文/周淑真 孫潤(rùn)南

英國(guó)政治一直以保守、漸進(jìn)和穩(wěn)健著稱，議會(huì)主權(quán)基礎(chǔ)上的責(zé)任內(nèi)閣是英國(guó)政治制度的重要特征。但自脫歐進(jìn)程開(kāi)始，似乎過(guò)去潛藏在英國(guó)政治深處的分歧與裂痕全部顯現(xiàn)。顯然英國(guó)早就不是利普哈特（Lijphart）所描述的理想型“威斯敏斯特模式”（Westminster Model），但是其基于選舉政黨模式、行政與立法關(guān)系以及國(guó)內(nèi)權(quán)力運(yùn)行模式的分析框架，依然可以作為分析當(dāng)前英國(guó)政治的理論參照。本文從懸浮議會(huì)入手，分析“議行”關(guān)系的重塑，再進(jìn)一步剖析全民公投背后的政治緣由，最后通過(guò)分析政黨之間包括政黨內(nèi)部的紛爭(zhēng)，從政黨政治的結(jié)構(gòu)剖析脫歐進(jìn)程背后的政治邏輯，深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前英國(guó)政黨政治乃至西方政黨體制在“主權(quán)-治權(quán)”對(duì)抗背景下出現(xiàn)的矛盾與問(wèn)題。

懸浮議會(huì)：現(xiàn)實(shí)政治困境的誘因

“懸浮議會(huì)”是一個(gè)口語(yǔ)化的詞匯，用來(lái)形容任何政黨都沒(méi)有在英國(guó)下議院獲得絕對(duì)多數(shù)席位，因而必定出現(xiàn)少數(shù)派政府或者聯(lián)合政府的特定形式。對(duì)于采取單一選區(qū)“簡(jiǎn)單多數(shù)制”選舉模式的英國(guó)來(lái)說(shuō)，懸浮議會(huì)則意味著選舉結(jié)果出現(xiàn)麻煩，因?yàn)樗馕吨鴷?huì)產(chǎn)生一個(gè)短命和沒(méi)有效率的政府。懸浮議會(huì)可能產(chǎn)生三種政府組織形態(tài)：無(wú)協(xié)議一黨少數(shù)派政府（1974年2月威爾遜工黨政府）、內(nèi)閣外支持協(xié)議的一黨少數(shù)派政府（2017年特蕾莎·梅保守黨政府）、多數(shù)派聯(lián)合政府（2010年卡梅倫保守黨與自民黨的聯(lián)合政府）。它屢屢對(duì)英國(guó)政治產(chǎn)生影響，成為引發(fā)政治困境的誘因，其中有兩個(gè)關(guān)鍵性因素。

首先，懸浮議會(huì)使政府組建過(guò)程的合法性降低。由于英國(guó)內(nèi)閣組建所依據(jù)的不成文憲法慣例，在很大程度上是基于一個(gè)假設(shè)，即在英國(guó)大選中會(huì)有一個(gè)政黨贏得議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)。如果這個(gè)假設(shè)不再成立，那么關(guān)于政府組建程序的很大一部分慣例都會(huì)受到挑戰(zhàn)。

具體來(lái)說(shuō)，其一是政府合法性與否的判斷與合法性確認(rèn)程序的倒置。英國(guó)政府的合法性來(lái)源以及其存在的前提是政府必須要得到下議院的信任，但任命首相卻屬于君主的特權(quán)，即大選結(jié)束后女王邀請(qǐng)被認(rèn)為最有可能贏得議會(huì)信任的人擔(dān)任首相并組織內(nèi)閣。按照慣例，女王指定的首相人選理應(yīng)以獲得下議院的信任作為前提，但是在懸浮議會(huì)狀態(tài)下，這個(gè)信任是無(wú)法保證而且未經(jīng)測(cè)試的。這就是首相任命程序與合法性確認(rèn)程序在時(shí)間順序倒置的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

