□王業(yè)東

地方人大專門委員會是地方人民代表大會的重要組成部分，是人民代表大會的常設(shè)專門機構(gòu)，承擔(dān)著協(xié)助本級人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要任務(wù)。區(qū)縣人大專門委員會設(shè)立相對較晚，卻是區(qū)縣人大建設(shè)中的一件大事、要事、新事，是區(qū)縣人大及其常委會發(fā)揮職能作用中的重要一環(huán)。如何更好發(fā)揮專門委員會在新時代人大工作中的重要作用，對于推動人民代表大會制度在基層完善發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。本文以濟南市章丘區(qū)人大加強專門委員會建設(shè)的探索實踐為樣本，通過深入調(diào)查研究和分析思考，為區(qū)縣人大更好發(fā)揮專門委員會職能作用提供借鑒和參考。

一、設(shè)立人大專門委員會是完善發(fā)展人民代表大會制度的題中之義

人大專門委員會的建設(shè)發(fā)展是一個循序漸進的過程，從側(cè)面反映了我國人民代表大會制度理論與實踐不斷創(chuàng)新、完善、發(fā)展的進程，體現(xiàn)了社會主義民主政治建設(shè)的不斷進步。

（一）關(guān)于全國人大專門委員會的設(shè)立?！拔逅膽椃ā钡谌臈l明確規(guī)定，“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會。民族委員會和法案委員會，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)”。但遺憾的是這一規(guī)定在“七五憲法”中被刪除?！捌甙藨椃ā钡诙邨l又恢復(fù)了全國人大設(shè)立專門委員會的規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會”，但規(guī)定比較籠統(tǒng)。直到“八二憲法”第七十條才對全國人大設(shè)立專門委員會做了進一步明確，“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會”，并沿用至今。

（二）關(guān)于地方各級人大專門委員會的設(shè)立。1979年地方組織法第十三條規(guī)定，“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，可以設(shè)立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會，在主席團領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”。1982年五屆全國人大五次會議在討論修改地方組織法草案時，曾有人大代表提出設(shè)立專門委員會的建議，但因條件不成熟而未被采納。1986年全國人大常委會對地方組織法再次修改和完善，第二十五條明確規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會”。這部法律對地方人大設(shè)置專門委員會產(chǎn)生了直接影響，為地方人大設(shè)立專門委員會提供了法律依據(jù)。

（三）區(qū)縣級人大專門委員會的設(shè)立。按照中央決策部署，十二屆全國人大常委會把加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)作為推動人大制度和人大工作與時俱進、完善發(fā)展的重要內(nèi)容，通過專題調(diào)研形成了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這一意見，明確提出“縣級人大可以設(shè)立法制、財政經(jīng)濟等專門委員會”，為區(qū)縣人大設(shè)立專門委員會提供了政策依據(jù)。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了對地方組織法的第五次修正，第三十條規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會”，從而將地方人大設(shè)立專門委員會由設(shè)區(qū)的市（自治州）級以上延伸到了區(qū)縣。

人大設(shè)立專門委員會，經(jīng)歷了從全國到地方、從無到有、從少到多、從不規(guī)范到相對規(guī)范的歷史過程，也反映了我國人民代表大會制度不斷自我完善和發(fā)展的歷史進程。

二、濟南市章丘區(qū)人大加強專門委員會建設(shè)的探索與實踐

濟南市章丘區(qū)人大常委會堅決貫徹落實《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》和中共山東省委《關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實施意見》，嚴格按照新修訂的地方組織法第三十條的規(guī)定，在2017年初的人大換屆選舉中，依法設(shè)立了專門委員會，充分體現(xiàn)了章丘區(qū)委、區(qū)人大常委會貫徹落實黨中央、全國人大常委會和各級黨委、人大部署要求的自覺性和堅定性。

（一）切實加強人大專門委員會建設(shè)

1.依法務(wù)實設(shè)置。章丘區(qū)人大在專門委員會的設(shè)置上，既嚴格遵循新修訂的地方組織法第三十條的有關(guān)規(guī)定合理設(shè)置，又不拘泥于相關(guān)法律條款所列舉，而是依據(jù)本級人大及其常委會行使職權(quán)的需要，在依法務(wù)實中適當(dāng)突破。遵循這一原則，在2017年年初召開的區(qū)十七屆人大一次會議上，章丘區(qū)人大依法設(shè)立了法制、財政經(jīng)濟、教科文衛(wèi)、城建環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村5個專門委員會，作為人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)。每個專門委員會設(shè)主任委員1人、副主任委員2人、委員4人。其中主任委員和副主任委員均為駐會專職委員。

