梅 麗 劉 赫 嚴(yán) 慶

（中央民族大學(xué) 中國(guó)民族理論與民族政策研究院，北京 100081）

冷戰(zhàn)結(jié)束意味著超級(jí)大國(guó)之間的意識(shí)形態(tài)對(duì)立和軍事對(duì)峙得以緩和，但隨之而來(lái)的是，原來(lái)在兩極格局內(nèi)一直被掩蓋著的民族、種族和宗教矛盾因失去制衡力量而凸顯出來(lái)。在歐洲安全與合作組織（簡(jiǎn)稱“歐安組織”）框架內(nèi)為了消抑成員國(guó)之間、成員國(guó)內(nèi)部的民族沖突，維護(hù)相關(guān)民族的正當(dāng)權(quán)益，歐安組織專門設(shè)立了少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員（High Commissioner on National Minorities，本文將其簡(jiǎn)稱為“民族專員”）。民族專員從字面上看像是一個(gè)官職，實(shí)質(zhì)上它是一個(gè)機(jī)構(gòu)、一種機(jī)制，民族專員被歐安組織賦予工作任務(wù)，專門解決區(qū)域內(nèi)與少數(shù)民族問(wèn)題有關(guān)的沖突，為此民族專員需要預(yù)先了解和評(píng)估涉及民族因素的緊張局勢(shì)及發(fā)展勢(shì)態(tài)，并采取一系列循序漸進(jìn)的外交手段，從解決沖突的根源發(fā)力，針對(duì)具體情況提出咨詢意見(jiàn)和解決建議，并協(xié)助有關(guān)各個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)內(nèi)部整合。

一、民族專員設(shè)立的背景與特點(diǎn)

少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員的設(shè)立，整體上遵循了聯(lián)合國(guó)關(guān)于人權(quán)保護(hù)與維護(hù)少數(shù)群體權(quán)益的指導(dǎo)原則，體現(xiàn)了歐安組織在其框架內(nèi)，如何發(fā)揮作為的問(wèn)題。

（一）民族專員設(shè)立的背景

1.貫徹聯(lián)合國(guó)人權(quán)保護(hù)的原則

1945年6月26日聯(lián)合國(guó)國(guó)際組織會(huì)議簽署《聯(lián)合國(guó)憲章》，“人權(quán)”一詞在憲章中出現(xiàn)7次，促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)是聯(lián)合國(guó)工作的重中之重，也是其他區(qū)域組織的指導(dǎo)原則。1948年12月10日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)頒布《世界人權(quán)宣言》，1960年通過(guò)《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》，1963年通過(guò)了《消除一切形式種族歧視宣言》，這些宣言為西方社會(huì)帶來(lái)人權(quán)及其保護(hù)觀念；1966年通過(guò)的《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》，規(guī)定了一切人民都有自決權(quán)，并界定了人民自決權(quán)的廣泛性；1992年在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上通過(guò)的《在民族或種族、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》為少數(shù)群體的權(quán)利保護(hù)提供明確保障；1993年12月20日第四十八屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議成立聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)民族專員，并在《聯(lián)合國(guó)憲章》《世界人權(quán)宣言》和其他國(guó)際人權(quán)文件以及國(guó)際法的框架內(nèi)活動(dòng)。正是參照聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)民族專員的設(shè)立做法，歐安組織設(shè)立了少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員。聯(lián)合國(guó)重視少數(shù)群體權(quán)利保護(hù)的理念，頒發(fā)的《聯(lián)合國(guó)少數(shù)群體指南第9號(hào)小冊(cè)子》為少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員活動(dòng)提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

20世紀(jì)50年代至90年代，以美、蘇為首的兩大陣營(yíng)對(duì)立加劇了國(guó)際局勢(shì)的緊張，整體冷戰(zhàn)與局部對(duì)話成為這一時(shí)期的特點(diǎn)，并促進(jìn)了歐洲安全與合作組織的建立。歐安組織的起源可以追溯到20世紀(jì)70年代初的緩和階段，當(dāng)時(shí)成立的歐洲安全與合作會(huì)議（歐安會(huì)），成為東西方對(duì)話和談判的多邊論壇。1972年35個(gè)國(guó)家簽署《赫爾辛基最后建議藍(lán)皮書》，規(guī)定了歐安會(huì)的議事日程、范圍等；1975年歐安會(huì)簽署《赫爾辛基最后文件》，對(duì)人權(quán)與少數(shù)民族問(wèn)題予以高度重視。直到1990年，歐安會(huì)在歐洲政治軍事、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境以及人權(quán)問(wèn)題方面發(fā)揮著重要作用。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，為了應(yīng)對(duì)歐洲發(fā)生的變化和新挑戰(zhàn)，1995年1月1日歐安會(huì)改名為歐安組織，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)具有開展相關(guān)業(yè)務(wù)的資格和能力。時(shí)至今日，歐安組織可以確定可能危及歐安組織區(qū)域各國(guó)內(nèi)部和國(guó)家之間和平與穩(wěn)定的族裔緊張態(tài)勢(shì)并尋求解決方案，促進(jìn)并保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利。

民族問(wèn)題具有普遍性、重要性、國(guó)際性、長(zhǎng)期性與復(fù)雜性等特點(diǎn)，解決民族問(wèn)題離不開多個(gè)國(guó)家之間的協(xié)商與合作，這樣的需求為在歐安組織框架內(nèi)設(shè)立、運(yùn)行少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度奠定了基礎(chǔ)，使之承襲了國(guó)與國(guó)之間以合作協(xié)商方式解決國(guó)家間爭(zhēng)端和民族沖突的傳統(tǒng)，以致力于緩解族裔緊張局勢(shì)，促進(jìn)各國(guó)保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)益。

2.地區(qū)內(nèi)部及周邊民族沖突劇增

20世紀(jì)80年代90年代初，伴隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，民族分離主義浪潮高漲，一些潛在的民族問(wèn)題和民族矛盾被喚醒、激化，引起了國(guó)際社會(huì)的警覺(jué)。被譽(yù)為“歐洲的火藥桶”的巴爾干地區(qū)，是歐洲民族問(wèn)題最突出的地區(qū)；東歐地區(qū)次之，這一地區(qū)因蘇聯(lián)解體遺留復(fù)雜的民族構(gòu)成而備受矚目；西歐地區(qū)的民族問(wèn)題也不容忽視，足以引起廣泛關(guān)注[1]。這一時(shí)期的歐洲民族構(gòu)成復(fù)雜多樣，跨界民族問(wèn)題凸顯，種族歧視與種族壓迫不時(shí)浮現(xiàn)，與此同時(shí)，政局變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)全球化給民族問(wèn)題發(fā)展增加了新的變量，存在著因民族問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)家間沖突的狀況。

