董新良　薛繼紅　劉艷

關(guān)鍵詞：教育體制改革? 校長職級制? 去行政化? 晉中市

自1998年教育部首次提出逐步試行校長職級制以來，與基礎(chǔ)教育體制機制改革實踐相呼應(yīng)，校長職級制改革，已走過了20年歷程。山西省晉中市作為基礎(chǔ)教育領(lǐng)域諸項改革的先行者，從2017年開始，在山西省率先推行校長職級制改革，并取得了較好的政策預(yù)期效果。本文在梳理校長職級制基本理念和改革歷程的基礎(chǔ)上，描述和分析了晉中市校長職級制改革的主要做法與經(jīng)驗，提出了基于地域特點，全面推進校長職級制改革的對策和建議。

一、校長職級制：基本理念與國內(nèi)實踐歷程

校長職級制是為了促進校長專業(yè)發(fā)展，提升學(xué)校辦學(xué)水平，依據(jù)校長任職要求，科學(xué)設(shè)置校長職系、職級和職責(zé)，在綜合考核的基礎(chǔ)上確定校長晉升、獎懲和薪酬的綜合性的校長人事管理制度。這一制度設(shè)計的主旨是，在個人發(fā)展定位上，將校長身份由“政治身份”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)身份”;在校長職務(wù)任用上，由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芰Ρ疚弧?在校長人事管理上，由單一的粗放式行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒁?guī)范、公平的政策環(huán)境，實現(xiàn)歸口管理。校長職級制的實施有助于校長明確辦學(xué)方向，清晰責(zé)任，探索治校治學(xué)規(guī)律，實現(xiàn)科學(xué)管理，促進校長專業(yè)化隊伍建設(shè)和學(xué)校的健康發(fā)展;有利于構(gòu)建新型的政校關(guān)系，形成教育行政部門宏觀管理調(diào)控與校長自主辦學(xué)相結(jié)合的管理體制，提升教育治理水平，實現(xiàn)多元治理;有利于推動城鄉(xiāng)教育一體化進程，促進教育公平。

1.政策驅(qū)動歷程

1998年8月，教育部出臺《關(guān)于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見》，提出“完善校長負責(zé)制，逐步試行校長職級制，加強校長隊伍整體建設(shè)”[1]。這是國家首次以政策文本形式正式提出校長職級制度改革，使用了“逐步試行”一詞。隨后，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》和《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，驅(qū)動校長職級制改革由“試行”轉(zhuǎn)向“推行”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，逐步取消學(xué)校等單位的行政級別”。作為校長職級制改革的基礎(chǔ)性工作，“學(xué)校的行政級別是否應(yīng)該取消”這一話題，引起黨和國家層面的高度關(guān)注。2015年，教育部頒布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，進一步提出要“全面推進中小學(xué)校長職級制改革，實現(xiàn)校長的專業(yè)化、職業(yè)化”[2]。這些政策的出臺，為校長職級制改革，指明了方向和路徑。

2.區(qū)域探索歷程

早在1994年，上海市率先在全國開展中小學(xué)校長職級制改革試點。隨后，山東、北京、廣東、吉林、甘肅、安徽、江蘇、浙江、陜西等?。ㄊ校┮碴懤m(xù)進行了相應(yīng)的改革探索。2010年10月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中，將“探索中小學(xué)校長職級制、深化中小學(xué)教師職稱制度改革”作為“加強教師隊伍建設(shè)”的重要改革議題，改革內(nèi)容涉及校長職級的范圍與對象、校長職級的設(shè)定與薪酬、校長任職資格與聘任、校長職級評定與考核等方面，并確定吉林省松原市、上海市、山東省濰坊市、廣東省中山市、陜西省寶雞市等為校長職級制改革國家級試點地區(qū)[3]。由此，標(biāo)志著校長職級制改革，被列入國家教育體制改革的重要議程。在國家政策驅(qū)動下，校長職級制開啟了自下而上與自上而下相結(jié)合的區(qū)域探索實踐。

二、校長職級制改革：來自晉中市的舉措與啟示

如何在實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的同時，進一步激發(fā)辦學(xué)活力，向更高的教育發(fā)展目標(biāo)邁進，是作為全國教育綜合改革先進區(qū)域的晉中市在新時期教育發(fā)展面臨的重要議題?！笆濉逼陂g，晉中市堅持市域統(tǒng)籌、強化頂層設(shè)計，將校長職級制改革納入深化教育體制機制改革的總體框架，進行了以去行政化、分級評定和動態(tài)管理為核心內(nèi)容的校長職級制改革實踐探索，取得了較好的政策效果。

