赫榮亮 周禛

隨著我國(guó)新能源汽車財(cái)政補(bǔ)助政策“退坡”效應(yīng)日益顯現(xiàn)，以及消費(fèi)者對(duì)新能源汽車接受程度日益提高，我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入由“政策推動(dòng)”向“市場(chǎng)拉動(dòng)”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期?？偨Y(jié)、比較分析美國(guó)、日本和德國(guó)等促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和做法，有針對(duì)性地完善國(guó)內(nèi)相關(guān)政策，尤其在2020年我國(guó)新能源汽車補(bǔ)助政策完全退出之前，加快完善相關(guān)措施，精準(zhǔn)施策，對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)從汽車大國(guó)向汽車強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，具有重要意義。

國(guó)外促進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策梳理

1.從扶持方式看，以稅收抵免政策為主，部分國(guó)家和地區(qū)已開(kāi)始出臺(tái)限制燃油車政策

（1）采用“稅收抵免”的財(cái)稅政策較為普遍。早在2008年，美國(guó)聯(lián)邦政府就出臺(tái)新能源汽車消費(fèi)稅抵免政策，消費(fèi)者最高可抵免稅收7500美元，同時(shí)設(shè)計(jì)了抵免政策自動(dòng)退出機(jī)制，如某一車企所銷售的純電動(dòng)車型達(dá)到20萬(wàn)輛后，補(bǔ)貼額度降低50%，然后每6個(gè)月減少稅收抵免50%，且在達(dá)到門檻的18個(gè)月后，最終取消該車企的稅收抵免資格。目前，特斯拉已成為美國(guó)市場(chǎng)首個(gè)銷量達(dá)到20萬(wàn)輛限值的企業(yè)，今年1月稅收抵免額降至3750美元，2020年1月將終止稅收抵免；與此類似，通用汽車用戶將在2020年10月終止稅收抵免。此外，德國(guó)對(duì)2011年5月至2020年12月期間購(gòu)買的電動(dòng)汽車免繳5年或10年的車輛保有稅。

（2）部分國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始出臺(tái)環(huán)保汽車積分政策和限制燃油車政策。環(huán)保汽車積分政策有效推動(dòng)了燃油車企開(kāi)發(fā)節(jié)油車型，支持新能源汽車企業(yè)發(fā)展。從2008年開(kāi)始，美國(guó)加州等10個(gè)州政府先后實(shí)施了零排放汽車（ZEV）法案，要求汽車企業(yè)銷售一定比例的環(huán)保汽車，根據(jù)車型制定“積分”系數(shù)，建立積分交易市場(chǎng)機(jī)制，并建立懲罰措施。如美國(guó)加州的汽車生產(chǎn)企業(yè)如果環(huán)保汽車生產(chǎn)比例不達(dá)標(biāo)，需向加州空氣資源委員會(huì)（CARB）繳納5000美元/輛的罰款，或向市場(chǎng)購(gòu)買ZEV積分。新能源汽車企業(yè)從中獲利頗豐，如特斯拉從2009年起就開(kāi)始獲得ZEV積分收入，僅2016年就達(dá)2.15億美元，占當(dāng)年該公司汽車業(yè)務(wù)毛利潤(rùn)總額的13%，特斯拉通過(guò)生產(chǎn)和銷售電動(dòng)汽車，獲得大量的富余積分收入，有效支持其純電動(dòng)汽車的整車集成。此外，受“加州模式”限制燃油車的政策理念啟示，荷蘭、挪威和德國(guó)等均發(fā)出了禁售燃油車和力推環(huán)保汽車的明確信號(hào)，其中，荷蘭和挪威計(jì)劃在2025年開(kāi)始全面禁售燃油車，德國(guó)計(jì)劃在2030年禁售燃油車（見(jiàn)表1）。

2.從扶持對(duì)象看，以扶持企業(yè)攻克產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)為主，重點(diǎn)支持龍頭企業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目