其二是選舉之后政黨之間的交易缺乏明確的制度性安排和約束。在懸浮議會(huì)狀態(tài)下，幾乎所有政治實(shí)體都可以參與到這個(gè)懸而未決的過(guò)程，現(xiàn)任的首相及內(nèi)閣可以無(wú)需主動(dòng)辭職（即使其所屬政黨在大選中失?。?，并嘗試組閣；內(nèi)閣辦公室為首的文官集團(tuán)也要參與這個(gè)過(guò)程，為政黨協(xié)商提供場(chǎng)地和幫助；女王為首的皇室不能直接參與政黨交易但要保持關(guān)注，并需要出面邀請(qǐng)新的首相組閣；至于各個(gè)政黨就面臨一個(gè)個(gè)談判環(huán)節(jié)，為組建內(nèi)閣的政治合法性——贏得議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)信任而努力。在這個(gè)政治過(guò)程中，這些政治實(shí)體需要有明確的規(guī)則來(lái)規(guī)定哪些參與者可以組成政府以及以何種順序組建政府，但在政治運(yùn)行過(guò)程中，這些規(guī)則是缺失的，實(shí)際上把懸浮議會(huì)狀態(tài)下組織政府的權(quán)力直接交給了具有“代表性黑箱”性質(zhì)的政黨交易過(guò)程。同時(shí)，這個(gè)交易具有即時(shí)性，即任何結(jié)果都是在特定時(shí)間特定環(huán)境下產(chǎn)生的，在時(shí)間場(chǎng)合不斷變化的情況下，同樣的參與者會(huì)有不同的抉擇，因此最終這個(gè)過(guò)程成為所有參與者都無(wú)法控制結(jié)果的黑箱。

其次，懸浮議會(huì)對(duì)“議行合一”憲政機(jī)制的破壞。英國(guó)憲政體制符合盧梭、馬克思主張的“議行合一”機(jī)制，不同于洛克、孟德斯鳩分權(quán)傳統(tǒng)下的議行分立制度。這一憲政機(jī)制在維護(hù)人民主權(quán)的整體性、立法權(quán)與行政權(quán)的集中、國(guó)家治理體系的協(xié)調(diào)等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。而保證“議行合一”，維持行政權(quán)與立法權(quán)協(xié)同統(tǒng)一的行動(dòng)組織就是政黨。政黨能夠維持這一協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的邏輯在于，選民通過(guò)選票授權(quán)議員及其所屬政黨組成議會(huì)，在議會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)的政黨組成內(nèi)閣，執(zhí)政黨掌握政府的行政權(quán)力，同時(shí)因其占據(jù)多數(shù)席位也就控制了議會(huì)立法，這種行政權(quán)與立法權(quán)協(xié)同的機(jī)制能夠發(fā)揮憲政體制的最大功效。但是懸浮議會(huì)狀態(tài)下，“行政權(quán)-立法權(quán)”之間通過(guò)絕對(duì)多數(shù)政黨占據(jù)議會(huì)而形成的協(xié)同機(jī)制遭到破壞，因?yàn)檎瓶貎?nèi)閣行政權(quán)的執(zhí)政黨作為少數(shù)派，掌控議會(huì)立法權(quán)的能力下降甚至喪失。這種對(duì)于“行政權(quán)-立法權(quán)”協(xié)同機(jī)制的破壞，成為懸浮議會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)政治困境的重要原因。

“議行”關(guān)系重塑：權(quán)力重心的偏移

被稱為“議會(huì)之母”的英國(guó)議會(huì)權(quán)力重心實(shí)際上經(jīng)歷了從上議院到下議院，最終由議會(huì)轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，議會(huì)成為“下院多數(shù)席位政黨的馴服工具”的過(guò)程。政治重心自然從立法權(quán)向行政權(quán)偏移。通過(guò)執(zhí)政黨作為權(quán)力轉(zhuǎn)移渠道向內(nèi)閣集中的“議行合一”體制所構(gòu)成的政黨政治運(yùn)行體系，決定了英國(guó)政治現(xiàn)實(shí)背后的政治邏輯。在這個(gè)邏輯下，行政權(quán)力（內(nèi)閣）強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)地位有賴于兩個(gè)前提，一是具有下議院多數(shù)的支持，二是多數(shù)黨保持團(tuán)結(jié)。但以爭(zhēng)奪英國(guó)脫歐主導(dǎo)權(quán)作為主線的政黨之間激烈交鋒和執(zhí)政黨內(nèi)部的爭(zhēng)斗，造成了行政權(quán)的嚴(yán)重削弱，行政權(quán)與立法權(quán)的重心發(fā)生偏移，重塑了英國(guó)的“議行”關(guān)系。

首先，2017年保守黨在提前大選中失敗，懸浮議會(huì)狀態(tài)導(dǎo)致下議院多數(shù)支持脆弱。大選失敗產(chǎn)生的懸浮議會(huì)執(zhí)政黨喪失下議院多數(shù)席位，導(dǎo)致“行政-立法”協(xié)同機(jī)制失靈，議會(huì)立法權(quán)力地位提升，政治重心開(kāi)始偏移。

