■ 張華兵 宋 浩 周志兵

（作者單位：江蘇省鹽城市鹽南高新區(qū)城管局）

黨的十九大指出，我國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)期。新時(shí)代“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，更是對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理提出了新的要求。在此背景下，江蘇省鹽城市委、市政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)、滿(mǎn)足群眾需求，明確提出“十沒(méi)有、二十有”的要求，旨在通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化路徑實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理，提升社會(huì)治理能力和社會(huì)發(fā)展活力，促進(jìn)鹽城市城市建管水平和人民生活水平“雙提升”，推動(dòng)鹽城高質(zhì)量發(fā)展。本文以鹽城市鹽南高新區(qū)為對(duì)象，通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)2018年7月和11月兩個(gè)時(shí)間里的城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化水平進(jìn)行評(píng)估，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以評(píng)促改、以評(píng)促建，全面提升城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化水平。

表1 “十沒(méi)有”指標(biāo)體系

表2 “二十有”指標(biāo)體系

一、城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

評(píng)估工作是衡量城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化水平的重要手段，其核心是構(gòu)建指標(biāo)體系和確定科學(xué)研究方法?？梢哉f(shuō)，城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化水平評(píng)估結(jié)果的精確度取決于評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性。因此，遵循以人為本、系統(tǒng)性、可操作性和普適性等四大原則，基于城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化的本質(zhì)內(nèi)涵，根據(jù)相關(guān)研究成果，結(jié)合鹽城市城市特征，依據(jù)“十沒(méi)有、二十有”的要求，構(gòu)建城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估的4級(jí)指標(biāo)體系，即在城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化總體水平評(píng)估目標(biāo)下，分為一級(jí)指標(biāo)層(2個(gè))、二級(jí)指標(biāo)層（8個(gè)）、三級(jí)指標(biāo)層（30個(gè)）、四級(jí)指標(biāo)層（74個(gè)），具體見(jiàn)表1和表2。

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩類(lèi)，一類(lèi)以國(guó)家、地方和行業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為主，主要采用國(guó)家部委、省、市政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求。另一類(lèi)是尚未明確的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)，結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，采用理論最小值和最大值，按等差數(shù)列進(jìn)行等級(jí)劃分。

二、城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估方法

（一）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

正向指標(biāo)（越大越好的指標(biāo)）：

負(fù)向指標(biāo)（越小越好的指標(biāo)）：

（二）指標(biāo)權(quán)重的確定

采用目前應(yīng)用比較廣泛的層次分析法(AHP)來(lái)確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重,通過(guò)建立層次結(jié)構(gòu)模型，咨詢(xún)專(zhuān)家等方式構(gòu)建判斷矩陣，依據(jù)判斷矩陣，采用和積法計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重。

（三）評(píng)分方法

（四）等級(jí)評(píng)估——模糊綜合評(píng)判

模糊綜合評(píng)判首先確定城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估對(duì)象的指標(biāo)集{S1，S2，…，S74}；其次是給出城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估的評(píng)判集，根據(jù)上述提出的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建出優(yōu)秀、良好、合格、不合格4個(gè)評(píng)判等級(jí)；在單指標(biāo)評(píng)估基礎(chǔ)上,結(jié)合AHP法求得的權(quán)重,采用“·,”算子,進(jìn)行復(fù)合運(yùn)算。

其中，模糊綜合評(píng)判模型可以用表達(dá)式：

指標(biāo)隸屬度的確定：將數(shù)量指標(biāo)分為效益型指標(biāo)（越大越好）（式（6））和成本型指標(biāo)(越小越好)（式（7））兩種情況。