2.優(yōu)化完善結(jié)構(gòu)。人大專門委員會屬性“姓?！?，在組成人員配備上既要考慮到人員專職，更要兼顧到專業(yè)對口。章丘區(qū)人大2017年年初首次設(shè)立的5個專門委員會中，法制委員會主任委員為駐會專職委員擔(dān)任（其他4個專門委員會的主任委員由人大常委會副主任兼任），5個專門委員會的10名副主任委員全部由駐會專職委員擔(dān)任，20名專門委員會委員均為專業(yè)對口的常委會委員。以農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會為例，4名專委會委員中，1名鄉(xiāng)村振興的帶頭人、1名章丘大蔥首席專家、1名水利工程師、1名農(nóng)村黨支部書記。其他專門委員會的委員構(gòu)成情況與此相類似。

3.調(diào)整充實力量。章丘區(qū)人大設(shè)立專門委員會以來，一直在不斷完善、優(yōu)化和調(diào)整。2018年，教科文衛(wèi)委員會主任委員改由1名駐會專職委員擔(dān)任。2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議表決通過設(shè)立社會建設(shè)委員會；2019年2月16日，省十三屆人大二次會議表決通過設(shè)立社會建設(shè)委員會。章丘區(qū)委在2019年干部調(diào)整時，不僅為城建環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會各調(diào)整充實了1名副主任委員，還把黨委群團部門和宣傳文化系統(tǒng)的兩名主要領(lǐng)導(dǎo)干部充實到人大隊伍，提名為社會建設(shè)委員會副主任委員建議人選，為下步設(shè)立社會建設(shè)委員會做好前期的調(diào)研、籌備工作。

4.明確定位職責(zé)。人大專門委員會是人民代表大會的常設(shè)法定機構(gòu)，在人民代表大會閉會期間接受其常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。章丘區(qū)人大各專門委員會設(shè)立后，區(qū)人大常委會就從建章立制入手，進一步明確專門委員會的定位和職責(zé)，建立健全工作運行機制，指導(dǎo)各專門委員會制定了崗位職責(zé)、議事規(guī)則、工作原則，以及與“一府一委兩院”對口聯(lián)系辦法、工作請示報告制度等，厘清專門委員會和常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)的職權(quán)界定，更好推動專門委員會工作開好局、起好步。

（二）注重發(fā)揮人大專門委員會作用

1.在服務(wù)常委會決策中發(fā)揮好“智囊團”作用。人大專門委員會的優(yōu)勢是人數(shù)少而精、專而深，便于對重大和復(fù)雜問題開展深入調(diào)查和客觀研究，提出中肯公正的意見建議。章丘區(qū)人大常委會在年初確定各項監(jiān)督議題時，都充分聽取各專門委員會的意見，要求各專門委員會與“一府一委兩院”深入溝通，使確定的各項監(jiān)督議題高度契合全區(qū)中心工作。同時，把一些事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切實利益的重大調(diào)研課題交付相關(guān)專門委員會實施，形成調(diào)研報告后提交人大常委會會議審議，并將調(diào)研成果上報區(qū)委，轉(zhuǎn)交“一府一委兩院”作為工作參考和借鑒。比如，章丘區(qū)人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會先后對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、品牌農(nóng)業(yè)保護、農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)等重大“三農(nóng)”課題深入開展“蹲點調(diào)研”，形成了《關(guān)于當(dāng)前我區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題》《關(guān)于章丘大蔥產(chǎn)業(yè)發(fā)展和品牌保護》《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合體建設(shè)的幾個誤區(qū)》等調(diào)研報告，提出的問題和建議引起了區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，責(zé)成有關(guān)部門向農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會作了專題匯報。