其次，保守黨在歐盟議題上的分歧因?yàn)槊摎W而激化，黨內(nèi)裂痕凸顯。這種分裂在兩個(gè)層面牽扯并拉低了保守黨內(nèi)閣的行政能力：第一，分裂導(dǎo)致了黨內(nèi)對(duì)于領(lǐng)袖的不信任；第二，分裂導(dǎo)致原本就失去多數(shù)議會(huì)席位的保守黨議員倒戈，保守黨在議會(huì)立法程序上的主導(dǎo)能力喪失。最終導(dǎo)致立法權(quán)核心地位的突出，改變了原有的“議行”關(guān)系。

最后，司法權(quán)力的介入成為政治重心偏向立法權(quán)的關(guān)鍵砝碼。最初特蕾莎·梅堅(jiān)持政府對(duì)于脫歐進(jìn)程的全權(quán)控制，提出“英國(guó)與歐盟之間的磋商是且僅是政府的責(zé)任，無(wú)關(guān)其他”。吉娜·米勒對(duì)英國(guó)脫歐事務(wù)大臣的訴訟案成為決定誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)脫歐問(wèn)題的焦點(diǎn)。2017年1月24日，英國(guó)最高法院做出終審判決，即政府不能在沒(méi)有議會(huì)授權(quán)法案的情況下啟動(dòng)脫歐。至此，司法介入為“議行”關(guān)系的重塑提供了合法性支持，在脫歐議題層面，政治權(quán)力的重心徹底偏向議會(huì)立法權(quán)，“議行”關(guān)系重塑完成。

在“議行”關(guān)系重塑的狀態(tài)下，政治權(quán)力重心偏向立法權(quán)，行政權(quán)主導(dǎo)能力喪失，反饋到政治現(xiàn)實(shí)中就是政府提出的政策和立法受阻，其結(jié)果又進(jìn)一步造成政府執(zhí)政能力下降和治理能力下降，導(dǎo)致治理績(jī)效低下的行政困境并惡性循環(huán)。2017年大選的結(jié)果與特蕾莎·梅寄希望通過(guò)大選獲取更多的議會(huì)席位以主導(dǎo)立法進(jìn)程的地位的意愿相違背，保守黨失去議會(huì)絕對(duì)多數(shù)席位使內(nèi)閣施政環(huán)境雪上加霜?？傊?，議會(huì)主權(quán)因?yàn)椤白h行”關(guān)系的重塑而得到彰顯，內(nèi)閣行政權(quán)威下降，政府行政能力衰弱，在推動(dòng)脫歐進(jìn)程中舉步維艱，困難重重。

全民公投：由政黨分歧到政治困境

廣義上的全民公投，通常是指全體公民通過(guò)行使投票權(quán)來(lái)決定關(guān)乎國(guó)家和社會(huì)重大利益問(wèn)題的一種政治制度，是大眾意志的體現(xiàn)。從1973年北愛(ài)爾蘭地區(qū)公投開(kāi)始，英國(guó)實(shí)際上把它作為處理重大政治事件的手段，并在2000年以《政黨、選舉及全民公投法》的形式固定下來(lái)。一方面，采用全民公投這一做法就政治策略來(lái)講有合理性，但其結(jié)果是公投倡議者難以預(yù)料的；另一方面，近些年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)的全球化導(dǎo)致的社會(huì)訴求日益多元化，身份政治和民粹主義興起，政黨出于選舉政治的考慮，在一些社會(huì)分歧較大的問(wèn)題上不愿意承擔(dān)責(zé)任，開(kāi)始求助于全民公投這一方式作為決策機(jī)制。

英國(guó)由于歷史與地理的原因，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)歐洲大陸維持“光榮孤立”狀態(tài)，不僅兩大政黨在歐洲問(wèn)題上存在著不同的意見(jiàn)，而且在每一政黨內(nèi)部也存在分歧和沖突。2016年脫歐公投的背景可從黨內(nèi)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際三個(gè)維度進(jìn)行分析。其一，保守黨內(nèi)部對(duì)于歐洲問(wèn)題分歧嚴(yán)重導(dǎo)致脫歐公投；其二，在國(guó)內(nèi)動(dòng)因上，獲得2015年大選勝選的基礎(chǔ)上，完成勝選承諾并爭(zhēng)取支持脫歐的選民選票，成為保守黨一黨執(zhí)政后卡梅倫推動(dòng)公投的國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)原因；其三，從國(guó)際動(dòng)因上，通過(guò)脫歐公投作為籌碼與歐盟談判，獲得對(duì)英國(guó)更為有利的成員國(guó)條件，意圖在歐盟內(nèi)分得更大的利益，也是舉行脫歐公投的重要原因之一。