1.主要舉措

（1）同步推進“去行政化、校長選任與簡政放權(quán)”三項改革。其一，對中小學(xué)校及學(xué)校干部去行政化，按照“誰舉辦、誰管理”原則，歸口教育行政部門管理，走專家治校路線。其二，建立中小學(xué)校長人才庫，通過直接納入、公開選拔、隨來隨入三種途徑，實行動態(tài)管理，形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人機制。其三，賦予學(xué)校更多辦學(xué)自主權(quán)，將學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置權(quán)、副校長提名聘任權(quán)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)選聘權(quán)、教師聘用權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、獎勵性績效工資分配權(quán)、學(xué)年度綜合考核獎勵資金分配權(quán)和特色課程開設(shè)權(quán)等下放給學(xué)校，確保中小學(xué)校長“責(zé)權(quán)利”的統(tǒng)一。

（2）建立中小學(xué)校長職級序列和職級資格評審制度。職級序列設(shè)四級九檔，分別與中小學(xué)教師崗位結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。包括特級校長、一級校長（一、二、三檔）、二級校長（一、二、三檔）和三級校長（一、二檔）。其中，一、二、三級校長崗位以3：5：2的比例構(gòu)建，同時，采取“市級統(tǒng)籌、分級評定、動態(tài)管理”原則，建立中小學(xué)校長職級資格評審制度。

（3）建立健全中小學(xué)校長崗位聘任、任期目標(biāo)考核、職級薪酬和職級升降等基本制度，激活校長資源。其一，在崗位聘任上，采取競聘上崗的方式，將過渡與競聘相結(jié)合，實行試用期和聘任制管理，完成落聘人員安置等工作。其二，在任期目標(biāo)考核上，實行條塊結(jié)合，推進管辦評分離，強化結(jié)果應(yīng)用。其三，在職級薪酬上，通過增量改革、分級負擔(dān)、薪隨崗變等舉措，實現(xiàn)薪酬管理規(guī)范化。其四，在職級升降上，每年調(diào)檔、四年評級，建立能上能下、能進能出的用人導(dǎo)向機制。

（4）完善相關(guān)配套制度，確保改革落地生根。其一，健全中小學(xué)其他校級領(lǐng)導(dǎo)班子成員選聘管理制度，規(guī)范職數(shù)設(shè)定，鼓勵校長提名組閣，注重梯隊建設(shè)。其二，建立學(xué)年度綜合考核激勵機制，強化頂層設(shè)計，注重團隊激勵，化解實施過程中可能出現(xiàn)的“干群矛盾”。其三，注重系統(tǒng)設(shè)計，整體推進教育管理體制機制改革。在實行校長職級制改革的同時，同步推進學(xué)校黨建工作、現(xiàn)代學(xué)校制度、“縣管校聘”教師管理體制和城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)等各項教育體制機制改革工作。

2.改革成效

（1）理順了中小學(xué)校管理機制。按照“誰舉辦、誰管理”的原則，中小學(xué)校全部歸口教育部門管理，實現(xiàn)了教育行政部門對中小學(xué)校“人權(quán)與事權(quán)”、對基層黨組織的統(tǒng)一管理，從根本上打破了對中小學(xué)校長等人員選聘和交流使用的行政壁壘。

（2）理順了政、校關(guān)系，激發(fā)了校長辦學(xué)活力。建立了校長職責(zé)、權(quán)力和利益相統(tǒng)一的權(quán)責(zé)體系。職級改革后，校長有了更大的辦學(xué)自主權(quán)，不再按原行政級別參加非教育教學(xué)事務(wù)活動，校長隊伍整體呈現(xiàn)專心致志于學(xué)校管理和教育教學(xué)工作的新常態(tài)。同時，建立了校長專業(yè)發(fā)展與學(xué)校辦學(xué)水平提升相促進的良性互動關(guān)系，為實現(xiàn)專家治校，進一步提高教育教學(xué)質(zhì)量，奠定了堅實的基礎(chǔ);為建立現(xiàn)代學(xué)校制度、提升教育治理能力，創(chuàng)造了良好的條件。