北愛(ài)爾蘭問(wèn)題在歐洲遺留已久，英國(guó)對(duì)愛(ài)爾蘭的殖民和控制帶來(lái)許多民族問(wèn)題，愛(ài)爾蘭人和英格蘭人、蘇格蘭人的抗?fàn)幊掷m(xù)了幾個(gè)世紀(jì)，期間爆發(fā)的斗爭(zhēng)與恐怖活動(dòng)嚴(yán)重威脅了歐洲的和平與安全；1990年格魯吉亞脫離蘇聯(lián)前夕，南奧塞梯宣布脫離格魯吉亞統(tǒng)治，獨(dú)立建國(guó)成為蘇聯(lián)的一部分，對(duì)格魯吉亞國(guó)家統(tǒng)一造成了威脅；因波黑三大主要民族積怨已久的分歧與敵視，1992年薩拉熱窩的槍擊案點(diǎn)燃了長(zhǎng)達(dá)四年的波黑內(nèi)戰(zhàn)的導(dǎo)火線，戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)了流血與動(dòng)蕩，造成了經(jīng)濟(jì)破壞和難民流離失所；1998年，科索沃危機(jī)爆發(fā)，后在西方大國(guó)的干預(yù)下演變成科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)，愈發(fā)激化民族矛盾；西班牙的巴斯克問(wèn)題也是歐洲民族問(wèn)題的突出表現(xiàn)，巴斯克人在歷史上便保持著強(qiáng)烈的民族意識(shí)和獨(dú)立性，在1492年成為西班牙的一個(gè)省，隨后西班牙政府屢次剝奪巴斯克地區(qū)的自治權(quán)，并施加獨(dú)裁統(tǒng)治和殘酷鎮(zhèn)壓，巴斯克激進(jìn)分子予以抗?fàn)?，展開一系列暴力恐怖活動(dòng)，民族問(wèn)題激化。這些外顯的以及潛在的民族問(wèn)題引起國(guó)際社會(huì)的警覺(jué)，尤其引起了歐安組織的高度關(guān)注，也使得歐安組織成員國(guó)達(dá)成共識(shí)：設(shè)立一個(gè)解決少數(shù)民族沖突的專門機(jī)構(gòu)，盡早預(yù)防由少數(shù)民族問(wèn)題引發(fā)的緊張局勢(shì)或武裝沖突，有效地應(yīng)對(duì)了中東歐及新獨(dú)立國(guó)家在轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的動(dòng)蕩局面。

正是在聯(lián)合國(guó)保護(hù)人權(quán)與少數(shù)群體權(quán)益原則的指導(dǎo)下，在抑制地區(qū)內(nèi)劇增的民族沖突的迫切需求下，歐安組織少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度得以設(shè)立。此外，少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度的設(shè)立還得益于荷蘭的積極推動(dòng)。20世紀(jì)90年代，前南斯拉夫的戲劇性沖突升級(jí)為前所未有的大屠殺，暴露出國(guó)際社會(huì)缺乏有效干預(yù)工具的問(wèn)題，在這種背景下，荷蘭政府提出了設(shè)立一個(gè)少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度的倡議，以便在潛在的少數(shù)民族問(wèn)題爆發(fā)前提前預(yù)警并干預(yù)[2]。

（二）民族專員的特點(diǎn)

作為一個(gè)獨(dú)特的區(qū)域性民族事務(wù)調(diào)處制度，民族專員的工作呈現(xiàn)出預(yù)警性、獨(dú)立性、秘密性、協(xié)商性和專門性的特點(diǎn)。

1.預(yù)警性?！逗諣栃粱啄X會(huì)議文件》對(duì)民族專員的性質(zhì)做出了明確的界定，即“民族專員將在高級(jí)官員委員會(huì)的支持下行動(dòng)，并成為盡早預(yù)防沖突的工具”。民族專員作為預(yù)防沖突和危機(jī)管理的獨(dú)特工具，是任何其他國(guó)際組織所無(wú)法比擬的，它將盡早對(duì)涉及少數(shù)民族問(wèn)題的緊張局勢(shì)提供“早期預(yù)警”和“早期行動(dòng)”。民族專員大部分日常工作是確定和解決引發(fā)民族緊張或沖突的誘因，處理族裔間緊張或沖突的短期觸發(fā)因素和進(jìn)行長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性關(guān)切。如果民族專員認(rèn)為涉及少數(shù)民族的緊張局勢(shì)可能發(fā)展成沖突，他將向歐安組織發(fā)出警報(bào)。少數(shù)民族問(wèn)題的復(fù)雜性以及由其導(dǎo)致的暴力沖突事件帶來(lái)的嚴(yán)重后果決定了民族問(wèn)題必須具有預(yù)警性，少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度作為“少數(shù)民族問(wèn)題的早期預(yù)警機(jī)制”能有效地防止因族裔沖突帶來(lái)的緊張態(tài)勢(shì)。

2.獨(dú)立性。民族專員被允許在歐安組織議程上最敏感的領(lǐng)域之中高度自主地運(yùn)作。歐安組織授權(quán)民族專員很大的獨(dú)立性，針對(duì)某一特定局勢(shì)做出的決定無(wú)需歐安組織決策批準(zhǔn)，民族專員有權(quán)在未經(jīng)歐安組織明確審批的情況下在國(guó)家間游走，其工作的獨(dú)立性是靈活及時(shí)處理少數(shù)民族問(wèn)題、在大國(guó)間有效斡旋的關(guān)鍵。但是，民族專員的任務(wù)規(guī)定其不被允許與涉及恐怖主義和暴力活動(dòng)的個(gè)人或組織來(lái)往，也不允許處理本國(guó)的少數(shù)民族問(wèn)題，這些要求確保民族專員在處理少數(shù)民族問(wèn)題時(shí)不被外在因素影響，保持自身最大程度的獨(dú)立性與公正性。此外，民族專員制度是歐安組織框架內(nèi)獨(dú)立運(yùn)作的一個(gè)機(jī)制，民族專員需要定期向常設(shè)理事會(huì)匯報(bào)情況，并且與當(dāng)值主席以及歐安組織內(nèi)其他機(jī)構(gòu)密切溝通，后者為民族專員開展任務(wù)提供必要的政治支持。