脫歐公投產(chǎn)生如此大的影響，在于它涉及到英國(guó)憲政體制的基本問(wèn)題。英國(guó)在行政權(quán)力弱勢(shì)的狀態(tài)下，為了從歐盟奪回議會(huì)主權(quán)，不得不借助人民主權(quán)全民公投的表達(dá)工具，以獲得更強(qiáng)的合法性。意外的結(jié)果反而導(dǎo)致了人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)的對(duì)立，人為地引發(fā)了人民與其代表——議會(huì)之間的矛盾，造成了現(xiàn)實(shí)政治的困境。

從政治學(xué)理論來(lái)看，當(dāng)現(xiàn)代國(guó)家建立的時(shí)候，公民已經(jīng)把自己最重要的權(quán)利也就是自然權(quán)利通過(guò)契約的方式讓渡給國(guó)家這一個(gè)政治共同體，國(guó)家通過(guò)制度去保障公民平等、自由、財(cái)產(chǎn)安全等權(quán)利，同時(shí)通過(guò)公民選舉政府等民主方式，把國(guó)家主權(quán)以“主權(quán)在民”的方式返回人民。為了實(shí)現(xiàn)這種“人民主權(quán)”的政治共同體，人類經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的實(shí)踐，從直接民主到間接民主，最終代議制民主成為最為可行的制度方案。但是代議制相比于直接民主潛藏了一個(gè)無(wú)法避免的困境——主權(quán)與治權(quán)的分離。這一困境會(huì)產(chǎn)生兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是人民和代表潛在的矛盾（人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)的矛盾）；二是多數(shù)原則下對(duì)于少數(shù)的階級(jí)立法（多數(shù)人暴政）。

政黨本身聚合社會(huì)分歧的功能下降，導(dǎo)致無(wú)法凝聚選民共識(shí)而產(chǎn)生懸浮議會(huì)，在此狀態(tài)下，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人民主權(quán)和治權(quán)的政黨制度能力進(jìn)一步下降，才導(dǎo)致不得不訴諸民主程序合法性的最高方式——全民公投來(lái)為治權(quán)行為獲取合法性?？上В窆兑馔獾慕Y(jié)果，導(dǎo)致人民主權(quán)的合法性與公共權(quán)力的正當(dāng)性之間出現(xiàn)矛盾，使代議制民主制度主權(quán)對(duì)治權(quán)形成嚴(yán)重制約和限制，人民與代表之間的矛盾通過(guò)公投結(jié)果與議會(huì)意愿的對(duì)立而顯現(xiàn)。

政黨政治結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：脫歐困境的重要根源

從“主權(quán)-治權(quán)”到“立法權(quán)-行政權(quán)”，再到“議會(huì)-政府”這三對(duì)關(guān)系，是由政黨政治運(yùn)行體制所推動(dòng)的，政治行為體——政黨才是真正掌握控制權(quán)的關(guān)鍵。政黨作為社會(huì)階級(jí)階層的一部分，政黨與政黨之間、政黨與國(guó)家政權(quán)之間、政黨與社會(huì)之間，一般是通過(guò)一定的關(guān)系結(jié)構(gòu)形成政黨制度。政黨制度在一定的憲政體制、國(guó)家制度的作用之下，承接介入國(guó)家政治實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過(guò)程，形成政黨政治結(jié)構(gòu)。從政黨政治結(jié)構(gòu)來(lái)分析英國(guó)脫歐的困境，可以看到：

第一，作為整體的部分——政黨本身的問(wèn)題。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和全球化的到來(lái)，社會(huì)大眾選民政策偏好的分布變得千差萬(wàn)別。政黨以選舉勝利為目的的政策和類型的趨同，與社會(huì)中選民的偏好多樣性差異之間構(gòu)成了結(jié)構(gòu)性的對(duì)抗。這種結(jié)構(gòu)性對(duì)抗的結(jié)果，最初表現(xiàn)的方式是選民冷漠導(dǎo)致參選率下降，繼而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯和福利的削減，社會(huì)的中下層不滿情緒上升，導(dǎo)致民粹主義的出現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)性對(duì)抗反映在選舉結(jié)果上，或是新興政黨占據(jù)了因?yàn)閭鹘y(tǒng)政黨綱領(lǐng)日益中間化而留下的政策空間而崛起，或是傳統(tǒng)政黨在趨同的同時(shí)，為獲得選民支持而采取的關(guān)鍵議題的雙重背離。第一重背離是主流政黨為彰顯政黨之間的邊界和政策不同出現(xiàn)的政黨間議題背離；第二重背離是政黨內(nèi)部對(duì)于議題的背離，如兩大政黨內(nèi)部在脫歐議題的分歧沖突以及工黨和保守黨黨員的相繼退黨等。