四、城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化實(shí)證分析

（一）研究區(qū)概況

鹽城市鹽南高新區(qū)城市建管示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)示范區(qū)），位于鹽城市城南新區(qū)新都街道，北至新都路、東至串場(chǎng)河、南至海洋路、西至科教路和華夏路。示范區(qū)面積7km2，人口11.7萬(wàn)，人口密度超16700人/ km2，有41個(gè)小區(qū)，分屬南港社區(qū)、新豐社區(qū)和民富社區(qū)。示范區(qū)內(nèi)路網(wǎng)、水網(wǎng)發(fā)達(dá)，有主干道28條、河流10條。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2018年7月1日～10日（整改前）、2018年11月1日～4日（整改后）。數(shù)據(jù)來(lái)源主要有三個(gè)途徑：一是相關(guān)職能部門(mén)提供的狀態(tài)數(shù)據(jù)；二是現(xiàn)場(chǎng)采集的數(shù)據(jù)，對(duì)示范區(qū)范圍內(nèi)的道路損壞、橋梁破損、公共自行車(chē)、公交站點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)數(shù)據(jù)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)查與現(xiàn)場(chǎng)采集；三是走訪調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)指標(biāo)體系中7組群眾滿(mǎn)意度，采用問(wèn)卷調(diào)查的形式進(jìn)行，共完成198份有效問(wèn)卷，并對(duì)實(shí)地調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；對(duì)采集的水樣，采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方法，在實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，檢測(cè)內(nèi)容包括CODMn、葉綠素a、總氮、總磷。

（三）結(jié)果分析

1.綜合評(píng)分

整改后示范區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化評(píng)估綜合得分為92.79分,比整改前的87.67分高了5.12分。

（1）一級(jí)指標(biāo)得分：“十沒(méi)有”綜合得分為93.28分，“二十有”綜合得分為91.81分；分別比整改前86.27分、88.14分分別提高了7.01分、3.67分。

（2）二級(jí)指標(biāo)得分：“十沒(méi)有”中城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、市容市貌等指標(biāo)得分分別為100、89.8、93.5，比整改前分別提高了5.03、9.28、4.42（圖1（左））；但是，生態(tài)環(huán)境方面指標(biāo)得分仍然偏低?！岸小敝泄苍O(shè)施、資源配置、群眾生活、教育服務(wù)、社會(huì)保障等指標(biāo)得分分別為94.03、100、92.44、84.68、95.08，比整改前分別提高了 3.05、0、1.26、7.83、2.28（圖1（右））；教育服務(wù)指標(biāo)得分仍然較低，但比整改前已經(jīng)有較大提高，主要體現(xiàn)在人民群眾的滿(mǎn)意度在提高和優(yōu)質(zhì)幼兒園比例的提升。

圖1 “十沒(méi)有”（左）和“二十有”（右）二級(jí)指標(biāo)整改前后評(píng)分

（3）三級(jí)指標(biāo)得分： “十沒(méi)有”城市建設(shè)中，危房與棚戶(hù)（S1）、違法建筑（S2）、斷頭河與斷頭路（S3）三個(gè)指標(biāo)得分都是100分，較整改前有明顯改進(jìn)、工作成效顯著。生態(tài)環(huán)境中，直排污水（S4）、黑臭水體（S5）、暴露垃圾與渣土（S6）等指標(biāo)得分分別為99.5、76.79、100；較整改前都有不同程度的提高，但黑臭水體問(wèn)題仍然存在，將來(lái)的工作任務(wù)比較艱巨。市容市貌中，架空管線（S7）、破損公共設(shè)施（S8）、圍擋廣告牌（S9）、店外出攤（S10）等指標(biāo)得分分別為100、90.46、93.75、95.32；由城管局負(fù)責(zé)的圍擋廣告牌、店外出攤等方面整改工作成效明顯，較整改前分別提高了6.25、20.32；但是，破損公共設(shè)施道路、橋梁破損方面進(jìn)步不明顯，仍然存在一些問(wèn)題。