（3）實行財政投入“增量改革”，調(diào)動了各類教育工作者的積極性。與校長職級制改革相配套，設(shè)立專項獎勵資金，用于學(xué)年綜合考核獎勵，實現(xiàn)了全員激勵。其中，明確規(guī)定專項獎勵資金的50%用于對班主任的獎勵，使班主任津貼在原有基礎(chǔ)上，每月提高300～500元。這一舉措，大大提高了班主任崗位的吸引力。

3.經(jīng)驗與啟示

市域統(tǒng)籌、黨政聯(lián)動、綜合全面推進，是晉中市校長職級制改革的重要工作基礎(chǔ)和鮮明特點。這些改革經(jīng)驗，既保證了校長職級制改革的順利推進，也較好地實現(xiàn)了校長職級制改革的“溢出效應(yīng)”。

（1）市委牽頭，重點解決干部進退等難點問題。校長職級制改革之初，晉中市便成立了由市委書記、市長牽頭的校長職級制改革領(lǐng)導(dǎo)組，通過組織調(diào)研、召開座談會等多種方式，集思廣議、充分醞釀，形成通攬全局的《關(guān)于推行校長職級制改革的實施意見》。針對去行政化這一難點問題，晉中市委按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對原來有行政級別的教育干部實行檔案管理，對新任的校長及學(xué)校干部則不再確定行政級別，較好地解決了教育系統(tǒng)內(nèi)外干部的進、退、轉(zhuǎn)、留等問題，保證了改革平穩(wěn)、順利進行。

（2）政府自加壓力，努力解決經(jīng)費保障問題。晉中市校長職級制改革的特點之一是“增量改革”，即在保持校級領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一般教職員工原有職稱工資、績效工資不變的情況下，由財政部門另外劃撥專項經(jīng)費，用于校長職級制改革。市、縣兩級財政每年需專列經(jīng)費1.2億元，集中用于校長職級薪酬和團隊激勵性資金。這一舉措，充分調(diào)動了包括校長在內(nèi)的各類學(xué)校教育工作者的積極性，助推了校長職級制改革的深入推進。

（3）部門擔(dān)當(dāng)作為，協(xié)同解決組織實施問題。在市政府主導(dǎo)下，教育、組織、編制、人社和財政等相關(guān)部門各司其職、密切配合，協(xié)同推動改革，是保障改革順利推進的工作基礎(chǔ)。其中，教育行政部門從前期調(diào)研、中期管理，到后期評價考核，從全面繪制市域改革藍圖、起草校長職級制改革方案，到對各縣（區(qū)）的具體指導(dǎo)，做了大量艱苦、細致的工作。在校長競聘上崗、職級資格評審認定、內(nèi)設(shè)機構(gòu)規(guī)范設(shè)置和人員聘用、考核評價、監(jiān)督指導(dǎo)等方面所發(fā)揮的作用，尤其明顯。

（4）綜合全面推進，有效解決綜合效益問題。晉中市充分重視校長職級制改革與其他教育改革的聯(lián)動性，運用系統(tǒng)思維，把推進校長職級制與“縣管校聘”“管辦評分離”“現(xiàn)代學(xué)校制度”等教育體制改革緊密結(jié)合，探索以校長職級制改革為抓手，深化教育綜合改革的新途徑，提高政策目標(biāo)的達成度，促進教育改革綜合效益的實現(xiàn)。

三、進一步深化校長職級制改革的對策建議

1.立足區(qū)域發(fā)展實際，研制校長職級制改革方案

（1）科學(xué)劃定實施對象。在教育運行實際中，“校長”是一個比較泛化的概念，須要在政策設(shè)計時予以明確界定。晉中市在試行校長職級制改革時，將實施對象限定為中小學(xué)校長、幼兒園園長。各地在制定相應(yīng)的改革方案時，是否應(yīng)增加黨委書記、副校長等為實施對象，須酌情考量。

（2）單獨設(shè)立職級序列?？紤]到教師職稱序列與校長職級序列的對應(yīng)關(guān)系，晉中市將校長職級設(shè)置為四級九檔，并按一定比例確立了校長崗位結(jié)構(gòu)。作為校長職業(yè)化的標(biāo)志，可考慮單獨設(shè)立與教師崗位結(jié)構(gòu)一一對應(yīng)的“四級九檔”校長職級序列。單獨設(shè)立校長職級序列，一方面可解決既評校長職級又評教師職稱的問題，使校長專心于崗位工作;另一方面，又有助于促進校長與教師之間的身份角色轉(zhuǎn)變。當(dāng)教師聘任為校長時，其專業(yè)技術(shù)職務(wù)轉(zhuǎn)化為職級序列。當(dāng)校長回到教師崗位時，其職級序列又可轉(zhuǎn)化為教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

