熊定中

專欄導語：

海淀作為中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，率先形成了獨具特色的高精尖經濟結構和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系。依托獨特的資源稟賦，海淀律師始終走在時代前沿，不斷創(chuàng)新，探路開拓，致力于為企業(yè)提供高水準的法律服務，成為“雙創(chuàng)”領域法律服務的金字招牌。站在改革發(fā)展的新起點，海淀區(qū)司法局聯(lián)合海淀區(qū)律師協(xié)會，與《中關村》雜志合作開辟“中關村·律師印象”欄目，由海淀優(yōu)秀律所撰文，為創(chuàng)業(yè)者解答企業(yè)成長與發(fā)展中的各類法律問題，從而讓創(chuàng)業(yè)者更好地防范法律風險，帶領企業(yè)健康快速地向前發(fā)展。

當下區(qū)塊鏈技術方興未艾，而國家信息化建設和社會治理現(xiàn)代化的需求也日益強烈。在新的形勢下，中央和各級政府都在關注如何通過新技術的應用，實現(xiàn)政府治理水平和治理效率的躍升。在諸多可以選擇的信息技術中，區(qū)塊鏈技術是一個徹底改變機構運行方式的重大突破性技術，對提升機構運行效率，降低信息交流成本，打破信息孤島有著難以比擬的優(yōu)勢。

但同時，我們也可以看到，新技術的運用場景往往容易陷入“為用而用”的怪圈，而容易忽視真正的痛點：到底要用新技術來解決何種問題，而這種問題是舊有方式無法或者難以解決的？就本文主旨而言，政務信息上鏈到底有何種價值和使用場景？這都是值得在適用新技術之前考慮的。因此，本文將從區(qū)塊鏈技術在政務信息共享方面應用的方向著手，以分析新技術落地應用的必要性和可能的適用場景。

根據(jù)國務院關于印發(fā)《政務信息資源共享管理暫行辦法》的通知規(guī)定，政務信息資源是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務部門直接或者通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統(tǒng)形成的信息資源等。一般來說，政務信息的價值密度比社會數(shù)據(jù)資源價值密度高出許多，如利用得當，可以有效實現(xiàn)決策科學化、治理精準化、服務便捷化和安全保障高效化，為政務部門的平穩(wěn)運行打下堅實基礎。

政務信息共享

政務信息共享的客觀情況有幾種：

首先是信息存儲分散。基于技術限制和國家治理制度設計，當下政務信息數(shù)據(jù)被分割存儲在不同部門的信息系統(tǒng)中，無法互聯(lián)互通、互相分享、整合利用。然而在公共服務、社會保障、食品藥品安全監(jiān)管、信用體系、城鄉(xiāng)建設社區(qū)治理和應急維穩(wěn)等方面，如能推動信息跨部門跨層級共享共用，則可為簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革提供推動力。

本文從區(qū)塊鏈技術在政務信息共享方面應用的方向著手，以分析新技術落地應用的必要性和可能的適用場景。

以北京清律律師事務所提供法律支持的海關總署天津口岸區(qū)塊鏈驗證試點項目為例，目前海關的監(jiān)管實踐中，是由報關行代企業(yè)向海關進行報關，提供所有相關報關信息，海關不直接對接進口流程中的其他主體。但通過區(qū)塊鏈技術的應用和聯(lián)盟規(guī)則的約定，海關可以同步共享企業(yè)、報關行甚至物流方的信息進行數(shù)據(jù)交叉核驗，在零知識驗證等技術的輔助下，實現(xiàn)數(shù)據(jù)加密的同時又可在系統(tǒng)后臺進行數(shù)據(jù)核驗，若有異常情況，系統(tǒng)可以向海關反饋產生異常數(shù)據(jù)的來源主體，海關再根據(jù)實際情況判斷是否要求該數(shù)據(jù)來源方補充提供明文數(shù)據(jù)。以此保證海關無需單項申請，即可通過預先設置的授權和轉授權，自動獲得試點項目參與主體全部上傳的數(shù)據(jù)以核驗真實性，提高了通關系統(tǒng)運行的效率，助力天津海關實現(xiàn)“兩提兩控”的目標。

其次是無法確定主導主體。已有文章指出，通常情況下在多個組織，尤其是關系對等的組織之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，如使用傳統(tǒng)的通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫或大數(shù)據(jù)平臺集中采集、處理、存儲并應用數(shù)據(jù)，則存在主導權爭議、隱私保護難、數(shù)據(jù)確權難和無激勵機制四大痛點需要解決。

而在政務信息共享領域，能否順利推行信息共享的首要障礙是主導權爭議問題。更加難以解決的是存在直屬管理條線的部門還將面臨本條線的部門規(guī)章的約束問題，例如一級政府的市場監(jiān)督部門同時存在需要遵循國家市監(jiān)部門對數(shù)據(jù)管理和共享的內部規(guī)章約束的情況，這也是導致各級政務信息共享事宜無法高效有度的落地推行的客觀現(xiàn)狀。