2.在人大監(jiān)督工作中發(fā)揮好“助推器”作用。人大常委會審議專項工作報告，是代表人民行使地方國家權(quán)力，監(jiān)督“一府一委兩院”工作的主要形式。章丘區(qū)人大常委會會議召開前，根據(jù)會議議題，由人大各專門委員會按照職責(zé)分工開展工作，確保會議審議質(zhì)量：一是提前與報告單位就報告內(nèi)容溝通情況、交換意見，指導(dǎo)報告單位認真準備報告；二是組織學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)，對準備提交常委會審議的專項工作報告提出初審意見；三是通過座談詢問等多種調(diào)研形式，在調(diào)研分析基礎(chǔ)上起草好調(diào)查報告，客觀公正評價工作，實事求是指出問題，為提高會議審議質(zhì)量打好基礎(chǔ)。比如，章丘區(qū)人大常委會在聽取審議全區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)揮情況的報告前，由區(qū)人大財政經(jīng)濟委員會召集發(fā)改、經(jīng)信、國土、環(huán)保、金融、開發(fā)區(qū)、投資促進服務(wù)中心等7個部門負責(zé)人進行座談，就融資瓶頸、土地制約、環(huán)保政策、科技創(chuàng)新、營商環(huán)境等產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的難點焦點問題展開詢問，提出了支持民營企業(yè)、服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展的建議12條；四是全程跟蹤督辦常委會審議意見落實情況，并形成督辦報告，與“一府一委兩院”的審議意見落實情況報告一并提交常委會會議審議，推動審議意見全面貫徹落實。

3.在保障法律法規(guī)實施中發(fā)揮好“安全閥”作用。保證國家憲法和法律法規(guī)在本行政區(qū)域?qū)嵤┦堑胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯闹匾氊?zé)，人大專門委員會實施該項職權(quán)責(zé)無旁貸。一是協(xié)助常委會開展執(zhí)法檢查，章丘區(qū)人大各專門委員會堅持執(zhí)法檢查前學(xué)法制度，邀請法律專家、學(xué)者作輔導(dǎo)報告；執(zhí)法檢查中通過聽匯報、召開座談會、個別走訪、抽樣調(diào)查、實地考察、查看文件等多種形式，了解法律法規(guī)實施情況，研究法律實施中存在問題，提出切實可行的意見建議；執(zhí)法檢查結(jié)束后寫出執(zhí)法檢查報告，與區(qū)政府關(guān)于法律貫徹落實情況的報告一并提交常委會會議審議；二是協(xié)助搞好備案審查工作，過去受制于機構(gòu)不健全、專業(yè)人手少等因素，規(guī)范性文件備案審查多是“備”而不“審”，而區(qū)縣人大法制委員會的設(shè)立，則為其提供了組織、人員和專業(yè)保障。比如，章丘區(qū)人大法制委員會主動借鑒“外腦”力量，吸收法律學(xué)者、專業(yè)律師、法官檢察官、人民陪審員等成立專家顧問團，參與備案審查工作，提出專業(yè)性審查意見。目前，已備案審查《濟南市章丘區(qū)人民政府關(guān)于調(diào)整章丘區(qū)城鎮(zhèn)國有土地基準地價的通告》等規(guī)范性文件21件，提出審查意見65條，有效維護了法制統(tǒng)一、促進了依法行政。

4.在聯(lián)系人大代表、群眾中發(fā)揮好“粘合劑”作用。人大代表代表人民群眾行使國家權(quán)力，代表提出議案、建議、批評和意見，集中反映了人民群眾的意愿和要求，必須高度重視和認真辦理。章丘區(qū)人大常委會充分發(fā)揮專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)助常委會認真做好辦理工作，督促有關(guān)問題解決，保障代表權(quán)益，維護群眾利益。一是密切與人大代表聯(lián)系，根據(jù)代表職業(yè)和工作特點，由各專門委員會對口聯(lián)系，通過固定和集中聯(lián)系代表等方式加強溝通交流，為代表提供服務(wù)；二是對口督辦代表建議辦理工作，章丘區(qū)人大專門委員會在督辦對口聯(lián)系部門承辦的代表建議過程中，主動加強與對口部門和提建議人大代表的聯(lián)系溝通，創(chuàng)造性開展辦理情況“回頭看”，組織提建議代表現(xiàn)場察看建議辦理情況，確保建議辦理成效。對一些涉及群眾切身利益、代表反映比較集中的重點建議，則建立代表建議臺賬，進行跟蹤督辦。比如，住龍山街道的人大代表多次提出關(guān)于加快實施2路公交車西延與濟南市區(qū)公交對接的建議，區(qū)人大城建環(huán)保委員會多次到交運部門調(diào)研督辦，并將其列入代表建議臺賬，持續(xù)進行跟蹤督辦，最終促使2路公交車終點站西延至柿子園，與K10路公交線路實現(xiàn)了無縫對接。