“二十有”公共設(shè)施中，道路綠化與公共綠地（S11）、公交車(chē)站（S12）、公共自行車(chē)與共享單車(chē)（S13）、機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位（S14）、消防通道設(shè)施（S15）等指標(biāo)得分分別為96.54、86.74、75.01、98.70、100，較整改前都有所改善，但是公交車(chē)站（S12）、公共自行車(chē)與共享單車(chē)（S13）方面得分水平仍然較低，還需要加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)與管理。資源配置中，自來(lái)水供應(yīng)（S16）、雨污分流（S17）、天然氣管道（S18）、路燈照明（S19）等指標(biāo)得分都是100分。群眾生活中，菜場(chǎng)超市（S20）指標(biāo)得分為92.44分，較整改前略有提高，主要是群眾對(duì)菜場(chǎng)超市的滿(mǎn)意度有所提高，這種滿(mǎn)意主要表現(xiàn)在菜場(chǎng)管理的規(guī)范化、衛(wèi)生水平的提升。教育服務(wù)（S21）中，幼兒園、小學(xué)的指標(biāo)得分為87.5分，雖然較整改前有所改進(jìn)，但是這個(gè)水平仍然較低，主要表現(xiàn)在學(xué)校數(shù)量與分布、群眾對(duì)教育的滿(mǎn)意度方面。社會(huì)保障中，公共廁所（S22）、分類(lèi)垃圾箱（S23）、路牌門(mén)牌（S24）、信報(bào)快遞投遞箱（S25）、健身設(shè)施和避難場(chǎng)所（S26）、文體活動(dòng)室（S27）、社會(huì)衛(wèi)生室（S28）、老年人殘疾人服務(wù)點(diǎn)（S29）、視頻探頭和警務(wù)室（S30）等指標(biāo)得分分別為92.83、100、100、100、87.5、100、94.46、100、89.65；較整改前，公共廁所（S22）、社會(huì)衛(wèi)生室（S28）兩項(xiàng)指標(biāo)基本維持原來(lái)的水平；分類(lèi)垃圾箱（S23）、路牌門(mén)牌（S24）、信報(bào)快遞投遞箱（S25）都得到了滿(mǎn)分，整改效果顯著；健身設(shè)施和避難場(chǎng)所（S26）雖然較整改前提高了10.79，但是整體水平還比較低，主要由于人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積不足；視頻探頭和警務(wù)室（S30）指標(biāo)得分有所下降。

2. 等級(jí)評(píng)定

整改后示范區(qū)城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化工作總體評(píng)估水平為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.605。與整改前相比較，在優(yōu)秀水平上提高了0.091，良好水平上提高了0.011，合格水平提高了0.004個(gè)，不合格水平降低了0.105（圖2）；整改前后的隸屬度矩陣分別為[0.514,0.077,0.124,0.284] 、[0.605,0.088,0.128,0.179]。

（1）一級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)：“十沒(méi)有”評(píng)估等級(jí)為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.858。與整改前相比較，優(yōu)秀水平提高了0.204，良好水平下降了0.19，合格水平提高了0.017，不合格水平下降了0.033（圖3（左））。整改前后隸屬度矩陣分別為 [0.653,0.196,0.114,0.037]、[0.858,0.007,0.131,0.004]。

圖2 整改前后綜合等級(jí)評(píng)價(jià)

圖3 “十沒(méi)有”（左）和“二十有”（右）整改前后等級(jí)評(píng)價(jià)

“二十有”評(píng)價(jià)結(jié)果也為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.521。與整改前相比較，優(yōu)秀水平提高了0.053，良好水平提高了0.077，合格水平上的百分比基本沒(méi)有變化，不合格水平下降了0.129（圖3（右））。整改前后隸屬度矩陣分別為 [0.468,0.038,0.128,0.366]、 [0.521,0.115,0.127,0.237]。

（2）二級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)：“十沒(méi)有”中，城市建設(shè)指標(biāo)（B1）評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，整改前與整改后在優(yōu)秀的隸屬度都為1。生態(tài)環(huán)境指標(biāo)（B2）評(píng)價(jià)結(jié)果總體上處于優(yōu)秀水平，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，達(dá)到了0.714，比整改前提高了0.302；良好水平上下降了0.276，合格水平上提高了0.04，不合格水平上下降了0.066；具體隸屬度矩陣為[0.714,0.015,0.262,0.009]。市容市貌指標(biāo)（B3）評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，在優(yōu)秀上隸屬度為1，比整改前提高了0.213，良好和合格水平上分別下降了0.202和0.011。