（1）重點(diǎn)支持企業(yè)攻克產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)。在德國(guó)，早在2008年政府就撥出1500萬(wàn)歐元的項(xiàng)目資金，資助大眾汽車、能源公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)混合動(dòng)力汽車，主要研發(fā)再生能源電池和先進(jìn)動(dòng)力電池；2018年11月德國(guó)政府又投資16億歐元資助德國(guó)電池聯(lián)盟，該聯(lián)盟由吉森大學(xué)（JLU）牽頭，協(xié)同電池企業(yè)瓦爾塔和大眾、寶馬等車企，研究下一代固態(tài)電池理論知識(shí)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，德國(guó)政府計(jì)劃資助德國(guó)電池聯(lián)盟投建兩家電池工廠。在日本，2014年中央政府發(fā)布《氫能與燃料電池戰(zhàn)略路線圖》，提供財(cái)政補(bǔ)貼支持氫能和燃料電池的研發(fā)和示范，2015年?yáng)|京市政府支持氫能預(yù)算總額412億日元，重點(diǎn)支持加氫站建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等。2018年5月日本政府還支持企業(yè)攻關(guān)固態(tài)電池技術(shù)，出資16億日元，資助由材料廠商旭化成、東麗等組成的“鋰電池材料評(píng)價(jià)研究中心”，開(kāi)發(fā)高效率全固體電池技術(shù)，目前已有豐田、日產(chǎn)等車企，以及電池企業(yè)松下公司加入，計(jì)劃2025年之前將電動(dòng)汽車的續(xù)航里程提高至550公里，2030年之前提高至800公里（見(jiàn)表2）。

（2）重點(diǎn)支持領(lǐng)軍企業(yè)建設(shè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。美國(guó)有針對(duì)性地扶持領(lǐng)軍企業(yè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵項(xiàng)目給予資金和土地支持。如2009年美國(guó)能源部給予特斯拉4.65億美元低息貸款，幫助特斯拉渡過(guò)資金短缺難關(guān)，對(duì)Model S系列汽車開(kāi)發(fā)及量產(chǎn)起到?jīng)Q定作用；2015年，內(nèi)華達(dá)州政府向特斯拉提供980公頃的土地免費(fèi)使用權(quán)和13億美元的稅收減免（銷售稅、房產(chǎn)稅），以及5億美元的道路建設(shè)資金用于特斯拉超級(jí)電池工廠建設(shè)，支持特斯拉成長(zhǎng)為全球電動(dòng)汽車領(lǐng)軍企業(yè)。德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)和能源部在2018年11月安排10億歐元政府預(yù)算，資助鋰離子電池生產(chǎn)企業(yè)，截至今年3月，已有寶馬、大眾等30多家企業(yè)申請(qǐng)補(bǔ)貼（見(jiàn)表2）。

啟示及建議

1.在政策調(diào)整層面，持續(xù)加大稅收減免政策力度，進(jìn)一步完善“雙積分”政策

（1）采用以稅收優(yōu)惠為主的普適性財(cái)稅政策。在財(cái)稅政策方面，德國(guó)、日本及美國(guó)等雖提供一定的資金補(bǔ)助，但仍以稅收優(yōu)惠政策為主推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)助方式存在著資金使用效率不高、財(cái)政資金發(fā)放、監(jiān)管等方面問(wèn)題。有關(guān)方面測(cè)算，2009年-2017年，我國(guó)發(fā)放的新能源汽車財(cái)政補(bǔ)貼約1000億元左右，在發(fā)放對(duì)象甄選和補(bǔ)助發(fā)放監(jiān)管等方面，因工作監(jiān)管手段缺乏，補(bǔ)助審核和發(fā)放環(huán)節(jié)可能存在“不到位”和“錯(cuò)位”的現(xiàn)象。鑒于此，我國(guó)需進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)稅扶持政策，降低財(cái)政補(bǔ)助力度，加大企業(yè)稅收優(yōu)惠力度，緩解企業(yè)因財(cái)政補(bǔ)助“退坡”帶來(lái)的階段性壓力。如除了目前國(guó)內(nèi)已對(duì)新能源汽車實(shí)施免除車輛購(gòu)置稅、車船稅、消費(fèi)稅等稅收優(yōu)惠政策之外，還可考慮新增稅收獎(jiǎng)勵(lì)政策。比如，允許地方政府根據(jù)企業(yè)所交的增值稅地方財(cái)政所得部分，給予該車企和項(xiàng)目一定比例的稅收獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）強(qiáng)化“雙積分”政策的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。2016年美國(guó)加州政府調(diào)整“零排放車輛法案”，提出更嚴(yán)格的新規(guī)定，將環(huán)保汽車定義范圍只限定為純電動(dòng)汽車和燃料電池汽車，將混合動(dòng)力汽車排除在外，將環(huán)保汽車的生產(chǎn)占比從2016年的2.5%提升至2018年的4.5%；受約束企業(yè)由原有僅為6家大型企業(yè)擴(kuò)展至所有中型以上企業(yè)。2017年9月，工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布《乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（即“雙積分”政策）。當(dāng)前，我國(guó)新能源汽車“雙積分”政策有序推進(jìn)，并取得一定成果，建議參照美國(guó)做法，應(yīng)繼續(xù)完善“雙積分”政策，根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整細(xì)化政策，通過(guò)車型分類、系數(shù)設(shè)定、交易制度設(shè)定及懲罰措施等，引導(dǎo)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)調(diào)整積分交易，建立正向引導(dǎo)機(jī)制，給予擁有先進(jìn)技術(shù)的企業(yè)或項(xiàng)目額外獎(jiǎng)勵(lì)積分。