三、區(qū)縣人大專門委員會建設(shè)中存在的幾個問題

區(qū)縣人大專門委員會設(shè)立相對較晚，在完善組織制度、健全工作機制、發(fā)揮職能作用方面還處在探索實踐階段。從章丘區(qū)人大各專門委員會的運行來看，固然取得了一定成效，且有所創(chuàng)新和突破，但仍存在一些制約性的共性問題和不足，需要深入分析研究，并在實踐中加以解決。

（一）法律地位不夠明晰。一是關(guān)于專門委員會的設(shè)置不夠明確、留有空檔，地方組織法第五次修正案第三十條規(guī)定，“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會”。但在設(shè)置其他專門委員會的名稱和數(shù)量上沒有具體規(guī)定，給區(qū)縣人大在實際工作中造成諸多不便；二是關(guān)于專門委員會的工作職責(zé)較為籠統(tǒng)、程序不夠規(guī)范，地方組織法和其他相關(guān)法律中對專門委員會的職責(zé)缺乏明確、具體、可操作的程序性規(guī)定，從人大工作實踐看，與專門委員會在區(qū)縣人大建設(shè)中承擔(dān)的工作任務(wù)不相適應(yīng)，影響了專門委員會工作的質(zhì)量和效能。

（二）組織架構(gòu)不夠優(yōu)化。專門委員會隸屬于人民代表大會，在機構(gòu)設(shè)置上層級高、架子大，但在實際工作中力量小、作用弱。以章丘區(qū)人大為例，各專門委員會一般設(shè)主任委員1人、副主任委員2至3人、委員4人，委員全部兼職；專門委員會下面沒有專門工作機構(gòu)，也沒有具體工作人員，與其對口聯(lián)系的政府工作部門比，在組織架構(gòu)、工作力量方面明顯處于“失衡”狀態(tài)和“弱勢”地位。比如，財政經(jīng)濟委員會對口聯(lián)系政府的發(fā)改、財政、工信、統(tǒng)計、審計等10多個主要經(jīng)濟工作部門，點多、面廣、量大，工作任務(wù)急、難、繁、重，工作力量明顯不足。且隨著地方公共事務(wù)日益龐雜多樣，地方人大在重大事項決定和監(jiān)督工作等方面，事權(quán)增多、難度加大，現(xiàn)行人大專門委員會的組織機構(gòu)設(shè)置明顯弱化，已遠遠不能滿足和適應(yīng)新形勢下其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)。

（三）人員配置不夠合理。一是組成人員年齡偏大，尤其是駐會專職委員年齡偏大，大都超過55歲，多數(shù)只能任職一屆，難以形成梯次結(jié)構(gòu)，不利于保持人大工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性；二是專職委員少、兼職委員多，沒有足夠的時間和精力參加專門委員會的調(diào)查研究、執(zhí)法檢查等活動，更談不上深入研究專門委員會工作，提高專門委員會工作水平；三是知識結(jié)構(gòu)不盡合理，專門委員會委員應(yīng)當(dāng)是專業(yè)精英，具備專業(yè)優(yōu)勢，但在實際操作中有時只注重工作和職業(yè)，卻忽視了知識和專業(yè)，更有一些駐會專職委員則是因為年齡原因從黨委、政府口上轉(zhuǎn)崗過來，更難以體現(xiàn)“?！钡膬?yōu)勢。

（四）工作關(guān)系不夠理順。一是與人代會關(guān)系不夠明確，在人民代表大會會議期間，各專門委員會的作用發(fā)揮不盡如人意，章丘區(qū)人大各專門委員會設(shè)立以來，還沒有依法向大會提出過議案、建議、批評和意見；二是與常委會關(guān)系尚未理順，人民代表大會閉會期間專門委員會接受常委會領(lǐng)導(dǎo)，受常委會和主任會議的約束較大，但與常委會之間不是隸屬關(guān)系；三是與工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)關(guān)系沒有厘清，專門委員會是人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，是人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要議政層級，工作委員會是人大常委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，是為人大常委會提供工作所需和專業(yè)服務(wù)的工作部門，專門委員會的法律地位高于工作委員會，辦事機構(gòu)則是專門負責(zé)人大常委會具體事務(wù)的工作班子，承擔(dān)著參謀助手、組織活動、起草文件及其他秘書工作。