“二十有”中，公共設(shè)施指標(biāo)（B4）評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.641，較整改前提高了0.103，良好水平上提高了0.108，合格水平上下降了0.096，不合格水平上下降了0.105，具體隸屬度矩陣為[0.641,0.154,0.062,0.143]。資源配置指標(biāo)（B5）評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度為1，較整改前提高了0.074，相對(duì)而言在良好水平上下降了0.074。群眾生活指標(biāo)（B6）評(píng)價(jià)為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.450，與整改前沒(méi)有變化；在良好水平上提高了0.144，在合格水平上下降了0.038，在不合格水平上下降了0.106；具體隸屬度矩陣為[0.450，0.144，0.256，0.150]。教育服務(wù)指標(biāo)（B7）評(píng)價(jià)結(jié)果仍為不合格，其在不合格上隸屬度為0.515，下降了0.265；優(yōu)秀水平上隸屬度沒(méi)有變化，良好水平上提高了0.157，合格水平上提高了0.108；具體隸屬度矩陣為[0.150，0.157，0.178，0.515]。社會(huì)保障指標(biāo)（B8）評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，其在優(yōu)秀上隸屬度最高，為0.735，與整改前相比提高了0.149；良好水平上沒(méi)有變化，合格和不合格水平上分別下降了0.116、0.033；具體隸屬度矩陣為 [0.735，0.104，0.065，0.096]。

（3）三級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)：“十沒(méi)有”城市建設(shè)（B1）指標(biāo)中,危房與棚戶(hù)（S1）、違法建筑（S2）、斷頭河與斷頭路（S3）等3項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果都為優(yōu)秀，且在優(yōu)秀上隸屬度都為1，評(píng)價(jià)結(jié)果與整改前一致。生態(tài)環(huán)境指標(biāo)（B2）中，直排污水（S4）評(píng)價(jià)等級(jí)結(jié)果為優(yōu)秀，隸屬度為1，主要受益于示范區(qū)內(nèi)河道綜合整治工程，而整改前評(píng)價(jià)結(jié)果為良好。黑臭水體（S5）評(píng)價(jià)結(jié)果為合格，在合格水平上隸屬度為0.611，比整改前提高了0.119；優(yōu)秀水平上整改前后沒(méi)有變化，良好水平上提高了0.035，不合格水平上下降了0.154，具體隸屬度矩陣為[33.4,3.5,61.1,2.0]。暴露垃圾與渣土（S6）等指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀，隸屬度為1，比整改前提高了0.500，在良好和合格水平上相應(yīng)降低0.423和0.077。市容市貌指標(biāo)中（B3），架空管線（S7）、破損公共設(shè)施（S8）和圍擋廣告牌（S9）等指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀,隸屬度都為1；破損公共設(shè)施（S8）和圍擋廣告牌（S9）兩項(xiàng)指標(biāo)在優(yōu)秀上比例較整改前分別提高了0.061和0.250；店外出攤指標(biāo)（S10）評(píng)價(jià)結(jié)果由整改前的良好提高為優(yōu)秀。

“二十有”公共設(shè)施指標(biāo)（B4）中，道路綠化與公共綠地（S11）由整改前的合格變?yōu)閮?yōu)秀，主要由于公園綠地500m服務(wù)覆蓋率和人民群眾滿(mǎn)意度的提高；公交車(chē)站（S12）由整改前后在不合格水平上的隸屬度都為0.4，但總體水平卻由合格水平變?yōu)椴缓细袼?，在?yōu)秀水平上占比上升了0.012，在良好水平上上升了0.388，在合格水平上下降了0.413，具體隸屬度矩陣為[0.212,0.388,0,0.4]。公共自行車(chē)與共享單車(chē)（S13）整改前后都為不合格水平，但是整改后在不合格水平上的隸屬度下降了0.285，在合格水平上提高了0.026，在良好水平上上升了0.259，在優(yōu)秀水平上沒(méi)有變化，具體隸屬度矩陣為[0.3,0.259,0.141,0.3]。機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位（S14）、消防通道設(shè)施（S15）等指標(biāo)評(píng)價(jià)整改前后都為優(yōu)秀，但機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位（S14）整改后在合格水平上的隸屬度提高了17.8個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)的在不合格水平上下降了0.178。資源配置指標(biāo)（B5）中，自來(lái)水供應(yīng)（S16）、雨污分流（S17）、天然氣管道（S18）、路燈照明（S19）等指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果都為優(yōu)秀，隸屬度都為1；與整改前相比，路燈照明（S19）在優(yōu)秀水平上提高了44.5個(gè)百分點(diǎn)，在良好水平上下降了0.445。社會(huì)保障指標(biāo)（B8）中，公共廁所（S22）整改前后沒(méi)有變化，都為優(yōu)秀水平；分類(lèi)垃圾箱（S23）整改前后都為優(yōu)秀水平，但整改后在優(yōu)秀上的隸屬度為1，提高了0.333，在不合格上下降了0.333；路牌門(mén)牌指標(biāo)（S24）由整改前的不合格變?yōu)閮?yōu)秀，且在優(yōu)秀上隸屬度為1，在優(yōu)秀水平上提高了0.600，在良好水平和不合格水平上分別下降了0.100和0.500；信報(bào)快遞投遞箱指標(biāo)（S25）評(píng)價(jià)結(jié)果由整改前的合格變?yōu)閮?yōu)秀，且在優(yōu)秀上隸屬度為1；健身設(shè)施和避難場(chǎng)所（S26）整改前后都為優(yōu)秀，但整改后，在優(yōu)秀水平上提高了0.250，在良好水平和合格水平上分別下降了0.113和0.137；文體活動(dòng)室（S27）整改前后沒(méi)有變化，都為優(yōu)秀，且在優(yōu)秀水平上隸屬度都為1；社會(huì)衛(wèi)生室（S28）整改前后都為優(yōu)秀，但是整改后在良好和合格水平上分別提高了0.092和0.084，不合格水平上相應(yīng)降低了0.716；老年人殘疾人服務(wù)點(diǎn)（S29）整改前后都為優(yōu)秀，隸屬度都為1；視頻探頭和警務(wù)室指標(biāo)（S30）整改前后評(píng)價(jià)結(jié)果都為良好，但是整改后在不合格水平上增加了0.334，而在合格水平上下降了0.334，在優(yōu)秀和良好水平上沒(méi)有變化。