再次是收集標準混亂。由于我國當下政務信息的結構體系是中央統(tǒng)籌指導、各地各系統(tǒng)自行開發(fā)建設的現(xiàn)狀，在政務信息的收集方面還存在著信息多次重復采集，部門間收集數(shù)據(jù)的格式標準、網絡系統(tǒng)等軟硬件體系要求并不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也為各部門間的數(shù)據(jù)共享帶來了數(shù)據(jù)交互遲滯、內容偏差的障礙。

政策執(zhí)行的實際需求又是什么？

自二十一世紀初我國就提出了要推進國家政務信息化工程建設的目標。2015年8月國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確提出“推動政府數(shù)據(jù)開放共享”；2016年12月國務院通過了《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，提出要打破各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用，為政務信息利用提供了發(fā)展方向。

根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》《國家發(fā)展改革委關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》政策文件及上海市政府公布的《上海市政務信息資源共享管理辦法》，廣東省公布的《廣東省政務信息資源共享管理辦法（試行）》的政策法規(guī)來看，推動政務信息共享落地是推進國家政務信息化工程建設、建設智慧政府的必然趨勢。

區(qū)塊鏈技術的應用前景

廣義來講，區(qū)塊鏈技術是利用塊鏈式數(shù)據(jù)結構來驗證與存儲數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點共識算法來生成和更新數(shù)據(jù)、利用密碼學的方式保證數(shù)據(jù)傳輸和訪問的安全、利用由自動化腳本代碼組成的智能合約來編程和操作數(shù)據(jù)的一種全新的分布式基礎架構與計算范式。簡單來說在政務信息共享方面有著如下特性。

區(qū)塊鏈技術的通用特性有以下幾種：

1.不可篡改、可追溯性：區(qū)塊鏈技術依靠共識算法制定的規(guī)則來保障鏈上數(shù)據(jù)不可單方篡改，同時利用區(qū)塊鏈技術的數(shù)據(jù)溯源特征，又能夠確認數(shù)據(jù)的源頭和流轉過程，因此通過區(qū)塊鏈技術能保證已在鏈上數(shù)據(jù)的不被篡改，杜絕由于信息層層傳遞導致可信度降低，可以更好的維護各行政主體的信息權威性。

2.人工干預程度低：依靠區(qū)塊鏈技術的算法的共識，通過采用基于協(xié)商一致的規(guī)范和協(xié)議，使得整個系統(tǒng)中的所有主體都能夠在信任的環(huán)境下自由而安全地交換數(shù)據(jù)，任何一方無法通過人工干預手段來刪除或修改已共享的數(shù)據(jù)。這樣通過在網絡數(shù)據(jù)傳遞過程中盡量減少人為干預的舉措，可以建立各主體間，特別是人民群眾對行政機關的信任。

3.提高效率：通過智能合約和鏈上數(shù)據(jù)授權，覆蓋數(shù)據(jù)傳遞的各個環(huán)節(jié)，打通數(shù)據(jù)流，自動觸發(fā)并執(zhí)行相關標準化指令，無需等待人工的層層審批，只要符合預設條件即可實時進行命令執(zhí)行，在提高了政府服務自動化程度，增加行政服務效率的同時，也會同步提升人民群眾的滿意度。

區(qū)塊鏈技術應用于政務方面，又有哪些特殊性？

1.局限性：我們需要認識到，區(qū)塊鏈技術并不能完全解決數(shù)據(jù)的可信驗證問題。因為區(qū)塊鏈僅能通過區(qū)塊鏈上已有的數(shù)據(jù)來驗證其他主體上傳的同一數(shù)據(jù)是否一致，有無被篡改，但數(shù)據(jù)在上傳同步至鏈上前的真實性并無法得到驗證，也即區(qū)塊鏈只能保證所有鏈上不同主體間的數(shù)據(jù)一致性，并不能核驗這些數(shù)據(jù)的真實性。例如數(shù)據(jù)真實性本身就存疑的信息內容，即使得到全鏈條各主體的同步驗證，也難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)本身的效用，因此除了區(qū)塊鏈技術本身外，針對數(shù)據(jù)來源合法真實性的審查也是在落地區(qū)塊鏈技術與政務信息共享方面的重要考量因素。