（3）優(yōu)化職級薪酬結(jié)構(gòu)。職級薪酬是校長職級制改革的關(guān)鍵。目前，全國校長職級制改革方案中，職級薪酬構(gòu)成大致有“基本工資+級等工資”（晉中模式）和“基本工資+級等工資+能績工資”（上海模式）兩種模式。這兩種模式各有利弊?？煽紤]在晉中市校長職級薪酬制度基礎(chǔ)上，將薪酬構(gòu)成調(diào)整為“基本工資+級等工資+能績工資”予以推廣?；A(chǔ)工資依據(jù)校長職稱按國家和省市現(xiàn)行政策規(guī)定實行，并依規(guī)定進行調(diào)整;級等工資與校長評定的職級相對應(yīng)，隨職級變動而調(diào)整;能績工資與校長年度工作業(yè)績考核掛鉤，由各主管部門據(jù)具體標(biāo)準(zhǔn)核定發(fā)放。一般來講，應(yīng)由省級政府劃定職級薪酬最低標(biāo)準(zhǔn)，各地結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，合理設(shè)置級等工資和能績工資地方標(biāo)準(zhǔn)。級等工資和能績工資由省、市、縣各級政府劃撥專項經(jīng)費提供。其中，一部分經(jīng)費由省級財政負擔(dān)，其余按“市級統(tǒng)籌、分級負擔(dān)”的原則，由市、縣兩級財政按比例分擔(dān)。

（4）完善考核評價體系。其一，確定評價內(nèi)容。以《校長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》為校長職級評定指標(biāo)制定的基本依據(jù)，同時參照2017年中組部和教育部關(guān)于《中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等其他相關(guān)文件。其二，選定評價主體。遴選由教育專家、名校長、教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)群眾、教師、學(xué)生、家長代表等代表性較強、專業(yè)水準(zhǔn)較高、有一定社會威望的人士，組建中小學(xué)校長職級評價委員會，共同參與評價方案研制。為減少政府部門對評價工作的干預(yù)，實現(xiàn)校長評價的科學(xué)性、客觀性、規(guī)范性和公正性，建議委托第三方機構(gòu)，實施評價。其三，選擇評價方式。堅持素質(zhì)維度與績效維度相結(jié)合、終結(jié)性評價與發(fā)展性評價相結(jié)合、自我評價與他人評價相結(jié)合、量化處理與質(zhì)性分析相結(jié)合。確保評價信息采集與處理的全面、合理。

（5）健全救濟與問責(zé)制度。為保障職級評定中校長和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，須進一步健全人事爭議仲裁制度，并設(shè)立人事爭議調(diào)解組織等，疏通救濟渠道，完善維權(quán)服務(wù)機制。同時，建立問責(zé)制度，對校長評聘中出現(xiàn)的違紀問題進行予以追責(zé);對任期內(nèi)出現(xiàn)嚴重違紀和違法行為，或?qū)W(xué)校發(fā)生的重大責(zé)任事件負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及其他不適宜繼續(xù)擔(dān)任校長職務(wù)的，應(yīng)解聘校長職務(wù)，并依法依紀追究責(zé)任。

2.統(tǒng)籌實施，整體推進教育綜合改革

（1）配套實施“縣管校聘”?！翱h管校聘”與校長職級制改革緊密相連，將“縣管校聘”教師人事管理體制改革作為校長職級制改革的配套政策予以積極推行，有助于進一步完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。“縣管校聘”政策實施的前提是教師數(shù)量的基本滿足。針對近年來課程種類和數(shù)量增加，特別是中西部地區(qū)山區(qū)、丘陵多，農(nóng)村學(xué)校布局分散、學(xué)校規(guī)模小、成班率低等現(xiàn)實狀況，以生師比為主確定教師編制配備標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足課程開設(shè)需要，生師比與班師比相結(jié)合的編制規(guī)劃亦不能有效實現(xiàn)“讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”的政策目標(biāo)?？煞e極探索教師編制“課師比（國家課程周總課時/省定教師最低課時工作量）”改革（工勤教輔崗位不納入編制崗位范疇），確保教師配備能夠滿足學(xué)校教育教學(xué)需求，進而助推校長對教師聘用權(quán)的實現(xiàn)。