3.秘密性。因少數(shù)民族問(wèn)題具有敏感性與復(fù)雜性的顯著特點(diǎn)，使得民族專員奉行在幕后工作的理念，秘密而低調(diào)地完成各項(xiàng)工作，亦被稱為“靜默外交”。這種秘密的“靜默外交”的好處在于：一方面民族專員往往要處理比較棘手而敏感的問(wèn)題，秘密而低調(diào)的行事風(fēng)格既能保障自身的安全又能減少各國(guó)政府對(duì)他的干擾和懷疑，公平公正地處理好少數(shù)民族問(wèn)題，在民族專員與有關(guān)各方之間建立信任；另一方面，秘密地開展工作可以有效遏制社交媒體和公眾等對(duì)民族專員的關(guān)注和追蹤，保證民族專員價(jià)值中立地解決好少數(shù)民族問(wèn)題。

4.協(xié)商性。歐安組織以其嚴(yán)格的協(xié)商一致規(guī)則而聞名，根據(jù)這項(xiàng)規(guī)則，歐安組織作出的幾乎所有決定都需要得到所有參加國(guó)的同意。當(dāng)洞察到即將誘發(fā)少數(shù)民族問(wèn)題的因素時(shí)，民族專員會(huì)積極地與有關(guān)各方積極聯(lián)系、協(xié)商干預(yù)，遏制族裔沖突和暴力事件的發(fā)生，民族專員會(huì)采取寫信、見(jiàn)面等手段，采取循序漸進(jìn)的方式向各方提出合理建議，尊重各方意愿，避免強(qiáng)迫各方合作與妥協(xié)，促進(jìn)爭(zhēng)端各方之間進(jìn)行對(duì)話與合作，緩解少數(shù)民族問(wèn)題緊張態(tài)勢(shì)。民族專員還致力于長(zhǎng)期預(yù)防沖突活動(dòng)，與各國(guó)商議處理保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)群體權(quán)利的問(wèn)題，并就如何維持一個(gè)穩(wěn)定的多族裔國(guó)家提供咨詢和建議。

5.專門性。民族專員是解決少數(shù)民族沖突的專門機(jī)構(gòu)，處理的是宏觀上威脅安全態(tài)勢(shì)的少數(shù)民族問(wèn)題，對(duì)于涉及少數(shù)民族個(gè)人的案例不在民族專員的任務(wù)范圍之內(nèi)。民族專員不與單個(gè)少數(shù)群體正式接觸，也不具備基層工作的職能，他只是在與各國(guó)協(xié)商的過(guò)程中提出建議、影響決策并監(jiān)督其執(zhí)行。民族專員的任務(wù)是從政治角度制定的，其工作基本上是專門處理政治問(wèn)題的[3]。在其職權(quán)范圍內(nèi)開展活動(dòng)時(shí)，民族專員并不訴諸普適性的解決辦法，而是依據(jù)每個(gè)案件的不同情況具體分析，并在特定事務(wù)上有經(jīng)驗(yàn)豐富的專家支持，給出有針對(duì)性的建議，在早期階段解決潛在的矛盾與沖突。

二、民族專員的工作機(jī)制

民族專員的任務(wù)建立在這樣的假設(shè)之上：如不能及時(shí)解決少數(shù)民族問(wèn)題引起的緊張局勢(shì)，可能導(dǎo)致暴力沖突，造成國(guó)家內(nèi)部的不穩(wěn)定，并可能影響到57個(gè)歐安組織成員國(guó)的和平、穩(wěn)定和彼此間的友好。作為預(yù)防沖突的工具，民族專員始終將促進(jìn)歐安區(qū)域內(nèi)多民族國(guó)家的和平與穩(wěn)定、國(guó)家間的和睦友好作為工作目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，民族專員需要圍繞具體的工作內(nèi)容，并通過(guò)特定的方式來(lái)開展相關(guān)工作。經(jīng)過(guò)26年的探索和實(shí)踐，民族專員已逐漸形成一套較為完善的工作機(jī)制。

（一）工作內(nèi)容：從源頭化解民族沖突、促進(jìn)多民族社會(huì)整合

民族專員的工作理念是：與族裔、宗教、語(yǔ)言及公共生活的參與等有關(guān)的因素可能是造成民族關(guān)系緊張或沖突的重要根源，預(yù)先解決這些根源性問(wèn)題才能有效防止民族關(guān)系緊張；同時(shí)，保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利不足以防止沖突的發(fā)生，在某些情況下還應(yīng)該輔之以社會(huì)整合政策，因?yàn)槿狈φ虾蜕鐣?huì)凝聚力可能對(duì)多民族國(guó)家的安全和穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，民族專員的工作不僅要促進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利得到尊重和保護(hù)，還要協(xié)助多民族國(guó)家進(jìn)行社會(huì)整合，并針對(duì)這些具體的問(wèn)題制定專題意見(jiàn)和指南?？偟膩?lái)說(shuō)，民族專員的工作內(nèi)容主要涉及以下八個(gè)方面。

1.重視民族教育。自少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員辦事處成立以來(lái)，少數(shù)民族成員接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利一直是歷任民族專員工作的核心。學(xué)校是培養(yǎng)相互信任、打破刻板印象、解釋多樣性價(jià)值和理解人權(quán)的最好場(chǎng)所。教育是人們有效參與政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的必要技能。民族專員認(rèn)為開展民族教育是彌合社會(huì)分歧的一種重要手段。民族專員支持各國(guó)努力制定綜合的民族教育政策，促進(jìn)社會(huì)凝聚力的形成和平衡少數(shù)民族的需要。早在1996年《關(guān)于少數(shù)民族教育權(quán)利的海牙建議》就已出臺(tái)，成為歐安組織成員國(guó)在民族教育方面立法和政策制定的重要參考。