但同時需要看到的是，產業(yè)界、企業(yè)界對于“數(shù)據(jù)上鏈并不能解決真實性驗證”的質疑，對于政務信息來說這個問題反而是較容易解決的。因為在政府相關部門正常的履職中，無論采用何種技術，都需要對采集的數(shù)據(jù)進行真實性驗證，比如企業(yè)工商登記、消防安全備案等等，這本來就是各對口機關的日常職能。區(qū)塊鏈技術本身并不需要也沒有必要在政務數(shù)據(jù)的真實性驗證上發(fā)揮作用，其所解決的痛點，是各部門的數(shù)據(jù)高效同步問題以及合規(guī)性問題，而不是驗證信息真實性本身。

2.進步性：對政務信息共享而言，在無中心機構進行系統(tǒng)主導而是由各參與方達成執(zhí)行共識的前提下，采取區(qū)塊鏈技術不失為一個既可滿足各行政主體對其獲取數(shù)據(jù)權屬進行認證的需求，也可以實現(xiàn)各主體間高效率數(shù)據(jù)交流的技術應用手段。

（1）去中心化用以解決主導權爭議：在共同建設數(shù)據(jù)共享平臺的過程中，通過區(qū)塊鏈技術中的分布式賬本技術（Distributed Ledger Technology，DLT）應用來記錄各主體之間的數(shù)據(jù)的交換，數(shù)據(jù)上傳后會在各個節(jié)點進行同步更新備案，每個參與方都擁有相同的賬本，而不是由一個中心化的機構進行集中維護。通過這種技術方案，再進行對應場景的合規(guī)處理，政務數(shù)據(jù)共享最大的難點——數(shù)據(jù)主導權之爭——就有望得以解決。除此之外，區(qū)塊鏈技術是通過算法而不是對某一個或幾個主體的信任來實現(xiàn)共享平臺構建，這也降低了不同主體間的信任成本。

（2）共識機制用以確定數(shù)據(jù)權屬：基于區(qū)塊鏈本身的技術特征，任何節(jié)點或區(qū)塊鏈上的參與主體對于區(qū)塊鏈上記載的且并非自己上傳的數(shù)據(jù)，都不享有任何權益，但各個參與主體可以通過特別約定，確定數(shù)據(jù)權利的歸屬。在區(qū)塊鏈技術下，某一節(jié)點對于其接收的數(shù)據(jù)進行驗證并且暫存在區(qū)塊鏈的行為并不具有數(shù)據(jù)控制者進行數(shù)據(jù)收集的技術特征，這個過程并不涉及對數(shù)據(jù)進行初步的處理和清洗，只是將原始數(shù)據(jù)記入?yún)^(qū)塊鏈而已，區(qū)塊鏈各個節(jié)點對區(qū)塊數(shù)據(jù)的接收和驗證，并沒有對數(shù)據(jù)本身產生任何加工活動，而只是單純的按照既定的自動規(guī)則進行驗證和同步。

合法性審查的必要性及方向

首先是法律法規(guī)的規(guī)定。

當然，從《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)來看，并非所有的數(shù)據(jù)都可以公開共享，區(qū)塊鏈技術應用前，各部門需要對自己的權限進行梳理，依法明確共享的流程和數(shù)據(jù)內容，進行合法性審查。

在海關總署的天津口岸區(qū)塊鏈驗證試點項目中，海關對政務數(shù)據(jù)收集獲取及分享范圍的權限問題是區(qū)塊鏈技術在落地過程中需要重點關注的法律問題。從《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》和《中華人民共和國海關統(tǒng)計條例》等海關信息披露的相關法律法規(guī)來看，海關有義務披露一定的政府信息。而在試點項目中，海關上傳至區(qū)塊鏈節(jié)點的數(shù)據(jù)，有稅款金額、放行時間、貨物存放地、報關答復信息和報關單回執(zhí)信息，均為報關主體在申請報關后，由海關針對單次報關行為應反饋的信息。因此，前述海關上鏈的數(shù)據(jù)不屬于應當主動公開的信息，海關如將此類數(shù)據(jù)向鏈上其他主體直接披露，缺乏相應法律依據(jù)。因此清律合規(guī)團隊建議海關仍依照現(xiàn)行的實踐，將上述通關反饋信息僅授權給報關主體，而不直接授權給鏈上其他主體。其他主體如需查看，可通過報關主體轉授權獲得。海關獲取鏈上所有其他主體的數(shù)據(jù)的來源方和海關反饋至鏈上的數(shù)據(jù)的接收方均為報關主體，以不突破現(xiàn)有法律和行政法規(guī)的規(guī)定，并與現(xiàn)行實踐保持一致。

其次是合法性審查方向。

通過上述介紹分析可知，區(qū)塊鏈技術如需在政務信息共享方面得到落地，除了法律法規(guī)的權限梳理外，還需要從數(shù)據(jù)交換共享管理體系進行合法性設計，簡單來說可以從數(shù)據(jù)內容及利用頻率兩方面來進行考量。