（2）協(xié)同推進“管辦評分離”?！肮苻k評分離”改革，是教育體制機制改革中的一項基礎(chǔ)性工程，對建立現(xiàn)代學(xué)校制度，提高學(xué)校教育質(zhì)量和辦學(xué)效益，具有重要的戰(zhàn)略意義。協(xié)同推進“管辦評分離”改革，有助于解決學(xué)校治理中校長權(quán)力配置不合理，黨政不協(xié)調(diào)等問題，助推校長職級制改革的落地生根。其一，在“管”的方面，重新劃分管理權(quán)限，從事無巨細的“管”變?yōu)楹暧^的“管”，堅持黨管方向、黨管干部原則，由黨委統(tǒng)領(lǐng)校長職級制改革。其二，在“辦”的方面，加大簡政放權(quán)力度，將權(quán)力全部下放給校長，真正實現(xiàn)“專家治校”。其三，在“評”的方面，培育評價機制，將“評”的權(quán)力交給社會，建立專業(yè)人士、學(xué)校代表、家長代表、教育行政領(lǐng)導(dǎo)組成的社會評價機構(gòu)，發(fā)揮社會評價的優(yōu)勢。鑒于教育領(lǐng)域第三方評估機構(gòu)尚不發(fā)達的情況，應(yīng)依托高校和教育科研機構(gòu)，積極做好對第三方評估機構(gòu)的培育工作。

（3）同步構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度。推進校長職級制改革，要加快“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)[4]。確保教師、學(xué)生、家長和社會群體有效行使合法權(quán)力，保障校長權(quán)力在行政監(jiān)督和民主監(jiān)督下有效運行，激發(fā)辦學(xué)活力。

3.完善頂層設(shè)計，優(yōu)化政策環(huán)境

（1）省域統(tǒng)籌，頂層設(shè)計。實行省域統(tǒng)籌、分塊管理、系統(tǒng)聯(lián)動的工作機制，有助于全面推動包括校長職級制改革在內(nèi)的教育體制改革，提高政策目標(biāo)達成度。省級政府層面要加強領(lǐng)導(dǎo)，明確各相關(guān)部門職責(zé)，組織制定切實可行的工作方案，為穩(wěn)妥推進校長職級制改革，設(shè)定“路標(biāo)”，劃定“底線”。

（2）黨委牽頭，破解難題。校長職級制的本質(zhì)，是在教育領(lǐng)域，建立新型黨政關(guān)系、政校關(guān)系和學(xué)校內(nèi)部干群關(guān)系。其難點在于如何打破原有體制和各種利益關(guān)系，建立新的平衡。要注重協(xié)調(diào)黨政之間、政校之間、干群之間的關(guān)系，打破部門利益藩籬，由黨委牽頭，本著為人民辦好教育的初心，促進校長職級制改革縱深化發(fā)展[5]。

（3）注重保障，強力推進。建立良好的政策保障體系，是推動政策實施的前提。在校長職級制改革政策保障體系中，必要的經(jīng)費保障是關(guān)鍵。各級政府應(yīng)把教育放在“在發(fā)展中保持和改善民生”的突出位置，做好校長職級制改革中必要保障經(jīng)費的統(tǒng)籌和調(diào)配工作。堅持在“教育優(yōu)先發(fā)展”理念指引下，強力推進校長職級制改革。

參考文獻

[1] 中華人民共和國教育部.關(guān)于認真做好“兩基”驗收后鞏固提高工作的若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A06/jcys_left/mo

e_706/s3321/201001/t20100128_81827.html.

[2] 國家教育體制改革試點全面啟動[N].中國教育報，2010-12-6（01）.

[3] 中華人民共和國教育部.關(guān)于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/

s7049/201505/t20150506_189460.html.

[4] 郭振有，吳穎惠，張武升，等.中小學(xué)校長職級制改革的重大突破——山東省濰坊市中小學(xué)校長管理制度改革調(diào)研報告[J].中國教育學(xué)刊，2015（07）.

[5] 鄒燕.中小學(xué)校長職級制改革的困境及出路[J].教學(xué)與管理，2018（04）.

[作者：董新良（1965-），男，山西原平人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院、山西基礎(chǔ)教育質(zhì)量提升協(xié)同創(chuàng)新中心教授，國家督學(xué)，碩士;薛繼紅（1969-），男，山西臨縣人，山西省教育科學(xué)研究院研究員，碩士;劉艷（1994-），女，山西興縣人，山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀碩士研究生。]

【責(zé)任編輯? 陳國慶】