國層面將繼續(xù)就數(shù)據(jù)共享開展討論。但面對全球范圍內(nèi)“網(wǎng)絡主權(quán)”意識上升的大背景，上述概念的深入討論及實踐將對各國網(wǎng)絡信息安全、行業(yè)監(jiān)管帶來影響，因此將會面臨一定阻力?？傮w上來看，“升級版IGF”方案意在推動聯(lián)合國IGF從“清談館”向政策制定機構(gòu)邁進，試圖調(diào)動各成員國的積極性，吸引各成員國的廣泛參與，在全球互聯(lián)網(wǎng)治理政策制定中發(fā)揮更大作用。

值得注意的是，在報告初稿的表述中，各成員國對“升級版IGF”中的人事任免擁有廣泛的建議權(quán)，而發(fā)布版報告最終刪除了相關表述，更多強調(diào)所有利益相關方繼續(xù)發(fā)揮建設性作用。報告終版與初稿相比，多邊主義的“調(diào)門”有所降低，一定程度上反映了高級別小組及聯(lián)合國內(nèi)部對于政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮的作用存在分歧。報告提出制定“數(shù)字互信和安全全球承諾”，如果成功推出，將是繼《日內(nèi)瓦宣言》和《突尼斯議程》之后，聯(lián)合國層面出臺的關于全球互聯(lián)網(wǎng)治理的又一份綱領性文件，有望進一步規(guī)范各方在網(wǎng)絡（或數(shù)字）空間的行為，產(chǎn)生全球示范效應。值得觀察的是，“數(shù)字互信和安全全球承諾”未來的定位是約束性文件還是倡議類文件。如果是前者，磋商難度將呈幾何級上升，各方也將展開長期博弈。

整體來看，報告雖然就促進國際數(shù)字合作提出了不少新概念和新機制，但缺乏深入剖析和論證，邏輯主線和切入點有待明確，高級別小組后續(xù)意見以及聯(lián)合國秘書長對此報告的評價和處置值得觀察。

（二）幾點建議

一是建議持續(xù)關注國際社會對報告的反響，以及聯(lián)合國層面的后續(xù)流程，并適當發(fā)表或提交評論意見，積極跟蹤、深入研究全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革趨勢。

二是建議行業(yè)專家就“數(shù)據(jù)公域”、“數(shù)字公域”、“數(shù)字公共產(chǎn)品”等概念以及“全球數(shù)字互信和安全承諾”展開討論，就其現(xiàn)實意義進行研究。

三是建議國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)社群積極跟進聯(lián)合國IGF的改革動向，持續(xù)參與“升級版IGF”的相關討論，積極參與“升級版IGF”新機制的相關活動。

附件1

附件2

《相互依存的數(shù)字時代》報告從五個方面提出的11條建議

一、建立包容的數(shù)字經(jīng)濟和社會

1A：我們建議，截止2030年每個成年人都應擁有負擔得起的數(shù)字網(wǎng)絡接入以及數(shù)字化的金融和健康服務，這是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要手段。這些服務應防止被濫用，遵守新興原則并參照最佳實踐，比如提供選擇加入和退出功能，并且鼓勵公眾參與討論。

1B：我們建議由廣泛的多利益相關方聯(lián)盟創(chuàng)建一個平臺，由聯(lián)合國參與，以尊重隱私的方式，在涉及可持續(xù)發(fā)展目標的領域共享數(shù)字公共產(chǎn)品、吸引人才和匯集數(shù)據(jù)。

1C：我們呼吁私營部門、民間社會、各國政府、多邊銀行和聯(lián)合國采取具體政策為女性和傳統(tǒng)上邊緣化群體提供全面普惠、平等的數(shù)字化機遇。世界銀行和聯(lián)合國等國際組織應該加強研究并采取行動，解決婦女和邊緣化群體在普惠和平等的數(shù)字化進程中面臨的障礙。

1D：我們認為亟需制定一套數(shù)字包容性指標，用以衡量全球范圍內(nèi)的進展，其中應包含聯(lián)合國、世界銀行、其它的多邊開發(fā)銀行和經(jīng)合組織等在其年度報告中按性別分列的數(shù)據(jù)。在此基礎上可制定相關的戰(zhàn)略和行動計劃。

二、促進人類和機構(gòu)能力建設

2：我們建議建立區(qū)域性和全球性的數(shù)字技術(shù)服務平臺來幫助政府、民間社會和私營部門理解數(shù)字化問題，提高能力開展應對數(shù)字技術(shù)社會和經(jīng)濟影響的合作。

三、保護人權(quán)和人類自主性

3A：鑒于人權(quán)完全適用于數(shù)字世界，我們敦促聯(lián)合國秘書長在整個機構(gòu)重新審視在新興的數(shù)字技術(shù)中如何適用現(xiàn)有的國際人權(quán)協(xié)定和標準，并邀請民間社會、政府、私營部門和公眾提出關于如何在數(shù)字時代積極透明地應用現(xiàn)有人權(quán)規(guī)則的意見。

3B：面對日益嚴重的人權(quán)和安全威脅（包括兒童在內(nèi)），我們呼吁社交媒體企業(yè)同各國政府、國際和當?shù)孛耖g社會組織以及人權(quán)專家合作，充分理解并回應對現(xiàn)有的或潛在的侵犯人權(quán)行為的關切。

3 C：我們認為自主智能系統(tǒng)的設計應能夠解釋其決策的邏輯，并且人類要對其使用負責。對人工智能系統(tǒng)合規(guī)性的監(jiān)控和認證應以工程學和道德標準來審核，這些標準應由多個利益攸關方通過多邊合作的方法制定。生死攸關的事宜不應交由機器來決定。我們呼吁多方利益相關者加強數(shù)字合作，共同思考如何在不同的社會環(huán)境中設計和應用關于自主智能系統(tǒng)的透明和無偏見的標準和原則。

四、建立數(shù)字互信、安全和穩(wěn)定

4.我們建議制定《全球數(shù)字互信與安全承諾》，來塑造共同的愿景，確定數(shù)字穩(wěn)定性的屬性，闡明并加強對技術(shù)負責任地使用的規(guī)范，并提出行動重點。

五、改善全球數(shù)字合作

5A：我們建議，聯(lián)合國秘書長的當務之急是主持召開一個靈活開放的磋商進程來發(fā)展完善全球數(shù)字合作機制，可將第四章中討論的選項作為起點。我們提出了一個初步目標，建議2020年通過《全球數(shù)字合作承諾》慶祝聯(lián)合國成立75周年華誕，完善全球數(shù)字合作框架，承諾中應包含共同的價值觀、原則、理解和目標。在這一過程中，我們理解聯(lián)合國秘書長可能任命一名技術(shù)問題特使。

5B：我們支持通過多利益相關方“系統(tǒng)化”的方法進行合作和監(jiān)管，該方法應適應性強、靈活、包容普惠并能夠適應快速變化的數(shù)字時代。■