2.保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言。語(yǔ)言是少數(shù)民族成員身份認(rèn)同的重要組成部分。民族專員建議各國(guó)尊重少數(shù)民族的語(yǔ)言權(quán)利，保護(hù)少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的活動(dòng)中使用本民族語(yǔ)言的權(quán)利、享有獲得少數(shù)民族語(yǔ)言服務(wù)的權(quán)利。在民族專員看來(lái)，如果一種語(yǔ)言的推廣以犧牲其他語(yǔ)言為代價(jià)，這可能會(huì)成為民族關(guān)系緊張的一個(gè)重要根源。民族專員同時(shí)還強(qiáng)調(diào)確保少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)國(guó)家通用語(yǔ)言，這種平衡的做法減少了沖突的可能性，促進(jìn)不同群體形成共同的歸屬感?！蛾P(guān)于少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)利的奧斯陸建議》（1998年）、《關(guān)于在廣播媒體中使用少數(shù)民族語(yǔ)言的準(zhǔn)則》（2003年）為各國(guó)制定保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)利、保護(hù)語(yǔ)言和文化多樣化的特性等方面的政策提供了詳細(xì)的指導(dǎo)意見(jiàn)和操作原則。

3.促進(jìn)少數(shù)民族參與公共生活。少數(shù)民族缺乏有效的政治參與，則容易被邊緣化，由此產(chǎn)生的挫折、怨恨、疏遠(yuǎn)和不公正感可能導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。確保少數(shù)民族有效參與公共生活，既是對(duì)少數(shù)民族成員作為多民族國(guó)家公民主體地位的承認(rèn)和尊重，又能使他們?cè)谄降鹊幕A(chǔ)上參加國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活并為國(guó)家發(fā)展做出貢獻(xiàn)。《關(guān)于少數(shù)民族有效參與公共生活的隆德建議》（1999年）在總原則部分指出：“有效參與公共生活是和平與民主社會(huì)的先決條件”，同時(shí)文件在立法框架、地方自治、政治參與途徑等方面提出了建議。

4.加強(qiáng)警務(wù)能力建設(shè)。自上世紀(jì)60年代以來(lái)，尤其是在美國(guó)和歐洲的種族緊張、動(dòng)亂和騷亂之后，警察在民族關(guān)系中的作用就一直出現(xiàn)在公開的辯論中。民族專員通過(guò)實(shí)地調(diào)研后認(rèn)識(shí)到，在一些國(guó)家中警察與少數(shù)民族人員之間缺乏了解、互動(dòng)與合作可能導(dǎo)致少數(shù)民族成員的負(fù)面反應(yīng)，甚至導(dǎo)致沖突。第二任民族專員羅爾夫·?？藶跛乖?006年2月向歐安組織常設(shè)理事會(huì)報(bào)告時(shí)分享了他的結(jié)論：“警察既可以是促進(jìn)者，也可以在某些情況下威脅多民族國(guó)家的穩(wěn)定”[4]。隨后出臺(tái)的《關(guān)于多民族社會(huì)警務(wù)的建議》（2006年）旨在協(xié)助各國(guó)建立機(jī)制以改善警察與少數(shù)群體之間的互動(dòng)，使警察在緩解緊張局勢(shì)和促進(jìn)和諧民族關(guān)系方面發(fā)揮積極作用。

5.解決跨界民族的問(wèn)題。在民族與國(guó)家的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，族裔-文化和國(guó)家邊界很少重疊，幾乎每一個(gè)國(guó)家都有少數(shù)民族存在，而其中的一些少數(shù)民族是跨越國(guó)界分屬于不同共同體的。這些跨境而居的少數(shù)民族可以作為國(guó)家之間交往的橋梁，為發(fā)展友好關(guān)系做出貢獻(xiàn)。然而，當(dāng)少數(shù)民族承載和建立的跨界文化關(guān)系具有了政治意義，即某國(guó)單方面采取行動(dòng)在其主權(quán)法律管轄范圍之外捍衛(wèi)、保護(hù)或支持它們所稱的“親屬”時(shí)，就有發(fā)生政治緊張甚至暴力的危險(xiǎn)。在這種情況下，民族專員不僅要處理有關(guān)國(guó)家的內(nèi)部問(wèn)題，還要處理國(guó)家之間的問(wèn)題?！蛾P(guān)于跨界民族的博爾扎諾/博岑建議》（2008年）為協(xié)助各國(guó)在友好睦鄰關(guān)系的基礎(chǔ)上處理好跨界民族問(wèn)題發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。

6.暢通訴諸司法的渠道。如果執(zhí)法或司法機(jī)構(gòu)不公正地對(duì)待少數(shù)民族，或者少數(shù)民族訴諸司法的機(jī)會(huì)被剝奪甚至受到限制，少數(shù)民族就可能會(huì)對(duì)司法制度和所在國(guó)家失去信任，甚至?xí)で蟆坝H屬”國(guó)家的幫助。由此產(chǎn)生的結(jié)果會(huì)破壞社會(huì)凝聚力，并可能增加沖突的風(fēng)險(xiǎn)。《關(guān)于訴諸司法和少數(shù)民族的格拉茨建議》（2017年）為少數(shù)民族訴諸司法提供了一種務(wù)實(shí)的、可操作的路徑，它對(duì)訴諸法律、設(shè)立公正的機(jī)構(gòu)、施以法律援助及有效補(bǔ)救措施等做出了詳盡的解釋。

7.規(guī)范媒體和信息技術(shù)的使用。隨著數(shù)字時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)媒體已成為人們獲取信息的重要手段。媒體和信息技術(shù)的使用也成為了民族專員重點(diǎn)關(guān)注的主題。網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范使用可以促進(jìn)群體之間的相互理解以及國(guó)家內(nèi)部凝聚力的形成，而扭曲事實(shí)、煽動(dòng)言論這樣的網(wǎng)絡(luò)濫用行為則會(huì)加劇民族緊張局勢(shì)。也就是說(shuō)，媒體和信息技術(shù)在民族沖突的預(yù)防和引發(fā)方面都起到一種工具性的作用。隨著各種社交媒體的迅速增長(zhǎng)，大量的言論通過(guò)自媒體進(jìn)行傳播，給言論自由帶來(lái)了許多機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)。為協(xié)助各國(guó)創(chuàng)造良好的網(wǎng)絡(luò)媒體生態(tài)空間，民族專員辦事處于2019年2月發(fā)布了《關(guān)于少數(shù)民族與數(shù)字時(shí)代的媒體的塔林指南》，該文件詳細(xì)闡述了言論自由的權(quán)利、媒體環(huán)境的演變、社會(huì)的多元化和多樣性、媒體和信息技術(shù)在沖突預(yù)防中的作用。