四、加強區(qū)縣人大專門委員會建設(shè)的對策與建議

區(qū)縣人大設(shè)立專門委員會是推動人民代表大會制度在基層完善發(fā)展的重要舉措，有利于進一步增強區(qū)縣人大行權(quán)履職的活力與實效，必須切實發(fā)揮好區(qū)縣人大專門委員會的職能作用，進一步完善頂層設(shè)計、明確職權(quán)職責(zé)、提高履職效能。

（一）健全組織架構(gòu)，理順工作關(guān)系。從章丘區(qū)人大專門委員會設(shè)置情況看，其與常委會內(nèi)設(shè)的工作委員會等機構(gòu)不相對等和匹配。比如，財政經(jīng)濟委員會對應(yīng)財政經(jīng)濟和預(yù)算兩個工作委員會，而教科文衛(wèi)和城建環(huán)保兩個專門委員會則只對應(yīng)一個教科文衛(wèi)城建環(huán)保工作委員會，而即將設(shè)立的社會建設(shè)委員會還沒有相對應(yīng)的工作委員會，如此設(shè)置容易在工作中出現(xiàn)錯位、缺位、失位現(xiàn)象。但在具體工作中，專門委員會和工作委員會又是“兩塊牌子、一套人馬”，實行合署辦公，這就有必要理順兩個機構(gòu)的關(guān)系，進一步把組織機構(gòu)健全完善起來。當(dāng)務(wù)之急是緊緊抓住機構(gòu)改革的良好機遇，把教科文衛(wèi)城建環(huán)保工作委員會一分為二，成立兩個工作委員會，同時新建社會建設(shè)工作委員會，使得上下對位、工作對等，以便理順關(guān)系，更好開展工作。

（二）優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，突出專業(yè)特點。黨的十九大報告中明確指出，“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”。一是優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，認真分析專職委員的專業(yè)知識、學(xué)歷背景、履職能力，合理配備各專門委員會組成人員，保證既有專業(yè)分工，又有各方面專業(yè)人才，可以借鑒章丘區(qū)人大法制委員會建立專家顧問團的做法，在專門委員會下設(shè)立專家人才庫，聘請相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威和專家入庫，解決專門委員會不夠“專”的問題；二是優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，注重老中青相結(jié)合，形成合理梯隊，使各年齡層次的人員都能發(fā)揮長處，優(yōu)勢互補，從長遠發(fā)展看，應(yīng)適當(dāng)增加年輕委員比例，以保證人大工作平穩(wěn)交接；三是優(yōu)化專職結(jié)構(gòu)，進一步提高專門委員會中專職委員的比例，逐步實現(xiàn)專職化，探索實行人大常委會專職委員同時兼任專門委員會委員制度，不斷增強專職力量，提升人大工作水平。

（三）創(chuàng)新用人機制，激發(fā)工作活力。從章丘區(qū)人大專門委員會專職委員的配備來看，多數(shù)從黨委政府部門轉(zhuǎn)崗進入，且年齡偏大(55歲以上)，級別較高（正處級），處于“半退休”狀態(tài)，工作后勁和活力不足。在某種程度上，人大專門委員會成了黨政干部退休前的過渡崗位，專業(yè)性難以保證。要從根本上解決這一問題，需要黨委組織部門用超前思維、超常規(guī)舉措，大膽創(chuàng)新用人機制，建立人大專門委員會吸引和穩(wěn)定人才機制，明確人大專職委員的政治、組織、經(jīng)濟待遇，暢通人大干部提拔晉升渠道，加強人大與黨、政、司法部門之間的干部交流，讓人大干部“進的來、出的去”，形成良好的人大干部成長機制和晉升通道。同時，針對當(dāng)前區(qū)縣人大專門委員會辦事機構(gòu)工作人員數(shù)量少、工作力量薄弱的現(xiàn)實，盡快增加區(qū)縣級人大機關(guān)崗位編制，選拔一批優(yōu)秀年輕干部充實到人大專門委員會辦事機構(gòu)，為人大工作增添后備力量、輸送新鮮血液，激發(fā)工作活力。