（四）問(wèn)題診斷

1.“十沒(méi)有”問(wèn)題診斷

生態(tài)環(huán)境方面問(wèn)題：生態(tài)環(huán)境雖然較整改前有所改善，但是黑臭水體問(wèn)題仍然嚴(yán)峻，河流富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象明顯，富營(yíng)養(yǎng)化水平為中度；大部分河流N、P超標(biāo)嚴(yán)重。市容市貌方面問(wèn)題：道路、橋梁存在局部破損現(xiàn)象；橋梁護(hù)欄、油漆個(gè)別地方破損；還有少部分的圍擋廣告牌、店外出攤和流動(dòng)攤點(diǎn)。

2.“二十有”問(wèn)題診斷

公共設(shè)施方面問(wèn)題：道路綠化與公共綠地中，綠地面積雖然多，但是適宜群眾休憩的公園數(shù)量偏少；公交車(chē)站站臺(tái)完好率、公交分擔(dān)率還有待改善；公共自行車(chē)站點(diǎn)設(shè)施存在二維碼損壞、車(chē)鎖不好打開(kāi)等問(wèn)題，局部區(qū)域有亂停亂放現(xiàn)象。群眾生活方面問(wèn)題：大型超市偏少。教育服務(wù)方面問(wèn)題：學(xué)校數(shù)量不足、布點(diǎn)合理性等問(wèn)題仍然存在；公辦幼兒園少而難上，存在私立幼兒園學(xué)費(fèi)昂貴與百姓收入匹配度問(wèn)題。社會(huì)保障方面問(wèn)題：分類(lèi)垃圾箱存在標(biāo)志不清、掉漆、凹陷問(wèn)題；公共廁所的空間布局有待改善。群眾對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理的滿(mǎn)意度水平還有待提高。

通過(guò)對(duì)示范區(qū)兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)的狀態(tài)評(píng)估，可以說(shuō)，整改工作是具有成效的，以評(píng)促建、以評(píng)促改、評(píng)建結(jié)合能夠有效推進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)管理精細(xì)化水平。通過(guò)整改，在違法建筑、排污口超標(biāo)排放、圍擋廣告牌、流動(dòng)攤點(diǎn)、雨污分流管網(wǎng)、路燈照明、路牌門(mén)牌、信報(bào)快遞箱等方面工作取得了積極效果。但是，黑臭水體治理、機(jī)動(dòng)停車(chē)位設(shè)置、教育資源配置等方面問(wèn)題仍然比較嚴(yán)峻，需要科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，不斷將城市精細(xì)化管理工作推向深入。