8.協(xié)助促進(jìn)多民族國(guó)家的社會(huì)整合。民族專員主張主權(quán)國(guó)家的主要責(zé)任之一是確保整合政策（integration policies）的制定和實(shí)施。促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)的整合，不僅要承認(rèn)少數(shù)民族的權(quán)利、照顧少數(shù)民族的利益，還要通過(guò)采取旨在促進(jìn)少數(shù)民族參與公共生活和各族成員相互包容的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)?！蛾P(guān)于多元社會(huì)整合的盧布爾雅那指南》（2012年）的出臺(tái)，為歐安組織參與國(guó)如何最好地整合多元社會(huì)提供了指導(dǎo)，旨在幫助各國(guó)創(chuàng)造一個(gè)尊重多樣性的社會(huì)，促使人們不論民族（種族）、文化、語(yǔ)言或宗教信仰都能有平等的機(jī)會(huì)從中受益及為之做出貢獻(xiàn)，并可能擁有共同的首要身份（a common overarching identity），從而促進(jìn)了社會(huì)凝聚。

（二）工作方式：靜默外交、對(duì)話協(xié)商

“靜默外交”是民族專員特殊的工作方式，圍繞對(duì)話協(xié)商而展開。民族專員主要通過(guò)評(píng)估立法、收集信息、實(shí)地訪問(wèn)等工作促進(jìn)民族爭(zhēng)端有關(guān)各方對(duì)話、交換意見(jiàn)、力爭(zhēng)合作，采取循序漸進(jìn)的辦法來(lái)緩和緊張局勢(shì)或解決民族沖突。

1.評(píng)估立法。民族專員依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和歐安組織的價(jià)值觀念，評(píng)估或評(píng)價(jià)各成員國(guó)在保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利方面的國(guó)內(nèi)立法是否符合有關(guān)規(guī)定。通過(guò)這種方式督促各國(guó)遵守國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，兌現(xiàn)保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的承諾，鼓勵(lì)各國(guó)重視和關(guān)注少數(shù)民族成員的愿望和需求，協(xié)助各國(guó)制定合理的法制框架和政策，并幫助他們找到折中的解決辦法。參照國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)有助于確保民族專員自己的評(píng)價(jià)與立場(chǎng)一致，使其不受到使用雙重標(biāo)準(zhǔn)的指責(zé)。

2.收集信息。收集信息是了解歐安組織區(qū)域內(nèi)部、成員國(guó)內(nèi)部與少數(shù)民族問(wèn)題有關(guān)的緊張局勢(shì)的基本環(huán)節(jié)。民族專員通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)、政府代表、少數(shù)民族代表、相關(guān)專家、非政府組織、歐安組織特派團(tuán)、信訪等多種渠道收集信息，并對(duì)相關(guān)信息加以分析。根據(jù)所收集的這些第二手資料和信息，留意其任務(wù)范圍內(nèi)的民族緊張局勢(shì)或沖突的發(fā)展勢(shì)態(tài)，確定可能存在的民族沖突的根源或潛在威脅。

3.實(shí)地訪問(wèn)。民族專員根據(jù)局勢(shì)的緊張程度和自身經(jīng)驗(yàn)做出判斷后，會(huì)做出是否對(duì)某個(gè)國(guó)家進(jìn)行實(shí)地訪問(wèn)的決定。在實(shí)地訪問(wèn)中，通過(guò)直接接觸獲得第一手資料，并在適當(dāng)情況下促成爭(zhēng)端各方之間進(jìn)行對(duì)話、交流、協(xié)商，以此來(lái)推動(dòng)和解。訪問(wèn)對(duì)象包括該成員國(guó)的外長(zhǎng)、政府高層領(lǐng)導(dǎo)人員、少數(shù)民族聚居地的地方當(dāng)局、少數(shù)民族代表、民間社會(huì)代表等。民族專員需要對(duì)歐安組織負(fù)責(zé)，他在實(shí)地訪問(wèn)前可與輪值主席協(xié)商，最終的訪問(wèn)結(jié)果以報(bào)告的形式秘密提交給輪值主席。

4.提供建議。民族專員將訪問(wèn)期間舉行的會(huì)議、開展的討論及其他行動(dòng)的結(jié)果形成書面材料，就如何維持一個(gè)穩(wěn)定的多民族國(guó)家提供咨詢意見(jiàn)和建議。這些建議的制定是在特定領(lǐng)域內(nèi)有著專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際專家協(xié)助下完成。它們旨在提供一個(gè)框架，幫助各國(guó)制定或完善解決少數(shù)民族問(wèn)題的具體政策和行政管理辦法。目前，歐安組織少數(shù)民族專員辦事處已出臺(tái)9項(xiàng)專題建議和指南。這些建議和指南的內(nèi)容涉及教育、語(yǔ)言、參與公共生活、警務(wù)能力、跨界民族、訴諸司法、媒體和信息技術(shù)等方面，即在民族專員的工作內(nèi)容部分所討論的各個(gè)方面。

5.開展項(xiàng)目。為了幫助各國(guó)更好地執(zhí)行這些建議并有效消除可能引發(fā)民族沖突的根源，民族專員辦事處還直接領(lǐng)導(dǎo)或鼓勵(lì)相關(guān)團(tuán)體開展有針對(duì)性的小規(guī)模項(xiàng)目，有時(shí)還與共同關(guān)注少數(shù)民族問(wèn)題的聯(lián)合國(guó)、難民署、歐洲委員會(huì)、歐盟等組織合作。這些項(xiàng)目的開展有助于彌補(bǔ)其他工作環(huán)節(jié)可能導(dǎo)致的缺失，實(shí)現(xiàn)預(yù)防民族沖突的可持續(xù)性。例如，與教育和語(yǔ)言有關(guān)的項(xiàng)目范圍從編寫教材、舉辦培訓(xùn)班、培養(yǎng)多語(yǔ)言教師到創(chuàng)立新大學(xué)，以此來(lái)全面推動(dòng)民族教育和民族語(yǔ)言的發(fā)展；設(shè)立馬克斯·范德斯托爾獎(jiǎng)（Max van der Stoel Award），獎(jiǎng)勵(lì)歐安地區(qū)內(nèi)在改善少數(shù)民族地位方面做出杰出貢獻(xiàn)的個(gè)人、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)，以在社會(huì)上形成示范效應(yīng)，更好地促進(jìn)包容與和諧。