首先基于各主體數(shù)據(jù)內容的敏感性和重要性，可以優(yōu)先適用本地存儲，并可采取加密信息的字段級可授權式解密方案，由各數(shù)據(jù)上傳方自行選擇加密數(shù)據(jù)的字段內容并選擇性授權，即區(qū)塊鏈的參與主體在自己的本地存儲節(jié)點上對數(shù)據(jù)進行加密，并將數(shù)據(jù)的密文保存在區(qū)塊鏈上，使區(qū)塊鏈的其他參與者只能讀取數(shù)據(jù)的密文。區(qū)塊鏈參與主體可以通過授權的方式，允許其他參與主體可以查看某條加密數(shù)據(jù)或某條數(shù)據(jù)中的某些字段信息，而未被授權的參與主體無法對密文數(shù)據(jù)進行解密，確保了數(shù)據(jù)的隱私性。

同時基于運營成本考量，如某些數(shù)據(jù)內容的共享需求頻繁，對本地服務器等軟硬件設備的支持要求較高的，在篩查了法律風險的前提下，可以由最高行政機關統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一采購政務云服務進行數(shù)據(jù)存儲管理，減輕各行政主體的安全維護管理壓力。

區(qū)塊鏈在政務信息領域的應用前景

首先，來談一談優(yōu)勢。

區(qū)塊鏈技術如能在政務信息共享方面得到落地應用，可以在如下幾個方面有著較為明顯的優(yōu)勢。

1.共同建設共享平臺：由于去中心化的特性，區(qū)塊鏈技術應用下共享平臺并無特定的單一的主導機構，共享平臺的每一個參與主體都是平臺的建設者和領導者，需要共同維護平臺數(shù)據(jù)的更新，各方只能在已達成的規(guī)則和共識范圍內進行數(shù)據(jù)交換和程序執(zhí)行。而且各方對自有數(shù)據(jù)擁有獨立的共享查看權限，雖然數(shù)據(jù)會同步備份到各個節(jié)點，但并不意味著每個節(jié)點都可以公開查看上傳的數(shù)據(jù)，因此也保證了各主體對數(shù)據(jù)權屬的確認。

2.加強違法行為監(jiān)管：政務信息可以基本實現(xiàn)“0延遲”的更新共享，使監(jiān)管對象全覆蓋、監(jiān)管過程全記錄，為推動事中事后監(jiān)管標準化、規(guī)范化、精準化，特別是各級政府和部門的監(jiān)管業(yè)務需要提供了豐富的數(shù)據(jù)支撐。

3.防范風險及時預警：也正因為去中心化帶來的去風險化，通過區(qū)塊鏈技術將數(shù)據(jù)分布式存儲，多個節(jié)點備份數(shù)據(jù)，即便某個節(jié)點遭到黑客攻擊，也不會影響數(shù)據(jù)在整個全網的共識狀態(tài)，相對降低網絡安全風險，使數(shù)據(jù)安全得到更好的保障，能夠在出現(xiàn)問題的時候及時的進行補救。

4.提高工作效率：通過對海量數(shù)據(jù)的整合分析，可以有效支持實現(xiàn)決策精準化、服務便捷化和安全保障高效化，為智慧政府建設提供堅實基礎。也是落實習近平總書記提出的要探索利用區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享模式，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共同維護和利用，促進業(yè)務協(xié)同辦理，深化“最多跑一次”改革，為人民群眾帶來更好的政務服務體驗的要求。

其次，對前景予以展望。

新技術的應用需要時間和經驗的積累，因此需要給予新技術進行實踐應用的機會。中共中央總書記習近平在中央政治局第十八次集體學習時強調，區(qū)塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業(yè)變革中起著重要作用。我們要把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區(qū)塊鏈技術和產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。習近平同時也指出，要抓住區(qū)塊鏈技術融合、功能拓展、產業(yè)細分的契機，發(fā)揮區(qū)塊鏈在促進數(shù)據(jù)共享、優(yōu)化業(yè)務流程、降低運營成本、提升協(xié)同效率、建設可信體系等方面的作用。

政府部門重視區(qū)塊鏈技術，不僅僅是順應時代發(fā)展的舉措，也是表示我國政府為推進供給側結構性改革、實現(xiàn)各行業(yè)供需有效對接提供服務，為加快新舊技術接續(xù)轉換、推動經濟高質量發(fā)展提供支撐的強有力舉措。而且通過對區(qū)塊鏈技術的應用還可以加強政府部門對區(qū)塊鏈安全風險的研究和分析力度，密切跟蹤新技術的發(fā)展動態(tài)，積極了解發(fā)展規(guī)律。區(qū)塊鏈技術在政務信息共享方面的應用，不僅僅是行政執(zhí)法的需要，更是我國推動區(qū)塊鏈領域技術創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略性和前瞻性的重要實踐路徑之一，值得進一步深入探索研究。

（作者系北京清律律師事務所主任）

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