第二，政黨制度發(fā)生的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題引發(fā)國(guó)家政治的重大變化。首先，政黨體制嵌入國(guó)家制度是政黨政治運(yùn)行的一般規(guī)律，在通常情況下，執(zhí)政黨占議會(huì)絕對(duì)多數(shù)席位，這種嵌入不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。而在懸浮議會(huì)的狀態(tài)下，這種嵌入過(guò)程則會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。無(wú)論是政府合法性與否的判斷、合法性確認(rèn)程序的倒置，還是“代表性黑箱”都對(duì)政府的合法性提出了質(zhì)疑。其次，議行合一體制的行政權(quán)和立法權(quán)協(xié)同機(jī)制遭到破壞，政府的行政權(quán)遭遇議會(huì)立法權(quán)的制約，因此，執(zhí)政黨為了保證執(zhí)政之目的，同時(shí)在于議會(huì)立法中獲得主動(dòng)，在關(guān)鍵議題上，或者求助于全民公投的民主程序，用直接民主為政府決策提供合法性，或者在民調(diào)優(yōu)勢(shì)的時(shí)候開(kāi)啟大選，以期獲得更多選民授權(quán)，這些做法又反過(guò)來(lái)成為制衡議會(huì)立法權(quán)的一種手段。

第三，政黨政治的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。因?yàn)檎h自身結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，在選舉制度中的表現(xiàn)就是第一大黨與第二大黨之間差距的縮小。雖然2017年大選塑造了20世紀(jì)70年代以來(lái)最為明顯的兩黨制，但是主要政黨的席位分散，導(dǎo)致議會(huì)中原本無(wú)足輕重的小黨成為了相關(guān)性政黨。同時(shí)，主要政黨之間因?yàn)槊摎W問(wèn)題分歧加深，黨內(nèi)分歧溢出則導(dǎo)致了議會(huì)內(nèi)政黨碎片化傾向的滋長(zhǎng)。更多的相關(guān)性政黨和碎片化的議會(huì)黨團(tuán)出現(xiàn)，導(dǎo)致更多政治行為體進(jìn)入政治過(guò)程中，政黨體制超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法整合政黨間差異。當(dāng)政策制定過(guò)程存在兩個(gè)以上否決者時(shí)，政府提供的政策就需要被否決者批準(zhǔn)。在脫歐的進(jìn)程中議會(huì)內(nèi)所有政黨都成了政治否決者。每個(gè)否決者對(duì)于該政策的判斷都基于其自身的偏好與國(guó)家利益之間距離大小的價(jià)值判斷，當(dāng)存在政策共識(shí)的前提下，否決者的增加會(huì)擴(kuò)大該共識(shí)的范圍，或者保持不變。當(dāng)政黨具有不同的偏好，在各個(gè)政黨追求帕累托最優(yōu)方案的同時(shí)，政黨否決者依據(jù)自身黨派偏好，認(rèn)為黨派自身的偏好與國(guó)家利益距離過(guò)遠(yuǎn)，而否決整個(gè)體系的行動(dòng)，最終造成“否決制”的政黨體制。

結(jié)語(yǔ)

總之，英國(guó)的政黨、政黨制度、政黨政治出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，是英國(guó)陷入脫歐困境背后的政治邏輯。英國(guó)政黨政治通過(guò)體系性的系統(tǒng)制約和整體推進(jìn)，把政黨的偏好斗爭(zhēng)彌散到國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中，造成了政府權(quán)威的削弱，并在懸浮議會(huì)的情況下，進(jìn)一步削弱了行政權(quán)在治理國(guó)家的主導(dǎo)地位，而相對(duì)提升了議會(huì)在政治過(guò)程中的地位。保守黨試圖借助全民公投為行政權(quán)背書(shū)的嘗試失敗，表現(xiàn)出“主權(quán)-治權(quán)”的緊張關(guān)系。在“否決制”下的議會(huì)則因?yàn)檫^(guò)多的否決者而共識(shí)難存，構(gòu)成了當(dāng)前英國(guó)脫歐背后的政治困境。從更廣的范圍講，2016年英國(guó)的脫歐公投和美國(guó)總統(tǒng)大選特朗普上臺(tái)以來(lái)，西方國(guó)家政黨政治正在發(fā)生的變化和變異的種種表現(xiàn)，暴露了其自身的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，說(shuō)明西方國(guó)家的政黨政治正進(jìn)入一個(gè)變化和調(diào)整時(shí)期。西方各國(guó)政黨和政黨政治急需革故鼎新，也必然導(dǎo)致政治制度的發(fā)展和變革。