6.發(fā)出預(yù)警。民族專員做出努力后（包括開展外交活動(dòng)、促進(jìn)對(duì)話與協(xié)商、提出具體建議、有針對(duì)性項(xiàng)目等），如果利用現(xiàn)有的資源和辦法也無(wú)法遏制緊張局勢(shì)，并且認(rèn)為此類緊張局勢(shì)有可能發(fā)展成一場(chǎng)沖突的時(shí)候，將向歐安組織發(fā)出警報(bào)，使歐安組織相關(guān)政治機(jī)構(gòu)加以重視并采取措施應(yīng)對(duì)該情勢(shì)。如果成員國(guó)認(rèn)為有必要立刻討論該項(xiàng)早期預(yù)警，它可啟動(dòng)緊急機(jī)制。早期預(yù)警一旦發(fā)出，就意味著民族專員預(yù)防民族沖突的任務(wù)已結(jié)束，即已“出局”。他若認(rèn)為有必要繼續(xù)介入該事件的處理，則需要得到高級(jí)委員會(huì)的再次授權(quán)。根據(jù)歐安組織的任務(wù)規(guī)定，到目前僅發(fā)出兩個(gè)正式的“早期預(yù)警”，即1999年針對(duì)南斯拉夫馬其頓共和國(guó)的預(yù)警和2010年針對(duì)吉爾吉斯斯坦的預(yù)警。

在實(shí)際工作中，民族專員秉持保密與公正的原則，大部分工作的開展都是在保密的情況下獨(dú)立于相關(guān)的各種團(tuán)體行動(dòng)的，因此稱之為“靜默外交”。民族專員以這種“靜默外交”的方式，采用評(píng)估立法、收集信息、實(shí)地訪問(wèn)、提供建議、開展項(xiàng)目等一系列干預(yù)措施協(xié)助有關(guān)國(guó)家應(yīng)對(duì)少數(shù)民族問(wèn)題和族裔多樣性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，這些活動(dòng)多數(shù)都屬于早期行動(dòng)，有效緩解了緊張局勢(shì)，因而在非必要的情況下不會(huì)發(fā)出正式預(yù)警。

圖1 歐安組織少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員工作機(jī)制結(jié)構(gòu)圖

三、民族專員制度成效評(píng)析

民族專員辦事處自成立以來(lái)，參與了很多歐安成員國(guó)少數(shù)民族問(wèn)題的解決,其發(fā)揮的積極作用覆蓋中亞、波羅的海、高加索、中歐、東歐、東南歐等地區(qū)，涉及吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、格魯吉亞、匈牙利、斯洛伐克、烏克蘭、摩爾多瓦、塞爾維亞、科索沃、馬其頓、俄羅斯等國(guó)家。民族專員在實(shí)踐工作中所發(fā)揮出的成效可以概括為以下五個(gè)部分。

（一）促進(jìn)少數(shù)民族權(quán)利保障的法制建構(gòu)

民族專員在其政治和法律顧問(wèn)的支持下，不斷鼓勵(lì)和協(xié)助各國(guó)政府制定完善的、平衡兼顧的立法，無(wú)論是修正現(xiàn)行法律或起草新法律，還是制定執(zhí)行法律的行動(dòng)計(jì)劃。多年來(lái)，民族專員辦事處內(nèi)部法律顧問(wèn)小組提供的法律咨詢對(duì)少數(shù)民族的狀況產(chǎn)生了積極影響。一些成員國(guó)政府正在制定或完善少數(shù)民族權(quán)利保障的立法文書，這些文書平等地尊重和保護(hù)多數(shù)民族和少數(shù)民族的利益，建構(gòu)了保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的法治基礎(chǔ)。

2006年蒙特內(nèi)哥羅共和國(guó)議會(huì)通過(guò)了《少數(shù)人權(quán)利和自由法》，民族專員辦事處自成立以來(lái)就一直非常積極地參與其中，特別是在起草過(guò)程中，最終通過(guò)的法律文本符合普遍接受的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，反映了高度的合法性，對(duì)防止民族關(guān)系緊張或沖突發(fā)揮著積極的作用。2012年匈牙利通過(guò)了《匈牙利民族權(quán)利法》，該法吸收民族專員多次訪問(wèn)該國(guó)提出的討論意見(jiàn)，作為對(duì)相關(guān)國(guó)際文件規(guī)定的回應(yīng)，而制定的關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利的立法框架。該法序言中提道：“匈牙利保護(hù)各民族，確保他們的文化發(fā)展和母語(yǔ)使用，以他們的母語(yǔ)提供教育，使他們能夠以自己的語(yǔ)言使用姓名和共同參與公共事務(wù)，促進(jìn)他們實(shí)現(xiàn)文化自治，并保障他們的社區(qū)自治權(quán)利。”[5]該法還對(duì)民族的基本權(quán)利、參與政治生活的權(quán)利、民族自治政府的權(quán)力和義務(wù)等都做出了明確的規(guī)定。

（二）促進(jìn)民族教育和民族語(yǔ)言的發(fā)展

保障民族教育和語(yǔ)言權(quán)利對(duì)于預(yù)防沖突具有戰(zhàn)略意義，民族專員為了履行其預(yù)防沖突的任務(wù)，通過(guò)教育改革、制訂有針對(duì)性的發(fā)展方案、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和培訓(xùn)等措施來(lái)發(fā)展民族教育，協(xié)助成員國(guó)制定既能保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言又能習(xí)得國(guó)家通用語(yǔ)言的政策和措施。民族專員秉持“教育為每個(gè)人創(chuàng)造平等的機(jī)會(huì)”“包容語(yǔ)言和文化多樣性是各國(guó)人民和各國(guó)之間和平、相互理解、友好關(guān)系的推動(dòng)力”等理念，在歐安地區(qū)內(nèi)廣泛展開了各類多語(yǔ)言和多文化教育項(xiàng)目，促進(jìn)了多民族國(guó)家民族教育和民族語(yǔ)言的發(fā)展。