2.在企業(yè)扶持層面，資助企業(yè)攻克關(guān)鍵技術(shù)，扶持龍頭企業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目

（1）資助企業(yè)攻克關(guān)鍵技術(shù)。美日德等國(guó)主要通過(guò)集中資助企業(yè)攻克關(guān)鍵技術(shù)，如美國(guó)資助特斯拉攻關(guān)純電動(dòng)汽車、日本支持豐田開(kāi)發(fā)燃料電池汽車、德國(guó)引導(dǎo)電池企業(yè)瓦爾塔研發(fā)固態(tài)電池等，取得了較好的產(chǎn)業(yè)成果。近年來(lái)，我國(guó)在推動(dòng)新能源汽車技術(shù)攻關(guān)方面，不斷加大投入，也取得了一定突破，但新能源汽車技術(shù)科研項(xiàng)目分散和資金利用集中程度不高，龍頭企業(yè)帶頭作用未能有效發(fā)揮，科研成果產(chǎn)業(yè)化緩慢。因此，突出企業(yè)在行業(yè)重大技術(shù)攻關(guān)中的主體作用尤為重要，加大企業(yè)對(duì)新能源汽車行業(yè)關(guān)鍵性技術(shù)突破的建議政府科技獎(jiǎng)勵(lì)力度，進(jìn)一步提高資助資金的使用效果和導(dǎo)向性，要求各類國(guó)家科研平臺(tái)吸引龍頭企業(yè)參與關(guān)鍵共性技術(shù)科研攻關(guān)計(jì)劃，加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。

（2）扶持龍頭企業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟后，會(huì)呈現(xiàn)出寡頭壟斷的市場(chǎng)特征，市場(chǎng)將由數(shù)家企業(yè)主導(dǎo)，如盲目擴(kuò)大企業(yè)扶持面，既浪費(fèi)財(cái)政資源，又貽誤發(fā)展時(shí)機(jī)。因此，美國(guó)直接扶持龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，2009年美國(guó)能源部給予特斯拉低息貸款支持Model S工程開(kāi)發(fā)及產(chǎn)業(yè)化；2015年內(nèi)華達(dá)州政府在土地使用、稅收優(yōu)惠等方面支持特斯拉Model3（21700型）高能量密度電池項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化，新能源汽車市場(chǎng)集中度逐漸提高，2018年特斯拉1家企業(yè)的市場(chǎng)占有率達(dá)52.4%。反觀我國(guó)，2018年新能源汽車產(chǎn)量前五名企業(yè)累計(jì)生產(chǎn)59.2萬(wàn)輛，市場(chǎng)占有率僅為46.6%，目前，我國(guó)擁有新能源汽車生產(chǎn)資質(zhì)企業(yè)多達(dá)百家，地方政府存在跟風(fēng)上馬新能源汽車整車項(xiàng)目的現(xiàn)象，導(dǎo)致新能源汽車行業(yè)存在一定的低水平產(chǎn)能重復(fù)建設(shè)和低檔次產(chǎn)品低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展趨勢(shì)。鑒于此，在頂層設(shè)計(jì)上，需做好新能源汽車的全國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生產(chǎn)力布局，資助企業(yè)尤其要“好鋼用到刀刃上”，采用信貸、生產(chǎn)用地等資源支持龍頭企業(yè)。實(shí)現(xiàn)乘用車整車企業(yè)全國(guó)不超過(guò)5家，商用車整車不超過(guò)3家的總體布局。另外，還需有序引導(dǎo)地方政府的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目建設(shè)，限制汽車產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平欠佳的地區(qū)新建整車項(xiàng)目，引導(dǎo)地方的資金和項(xiàng)目圍繞新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，和整車企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同，培育具有特色的區(qū)域零部件產(chǎn)業(yè)集群及細(xì)分領(lǐng)域單項(xiàng)冠軍企業(yè)。