自2012年以來(lái)，民族專員一直在實(shí)施“中亞教育方案”，旨在促進(jìn)多語(yǔ)言和多文化教育，不斷改善少數(shù)民族的教育。該方案通過(guò)中亞各共和國(guó)之間的區(qū)域合作，在國(guó)家內(nèi)促進(jìn)包容性多語(yǔ)言教育，鼓勵(lì)少數(shù)民族學(xué)習(xí)國(guó)家語(yǔ)言同時(shí)也能夠用學(xué)習(xí)母語(yǔ)。僅在吉爾吉斯斯坦，就有78所中小學(xué)和13 所幼兒園實(shí)施了多語(yǔ)言教育，5所大學(xué)承擔(dān)了培養(yǎng)多語(yǔ)言教師的任務(wù)。該方案的實(shí)施，促進(jìn)了中亞地區(qū)民族教育的改革和發(fā)展。自2017年以來(lái)，民族專員持續(xù)支持在其幫助摩爾多瓦政府制定的《鞏固民族關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略》，督促其制定關(guān)于少數(shù)民族接受國(guó)家語(yǔ)言教學(xué)和少數(shù)民族語(yǔ)言教育的國(guó)家政策。2017年11月民族專員辦事處首次推出數(shù)字版本的塞爾維亞-阿爾巴尼亞/阿爾巴尼亞-塞爾維亞和馬其頓-阿爾巴尼亞/阿爾巴尼亞-馬其頓兒童圖解詞典，該詞典可以在網(wǎng)上免費(fèi)獲得，也可以作為安卓和iOS設(shè)備的應(yīng)用程序，推出后的四個(gè)月里，就收到了數(shù)萬(wàn)次訪問(wèn)，為塞爾維亞和馬其頓的阿爾巴尼亞族語(yǔ)言和文化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。此外，土庫(kù)曼斯坦已將保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)民族語(yǔ)言和文化的措施明確納入其國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。2018年9月，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾訪問(wèn)格魯吉亞，為格魯吉亞議會(huì)起草的《國(guó)家語(yǔ)言法》提供后續(xù)咨詢意見(jiàn)，并分享了歐安組織參與國(guó)語(yǔ)言政策和標(biāo)準(zhǔn)方面的最佳做法。

（三）促進(jìn)少數(shù)民族有效參與公共生活

有效參與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化生活，才能促使少數(shù)民族國(guó)家和地方各級(jí)培養(yǎng)共同的歸屬感。民族專員自建立以來(lái)就積極致力于維護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族權(quán)利，創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓少數(shù)民族在多民族國(guó)家之間保持平衡，讓所有公民都能充分參與公共生活，感受到自己是所處社會(huì)的一部分，并充分發(fā)揮自己的潛力。

2006年民族專員訪問(wèn)克羅地亞時(shí)，討論了《關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利的憲法法律》，并向當(dāng)局提出了國(guó)家行政部門和司法部門少數(shù)民族代表比例制的問(wèn)題。2014年9月，民族專員與荷蘭多黨民主研究所聯(lián)合實(shí)施了一個(gè)為期兩年的少數(shù)民族多黨對(duì)話項(xiàng)目，旨在鼓勵(lì)少數(shù)民族參與主流政治并促進(jìn)多黨對(duì)話，為格魯吉亞各地區(qū)擁有大量亞美尼亞族和阿塞拜疆族人口的年輕人提供了一個(gè)獨(dú)特的機(jī)會(huì)，以親身體驗(yàn)管理政黨的工作，這一項(xiàng)目被認(rèn)為是有效落實(shí)《關(guān)于少數(shù)民族有效參與公共生活的隆德建議》（1999年）的一個(gè)典型例子。2015年11月24日，時(shí)任民族專員阿斯特里德·索爾斯訪問(wèn)吉爾吉斯斯坦期間討論了少數(shù)民族參與問(wèn)題，探討了各政黨與其辦公室在少數(shù)民族問(wèn)題上合作的可能性，她強(qiáng)調(diào)“提高少數(shù)民族在政黨中的代表數(shù)量，促進(jìn)政黨和少數(shù)民族社區(qū)之間的對(duì)話”[6]，并鼓勵(lì)當(dāng)局支持少數(shù)民族參與公共生活。2018年4月12日，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾首次訪問(wèn)吉爾吉斯斯坦，督促其在族裔關(guān)系政策方面與民族專員長(zhǎng)期合作，并對(duì)奧什悲劇進(jìn)行反思與警惕，敦促政府協(xié)同努力，確保所有少數(shù)民族群體都感到被包容，并能夠自由參與公共生活。

（四）促進(jìn)民族關(guān)系的改善

民族專員在實(shí)際工作中始終以消除民族沖突的根源為出發(fā)點(diǎn)，采取一系列干預(yù)措施努力緩和民族間的緊張局勢(shì)。同時(shí)，相關(guān)國(guó)家與民族專員進(jìn)行了不同程度的合作，執(zhí)行民族專員關(guān)于處理民族關(guān)系的建議，比如，加強(qiáng)警察處理少數(shù)民族問(wèn)題方面的能力、為少數(shù)民族提供司法援助、創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)媒體的和諧生態(tài)空間等。這些行動(dòng)的開展，有效地緩解了族裔間緊張沖突，改善了有關(guān)成員國(guó)內(nèi)的民族關(guān)系、雙邊或區(qū)域一級(jí)的外交關(guān)系。

2016年9月20日，民族專員辦事處和哈薩克斯坦內(nèi)政部共同組織了為期三天的“關(guān)于多民族社會(huì)警務(wù)最佳做法和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)研討會(huì)”，來(lái)自全國(guó)各地的大約15名中級(jí)警官和地方代表參加了培訓(xùn)，了解和學(xué)習(xí)警察對(duì)族裔間關(guān)系的敏感性和重要性，以及如何在警務(wù)工作中妥善處理族裔間關(guān)系的能力，確保警察部隊(duì)有能力在信任的基礎(chǔ)上與所有族裔群體建立持久的伙伴關(guān)系。2017年，針對(duì)難民問(wèn)題，難民署與歐安組織內(nèi)的民主機(jī)構(gòu)和人權(quán)辦公室、民族專員聯(lián)合編寫了《歐安地區(qū)無(wú)國(guó)籍狀態(tài)手冊(cè)：國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和良好做法》和《歐安地區(qū)難民署保護(hù)清單》，以協(xié)助歐安組織參與國(guó)防止和減少無(wú)國(guó)籍狀態(tài)帶來(lái)的緊張態(tài)勢(shì)，該手冊(cè)也改善了羅姆人和辛提人的狀況，對(duì)成千上萬(wàn)人的生活產(chǎn)生了積極的影響。2003年設(shè)立的馬克斯·范德斯托爾獎(jiǎng)，是為了紀(jì)念第一任民族專員和獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)在改善歐安地區(qū)少數(shù)民族地位、促進(jìn)民族關(guān)系方面取得的杰出成就，2018年的獲獎(jiǎng)?wù)呤莵?lái)自波斯尼亞和黑塞哥維那的高中生，他們成功抵制了地方當(dāng)局建立新的種族隔離學(xué)校的決定，這一獎(jiǎng)項(xiàng)的設(shè)立有利于形成良好的示范效應(yīng)，促使所有人為防止族裔沖突和歧視而行動(dòng)，從而促進(jìn)了民族之間的理解和包容。

（五）促進(jìn)多元社會(huì)的整合

良好的整合政策可以推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)，并促使每個(gè)人無(wú)論其種族、語(yǔ)言、文化或宗教背景如何都能在其中有歸屬感和貢獻(xiàn)感。整合政策缺失或是薄弱，可能導(dǎo)致民族沖突的根源不能得到充分解決而使沖突加劇。因此，民族專員提供相關(guān)的指導(dǎo)建議和有針對(duì)性的解決方案，幫助各國(guó)包容和整合多樣，提高社會(huì)的凝聚力。相關(guān)各國(guó)也積極執(zhí)行建議并制定社會(huì)整合政策。同時(shí)，一些小規(guī)模項(xiàng)目的開展，也在一定程度上推動(dòng)著民族之間的整合，為一體化進(jìn)程的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2016年，時(shí)任民族專員阿斯特麗德·索爾斯訪問(wèn)格魯吉亞，對(duì)《公民平等和整合的國(guó)家戰(zhàn)略》及《2015-2020年行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施給予高度肯定，并鼓勵(lì)其繼續(xù)有效地促進(jìn)少數(shù)民族融入社會(huì)。2017年5月16日，民族專員辦事處在第比利斯啟動(dòng)了支持格魯吉亞實(shí)施《公民平等和整合的國(guó)家戰(zhàn)略》項(xiàng)目，該項(xiàng)目是格魯吉亞政府的1+4計(jì)劃，即少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)入格魯吉亞高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)W院后需要在第一年內(nèi)學(xué)習(xí)和提高他們的格魯吉亞語(yǔ)，然后在接下來(lái)的四年開始正式的專業(yè)學(xué)習(xí)，該項(xiàng)目還發(fā)展和引進(jìn)了一個(gè)促進(jìn)少數(shù)民族與多數(shù)民族之間相互包容和尊重多樣性的課程。2018年11月，民族專員助推土庫(kù)曼斯坦當(dāng)局在教育和社會(huì)整合問(wèn)題上加強(qiáng)與中亞國(guó)家間的區(qū)域合作，并對(duì)其給予支持。2019年3月，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾訪問(wèn)了拉脫維亞，評(píng)估了族裔間關(guān)系和社會(huì)整合狀況，對(duì)拉脫維亞社會(huì)整合問(wèn)題進(jìn)行了討論，建議總統(tǒng)給予非公民新生兒公民身份，鼓勵(lì)當(dāng)局將社會(huì)整合列為議程上的優(yōu)先事項(xiàng)，并為其提供了技術(shù)援助和能力建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

少數(shù)民族問(wèn)題既是一個(gè)人權(quán)問(wèn)題，也是一個(gè)安全問(wèn)題，曾經(jīng)是而且現(xiàn)在仍然是一個(gè)最有爭(zhēng)議的問(wèn)題。實(shí)際或潛在的種族或民族緊張局勢(shì)持續(xù)存在，種族或民族主義仍然是歐安組織地區(qū)(尤其是巴爾干、高加索和中亞地區(qū))內(nèi)部持續(xù)存在的威脅。歐安組織所有參加國(guó)在文化上都存在差異，必須以某種方式應(yīng)對(duì)多族裔和多文化主義的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)種族或民族主義挑戰(zhàn)方面，歐安組織少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員不失為一種有效的預(yù)防工具。歐安組織少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員工作機(jī)制背后的基本哲學(xué)理念是，一個(gè)自身和平相處的社會(huì)更有可能與其鄰國(guó)和平相處，為了實(shí)現(xiàn)這種內(nèi)部穩(wěn)定，必須尊重少數(shù)民族成員的權(quán)利，并在尊重和包容多元文化差異的基礎(chǔ)上幫助他們更好地融入社會(huì)，以此作為可能緩解民族緊張關(guān)系的最佳途徑。而預(yù)防性外交則為和平共處的社會(huì)奠定了必不可少的基礎(chǔ)，它幫助各國(guó)建立可行的民主和法治框架，在政府和少數(shù)民族成員之間建立信任，確保保護(hù)少數(shù)民族成員的權(quán)利和基本自由，加強(qiáng)不同群體之間的對(duì)話與合作，促進(jìn)社會(huì)成員之間相互包容、理解和接納，以及促進(jìn)社會(huì)整合和社會(huì)凝聚力的形成。

誠(chéng)然，少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員是一種國(guó)際區(qū)域組織形態(tài)，它超越傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)，采取與各國(guó)對(duì)話合作的外交方式來(lái)解決少數(shù)民族問(wèn)題。如果從民族事務(wù)調(diào)處的視角來(lái)看，民族專員處置的事務(wù)可以是區(qū)域內(nèi)國(guó)家之間的民族事務(wù)，也可以是區(qū)域內(nèi)一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的民族事務(wù)；民族事務(wù)調(diào)處關(guān)注的焦點(diǎn)是防范民族沖突，重點(diǎn)是消除引發(fā)沖突的根源，基礎(chǔ)是少數(shù)民族權(quán)益保障；民族事務(wù)調(diào)處的方式方法是跨越國(guó)界的“靜默外交”和協(xié)商對(duì)話；民族事務(wù)調(diào)處的依據(jù)則是聯(lián)合國(guó)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和少數(shù)人保護(hù)原則，目標(biāo)是維護(hù)和促進(jìn)歐安組織的區(qū)域和諧穩(wěn)定。歐安組織的少數(shù)民族問(wèn)題高級(jí)專員制度為我們了解和認(rèn)知民族事務(wù)治理的經(jīng)驗(yàn)和視野提供了一個(gè)特色窗口。